出口退税新政的背景、实施效应和路径选择

出口退税新政的背景、实施效应和路径选择
摘要:出口退税制度是当前世界大多数国家防止双重征税和鼓励出口发展的主要政策,随着我国进出口贸易的不断发展和国家宏观调控的需要,我国于2004年1 月1日起实行了新的出口退税政策,并在2005年对此进行了补充。本文对此次新政的背景、实施效应进行分析,并对出口退税改革的路径进行了探讨。
关键词:出口退税;背景;实施效应
中图分类号:F812.42文献标识码:A文章编号:1003-9031(2006)11-0034-03
一、我国出口退税新政出台的背景及原因
(一)出口退税机制的变化轨迹
1985-2003年称为旧税制时期,2004年至今称为新税制时期。2004年新政是历年出口退税机制改革中动作较大的一次,因为它不仅涉及退税率的调整,还对出口退税负担机制进行了改革。
1.出口退税分担机制的变化。主要进行过六次调整,1985年中央负担中央企业、地方负担地方企业;1991年中央负担90%,地方负担10%;1992 年中央负担80%、地方负担20%;1994年税制改革后中央一直负担全部退税;到2004年进行改革,建立中央和地方共同负担机制,中央负担75%,地 方负担25%;2005年8月又调整为92.5:7.5。
2.退税率的变化。主要分为三个阶段:一是1994-1997年为税率逐步调低阶段,我国先后在1995、1996两年调低退税率,平均退税率从1997 年的14.2%降到1996年的6%;二是1998-2003年逐步调高阶段,1997年亚洲金融危机后,为了刺激出口,我国1998、1999两年4次 提高退税率,到2002年,综合退税上升到15.6%,大体接近出口零税率水平;三是2004年开始在出口贸易增势强劲、人民币升值压力巨大的情况下,再 度调低出口退税率。
(二)出口退税机制改革的原因
1.中央财政不堪重负,影响国家信用和企业经营。由于近年来,我国外贸出口大幅上升,年均增幅达30%以上,出口应退税额也随之上升,1999-2003 年我国出口应退税额年均增长约为35%,而中央财政收入年均增长20.7%;1997-2002年,出口退税指标的年均增长率仅为17.8%,出口退税额 与实退税额之间差距巨大,政府拖欠的退税款逐年递增,不堪重负。[1]截止2003年,我国累计欠退税额已高达2477亿元,这不仅对国家信用造成了负面影响,还严重影响了出口企业的正常经营。
2.过高的外贸依存度和出口依存度带来较高的退税压力。出口是拉动经济增长的“三驾马车”之一,出口过大或过小都不利于本国经济的持续增长和健康发展。 2004年,我国的外贸依存度已达到70%左右,出口依存度也从1985年的9%提高至2004年的40%左右,远远高于发达国家和其他发展中大国。外贸 依存度过高和出口增长过快,必然导致日益增长的出口退税压力。在财政资源有限的情况下,出口欠退税就会发生。
3.出口结构不合理降低出口退税支出应有的效益。出口结构不合理表现为三个方面:一是出口主体不合理,2005年数据显示,外资企业占我国出口总额的 58%,国有企业仅占22%,外资企业已成为我国出口的主体,这样大部分退税资金也流入外资手中,这种不平衡容易导致内外贸易失衡和国际贸易摩擦。[2]二是贸易方式不合理,2005年加工贸易占我国出口总额的比例为55%,一般贸易占比为41%,加工贸易已成为第一大贸易方式,但加工贸易多是初级加工,会加剧我国资源和能源供应的压力,还会使我国长期处于国际分工链条的底端。[3]三是出口产品总体结构水平较低,附加值不高,按国际贸易标准分类的工业制成品中劳动密集型产品比重还占到60%以上。
4.出口退税分担机制运行不合理。出口退税本质上是支出问题,在2004年新政前,出口退税由中央财政负担,与收入划分不符,因为增值税是中央与地方共享 税种,但出口退税仅由中央负担,是不合理的,所以2004年对分担机制进行了改革。但由于地方财政对增值税依赖程度日益加大,本来地方政府可以依赖增值税 增长来满足部分财政刚性增支,现在却要用来负担25%的出口退税,让许多地方财政无法消化,甚至控制出口增长,而2005年调整后,把地方负担的比例降为 7.5%,并且在年终专项上解决,地方财政负担相对可以减轻。
二、出口退税新政的影响效应
(一)共同负担出口退税机制对财政的影响
本次新政建立了中央和地方共同负担出口退税的新机制。但一个重要问题是,跨地区采购产品出口而产生的税收收入和退税不一致的问题。如A地的外贸公司直接从 B地采购成品P,然后在A地报关出口。由于其生产流通环节均在B地,所以其增值税是由B地政府征收的。而产品P虽然在A地报关出口,但由于出口货物在出口 环节实行免征增值税的政策,所以A地不能从出口货物P中征收增值税,然而却要负担出口退税由地方承担的7.5%部分,这样就产生了当地财政倒贴外地出口退 税的现象。从短期看,任何省都不愿意承担其区域外的出口退税负担,因此,很容易导致地方政府限制本地企业出口外地产品,导致地方保护主义。从长期看,地方 政府为了消除异地采购出口的弊端,可能会大力发展配套产业和延长产业链条,通过鼓励地方发展产业群来扩充增值税和退税比例差异上的益处。同时,由于实行的 是结构性退税政策,从长期看,地方政府会鼓励发展退税率高的产业,或把资源投入转移到退税率更高的行业中去,从而实现国家的产业政策目标。[4]
(二)退税率的整体下调对出口贸易的影响
1.对出口贸易总量的影响。从历史数据来看,出口退税率的变动与出口贸易变动大致呈现出正相关关系,出口退税率的高低对出口贸易升降具有直接的制约作用。 其作用的机制是通过影响出口商品的成本,影响企业的利润,最终影响出口贸易规模。我国的出口增长可以划分为两个阶段:1995-1998为低速增长阶段, 年最高增长仅为120亿元;1999-2003为高速增长阶段,年最低增长达到930多亿元,最高增长为9300亿元,与出口退税率调整轨迹吻合。而这次 新政,尽管出口企业不同程度地受到出口退税率调整的影响,但新账不欠、老账要还的原则,以及加大退税偿还力度,很大程度上缓解了企业资金紧张状况,使调整 后的出口退税政策对外贸出口短期内带来的正面效应大于负面影响。
2.对出口贸易方式的影响。退税率下调后引起一般贸易和加工贸易之间的税负不均,按现行出口退税政策规定,进料加工业务实行原材料保税进出口,仅就国内增 加值部分按复出口货物征退税率差计算不予免抵退税额;而来料加工进口原料不作价,加工成品复出口后免征国内加工环节增值税,加工所耗国产辅料和动力的进项 税款不予抵扣;一般贸易则按出口货物离岸价计算不予抵退税额,所以出口退税调整对一般贸易的冲击大于加工贸易。2004年,全国加工贸易比重从2003年 的55.1%提高到55.3%,沿海主要出口省市中除广东、福建外,其他省市加工贸易份额均提高了1-3个百分点,这种现象在1996年大幅下调退税率时 已显现过,到1999年时已达到58%的高峰。到2005年有所下降,但比重仍达到了54.6%。
3.对出口产品结构的影响。由于出口退税率随着出口货物加工深度的增加而提高,因此通过对出口退税率的调节可以带动一个国家产品结构的优化、产业结构的调 整。此次出口退税率的调整,体现了国家产业政策的方向:减少劳动密集型和资源消耗型的低附加值产品的出口,提高出口产品的技术含量,引导科技含量高、附加 值高、关联度较大的产品出口。从短期来看,对一些资源性产品、棉机织物品等出口产生一定消极作用,但从长期看,有利于调整我国资源性产品的出口结构,提升 棉纺织品、服装及一般机电产品的非价格因素的竞争力,鼓励高科技含量产品出口优势。2005年,我国高新技术产品出口突破2000亿美元大关,而且实现贸 易顺差205.4亿美元,占全部出口比重的28.6%;而轻纺类产品和矿业等初级产品出口比重呈下降趋势,出口结构调整明显。
(三)对人民币汇率的影响
从理论上分析,新机制对人民币汇率的影响,是使人民币实际有效汇率下降。在名义汇率和出口换汇成本不变的情况下,实际有效汇率降低,相当于人民币汇率变相 提高而升值,从而起着与人民币升值同样的出口抑制效应的作用。当前形势下,降低出口退税率实质是适当抑制出口、优化出口产品结构的一种调整政策,能缓解经 常项目顺差压力,也产生一种间接的人民币升值效应。它的积极影响表现在:首先,缓解了人民币升值压力,对于扩大内需保证经济发展不会造成太大的冲击;其 次,外汇储备的增加导致央行为稳定汇率释放出大量基础货币,客观上导致了商业银行可贷资金大量增加,而降低出口退税率对缓解增长过快的货币供应量显然十分 有利。
三、完善出口退税机制的路径选择
从新的出口退税政策的实施情况看,不仅做到了新的退税及时到位,还一举清退了3000多亿的沉重历史包袱,并且建立了中央和地方财政共同负担出口退税的新 机制,效果比较好。但我国现在的出口退税政策还不能达到“征多少退多少”和“谁征收谁退还”的中性状态,还需要不断的完善。
(一)实行弹性的出口退税率制度,并加快实现“零税收”制度
在我国,出口退税制度很多时候被误认为是出口贸易的鼓励政策,而实际上是一项中性的非歧视的对外贸易政策工具。现阶段,我国需要依靠出口退税制度来进行宏 观调控,但应对其进行规范,对出口退税率的调整应制定可以浮动的范围,上限是WTO规则允许的征税率,下限可根据财政和外贸形势来确定;同时应规范调整的 程序,包括听证程序、调整前对纳税人留有的最短过渡时间等。同时为了促进我国经济的发展,消除贸易壁垒,我国出口退税制度改革应向零税收方向发展,真正做 到征多少、退多少,使我们的产品能按国际惯例以不含间接税的价格进入国际市场,增强本国产品在国际市场上的竞争力,促进本国经济的发展。[5]
(二)完善中央和地方分担出口退税的机制
出口退税资金不足等原因虽然与财政收入的总量有关,但更主要地在于中央、地方财政收入分成体制的不完善。应坚持出口退税中央与地方共同负担原则,尽管出口 退税共同负担机制带来了一些负面影响,如地方财力不足引发的出口退税压力、地方保护与市场分割等,但这主要是财政体制和外贸体制改革的问题,并不是共同分 担机制的问题,这就需要通过调整政府间收支分配关系来解决。目前在现行财政体制框架内进行渐进调整,可以有两种思路:
1.“先退税、后分成”。从经济上的合理性讲,应将出口退税负担机制与共享机制结合起来,从国外的经验看,增值税作为中央税的国家,由中央负担退税;增值 税作为共享税的国家,通常先从增值税中扣除出口退税部分,剩余部分进行分享,即“先扣除再分享”。短期内,我国尚不具备将增值税调整为中央独享税的可能, 中央政府可将出口退税先从国内增值税收入中扣除,然后按一定的比例,与地方各级政府分享增值税净收入,同时税收计划的制定应扣除出口退税因素,取消免抵调 库制度,在预算时就为出口退税准备好资金,不留缺口。
2.“用进口环节税进行退税”。跳出“谁出口谁负担”的思路,由于商品的流通性和增值税多环节征收的特点,既然是对出口商品的退税,必须从整个国家进出口 商品税收收入和支出平衡的角度解决。应将进口环节税全部用于安排出口退税支出,有节余则转结留用,当年不足安排的,按增值税收入比例分摊到地方财政分担。 这种方法坚持了增值税中性原则,也不会因谁出口的问题引起财政格局的不确定性。
(三)调整贸易政策,增强政府出口管理的主动性和有效性
一是实施动态、灵活、针对性强的出口退税政策,通过调节出口退税率,控制出口秩序,优化出口结构,提升出口产品质量;二是建立科学的外贸政策及实施效果评 价体系,将质量放在核心地位;三是促进加工贸易的升级,延长国内产业链条,进一步提升加工贸易的质量;四是加强我国政府出口管理的主动性,如针对国内部分 出口产品实行配额管理或出口关税,减少与其他国家的国际贸易摩擦,增加我国的税收压力,降低我国政府的出口退税压力。总之,要逐步调整我国的贸易政策,从 根本上优化出口结构与模式,平衡内外贸易关系,不断壮大我国的经济实力和国际竞争力。
参考文献:
[1] 汪晓文,韩雪梅,祝伟.出口退税机制改革的原因、影响和对策[J].开发研究,2005,(1).
[2][3] 商务部官方网站.
[4] 张阳.我国出口退税政策调整的影响效应分析[J].税务与经济,2006,(1).
[5] 李国忠.国外出口退税制度的比较[J].税务研究,2005,(10).
摘自：《海南金融》2006年11期　作者：宁艳茹 陈 颖