胡星斗：弱势群体经济学及经济政策

　　作者：胡星斗

       弱势群体指在社会地位、财富分配、政治权力行使、法律权利享有方面处于相对不利地位以及发展潜力相对匮乏的人群。按照国际学术界达成的基本共识，所谓弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。从这个意义上讲，弱势群体应包括老年人、儿童、妇女、残疾人、失业者、生活贫困者、农民工等等，他们主要表现为社会权力的匮乏，在社会财富分配中所占比重很小。阿玛梯亚森认为权利的缺乏导致了饥荒，由于信息不能自由传播、人民不能自由迁徙、食物不能通过国际和国内的市场互通有无，因此会产生大规模的饥荒，比如前苏联两次饥荒、中国六十年代的饥荒。

　　弱势群体是一个相对的、动态的概念，其评判标准和包含对象都是相对的，在不同时期有不同的含义，包含不同的群体。

　　弱势群体可以分为自然性弱势群体、生理性弱势群体和社会性弱势群体。

　　自然性弱势群体是指由于恶劣的生存环境或者天灾等所产生的贫困人群；生理性弱势群体主要是指由于生理性障碍而在社会竞争中处于弱势的人群，主要是残疾人；而社会性弱势群体是指由社会性和制度性的原因所产生的弱势群体，主要是工人、农民，特别是下岗工人、农民工。

　　根据研究方式的不同，学术界也有人按照市场竞争主体划分出农民、工人、个体工商户和中小企业主等弱势群体。

　　我们认为，可以根据不同的研究需要，从广义和狭义的角度来界定弱势群体。广义的弱势群体就是自然性弱势群体、生理性弱势群体，他的涵盖面大、包含对象广。本文所说的弱势群体是指由社会性和制度性的原因所造成的社会性弱势群体，它也可以被认为是狭义的弱势群体。这类弱势群体多是由于权利机会的缺失所产生的，他们真正需要的往往是公平的机会以及合理的权利供给。

　　弱势群体的产生原因是什么呢？

　　我们所研究的弱势群体即狭义的弱势群体之所以产生，完全根源于社会因素和制度因素。它主要表现为三个方面，首先是包括财富分配和权利供给等方面的社会制度不合理。社会制度最基础的就是产权制度和分配制度，而正是他们从根本上决定了社会财富的分配以及社会权利的划分。弱势群体的形成最根本的原因应归咎于财富分配和权利供给制度的缺陷。比如中国71~78%的财富掌握在政府的手中，人民掌握的财富很少；我们的外汇储备也是国家的，民间几乎没有，而日本的国家外汇储备虽然没有中国的多，但其民间还有两三万亿，实际上日本的总外汇储备比中国的多。再比如中国的一次分配，工资占GDP的11~12%，很低，发达国家占60~70%，所以我们的老百姓很穷。二次分配，社会保障支出占财政支出的比例，中国只有20%左右，前几年只有百分之十几，而发达国家为60%。还有，中国的税制、慈善制度都不太有利于穷人。财富分配的不合理，根源在于公民权利的缺乏，比如为什么工人的工资低，有人说是由于农村剩余劳动力过剩，没有达到刘易斯拐点，找工作的太多，但我认为根本原因是团结权、罢工权、博弈权的匮乏。找不到工作主要是由于产业低端化、区域不平衡，而产业低端化主要是金融权的国家垄断造成的，美国有上万家银行，中国只有为数不多的国有银行，垄断的国有银行由于贷款成本高、信息不对称等原因不可能给中小企业、农民贷款，这样就造成了中国的中小企业只能低端化、永远不能长大，农村无法创业等困境；区域发展不平衡主要是由于官本位的财政制度造成的，大官都住在京城、省城，所以京城、省城发展得好，其他地方难以获得资金。我们没有建立科学的规范的透明的民主的财政制度，实际上还是公民权利缺乏的表现。

　　其次表现为缺乏完整有效的实施机制，也就是缺乏公开的竞争机制、有效的执行程序，导致政策上应给予的权利无法传递到被给予者手中。诺贝尔奖获得者缪尔达尔提出了发展中国家的“软政权”问题，也就是说发展中国家虽然政府庞大、官员众多，但行政效率却很低，上有政策下有对策，执行效能层层递减，有法不依，执法不严，而发达国家基本上不存在这样的问题。

　　最后是社会保障机制、社会救济机制的缺失。在欧美国家，工业化进程的时间较长，在发展的早期社会问题已经充分暴露，贫困人口大量涌现，失业问题、养老问题相当严重，并且引发了社会动荡。为此，西方国家不断探索对策，从济贫政策到社会保险机制，从俾斯麦到英国工党、从美国罗斯福新政到瑞典的福利社会，最终形成了完整的社会救济福利制度。中国由于工业化起步较晚，社会保障机制、社会救济机制很不完善，使得贫困人口最基本的生存需求无法得到满足，于是弱势群体大量产生。

　　比如农民成为弱势群体的原因：

　　（1）历史因素及严格的户籍管理制度。户籍制度一般认为是中华人民共和国建立后为了加速工业化、重工业化的战略需要，但实际上户籍制度最初是为了镇反运动的需要。1951年为了镇压反革命，开始在城市建立户籍制度，目的是让反革命分子不能成为漏网之鱼，1953年又开始在农村建立户籍制度，1958年的户口登记条例则将户籍制度严密化了，农村劳动力几乎不可能向城里转移了，这也成了城乡居民收入差距不断扩大的重要的原因。有文献估计，在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了7000亿元收入。改革开放以后，城市剥夺农村的局面继续，劳动用工制度、教育制度、财政制度、金融制度、基础设施建设制度、社会保障制度等等都不利于农民，每个农民工每年向城市提供的剩余价值为1.6万元，两亿农民工每年为城市贡献了三四万亿，占财政收入的一大半。2007年当时说，中国的城乡差距达到改革开放以来的最大值，2008年又比2007年扩大了。也就是说，由于户籍栅栏、户籍堤坝的存在，使得中国的城乡差距越来越大，那种认为要等到二元差距缩小再废除户籍的主张是多么的可笑。

　　（2）错误的经济政策。改革以来，仍然以农补工。政府通过工农产品剪刀差、农业税收、征地从农民那里占有了二三十万亿元收入。

　　从1998年开始的粮食流通体制改革以及此前的棉花流通体制改革，以“私商不得进入”的名义，将农民赶出了粮棉交易和加工领域。朱容基的改革是反市场化的，主张国家垄断市场，导致了严重的结果。当时农民办的粮食加工企业大量地倒闭，农民的损失惨重。

　　（3）不均衡的教育。城乡基础教育水平差距不断扩大，一个农户培养一个大学生，往往意味着全家更多的人陷入社会的更低层。教育的不公，无疑从起点上使农村子弟处于“不能翻身”的境地。农村中学软硬件差，学生英语差，大多数考不取大学，所以最近重庆有万人弃考的事件。目前中国留守少年儿童近6000万，他们的父母在外打工，他们长期不能与父母生活在一起，心灵受到伤害，同时他们又是极懂事的孩子，希望尽早挣钱为父母分忧。他们放弃了高考，也放弃了改变自己身份（户籍）的几乎唯一的机会。

　　（4）落后的“社保”。由于农村经济发展现状，农村居民在社会保障等方面根本不能与城市居民享有同等权利，在城市里下岗的市民和贫困的居民，政府有最低生活保障补助，在农村，现在也有了低保，但是覆盖面只有3%左右，保障水平也很低。农民看不起病的问题也很突出。据一些调查资料显示：在贫困地区，农民患病未就医的就达72%，应住院而未住院的89.2%是因为没钱支付医药费。农村中因病致贫、返贫的农民占贫困户的30-40%，有的地方甚至高达60%。有不少先富起来的农民往往因一场大病而又重新陷入贫困。尽管刚刚出台的医疗卫生改革将大大地改善农民的状况，刚刚推出的中国人权行动计划如果能够落实，也将大大地改善弱势群体的地位。

　　（4）农民及农民工没有自己的组织，没有罢工的权利。没有迁徙自由（2003年前），没有话语权、谈判权，农民的投票权不完整，以及我国的财政制度、金融制度、土地制度、人大制度的不完善，对于农民都是不利的。