3000亿大餐的杠杆效应 山西矿权市场化改革变局

21世纪经济报道 2006年01月17日 16:36
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·编者按·继上期开篇之后,我们将分三期介绍山西正在推进、正在设计或者是还在争取中的三大能源新政——煤炭资源整合和有偿转让、煤炭价格市场化进程、资源环境补偿机制。
山西的能源新政远不止这些，但这三大政策将从根本上颠覆现有的煤炭开采和运营方式，重构新型能源基地的制度基础，并可能影响到今后十年甚至二十年的中国能源走向。
本期集中报道的山西矿权市场化改革，与中国即将启动的资源价格改革，有着千丝万缕的联系。因小见大，或许不难从中发现新政的出台背景、变革思路和它背后潜藏的规则。
山西报道
“柳林经济体制改革的历史任务已经终结，我们都可以下岗了。”
刘哲平说这话时，仍是柳林县体改中心的主任。说这话之前的10天，他还在柳林县一家民营企业——联盛能源集团谋到了行政副总的兼职工作。当然，这份兼职得到了政府方面的许可和支持，刘也因此成为柳林第一个在民营企业兼职的干部，他认为在体制改革完成之后，政府职员应该转变职能，下去为企业服务。
刘所说的经济改革，可以简单地归结为煤炭企业矿业产权的市场化变革——全县86家煤炭企业，包括5家国有控股企业，要通过市场竞价，全部民营化。
2005年8月8日，山西召开全省煤炭资源整合和有偿使用工作会议，开始在全省推行煤炭资源的市场化改革。这时，柳林煤炭行业的国有和集体股权已经全线退出，民营经济在全县经济中的比重占到了98%，成为绝对的主力。
中国资源价格的改革即将起动，山西正在进行的矿权市场化变革，无论是作为资源价格改革的一个组成部分或是一个地方试点，都有其特定的历史意义。
先行者柳林
柳林的矿产资源的市场化改革，肇始于国有、集体煤矿低价承包引发的一系列弊端——矿难事故不断、资源浪费严重、所有人收益得不到保障。
当时，柳林县王家沟乡一个年产9万吨的南焉煤矿，每年承包费用仅6000元，而按照现在的市场行情，承包人每年可从中获利800万至1000万元。而刘家垣村一家村办煤矿，对外承包10年，仅收益20多万元，承包期满后，承包人竟然给煤矿留下了1100万元的债务。1998年，柳林全县库存积压原煤10万吨，煤矿利润率仅有2%，欠税超过1亿元，拖欠职工工资超过5000万元。
面对困局，柳林选择了产权改革。作为先行者，迈出的每一步都承受着前所未有的巨大压力。刘哲平以政策起草人和执行者的双重身份，见证了这个过程的前前后后。
刘还记得起草政策的第一稿时，正赶上停电，他根据领导的改革思路，点着蜡烛起草了31条试行办法。这个31条后来修改了50多次，定稿后成为柳林县经济改革的指导性文件。
在吕梁山腹地，柳林的出格动作引来了不少争议和反对意见。针对他们以股权转让和托管形式进行的民营化改革，2003年，山西省有关部门专门发文，国有煤炭企业不允许进行股权转让和托管。压力最后都落在柳林县委书记李润林的头上。
山西省委政研室副主任李留澜可能是对李润林最早表示支持的上级领导。2003年，他向省委建议——趁着煤炭市场好转，应抓紧做好煤炭企业的资源运营工作，然后动身到正在进行相关改革的柳林等地调研。“我肯定了他们的改革方向，但提出改革的办法值得重新研究。”李留澜把这个意见写进了他提交省委的调研报告。
李认为柳林改革需要重新研究的地方，是指有些村庄在村办煤矿高价转让后，农户一次性得到了十万甚至几十万的补偿款，结果出现了很多不理性的消费行为。“我主张把这些补偿款改成股权，以长期收益来补偿农民。因为有些人过惯了穷日子，一夜暴富，肯定会带来一些负面的东西。”
调研成果最后体现在《关于推进煤炭企业资源整合和有偿使用的意见(试行)》(以下简称《试行意见》)中，这份政府文件在2005年6月27日出台，4天以后，省长张宝顺即转任省委书记。后来在与李留澜的一次谈话中，张宝顺说，他在省长任上，做了大量常规性的事务工作，只有资源整合和有偿转让这项工作，最具有全局性的开创意义。
于幼军接任山西省长之后的首要工作就是落实这份文件。2005年8月8日，山西召开全省大会，全面安排部署矿产资源整合和有偿转让工作。此前一年，相关的改革举措在临汾进行了为期6个月的试点，全市300多家煤矿经整合压缩到200多家，一次性收回17亿元的矿业权价款。
3000亿大餐的杠杆效应
因为是试点，临汾在出让采矿权时价格有些偏低。他们按储量定价动力煤每吨仅1元多，主焦煤2.8元。
2005年8月10日，山西省国土资源厅给出了矿业权价款的评估标准：焦煤3.5至4.05元/吨；无烟煤2.98至3.53元/吨；优质动力煤1.23至1.78元/吨。李留澜和山西省国土资源厅评估所的专家算了一个多星期的账，得出了这个评估标准。
按这个标准可以大致算出山西有偿转让矿业权的回报。山西现探明的煤炭储量是2700亿吨，通过行政手段已经无偿划拨矿业权的有960亿吨，其中国有大矿及其后备采矿区约占了260亿吨，剩下的近700亿吨都是地方和乡镇小矿，这部分矿业权按照《试行意见》的规定，可以纳入有偿出让的范围，如果以平均每吨2.8元的价格转让变现，就是1900亿。
国有大矿的矿业权价款在评估以后，按规定也可以在合资合作过程中转变成资本金或变现。山西现有工业企业净资产3300亿，其中很大一部分是煤矿，如果变现三分之一，就是1100亿。这两部分加起来，山西在矿权改革中可以得到3000亿的政府资金。
这不是天方夜谭。柳林矾水沟煤矿通过公开竞价就拿到了高达3.93亿元的转让价款。同等规模的煤矿，在山西数不胜数。
《试行意见》对这笔巨资的分配作出了明确规定：煤炭企业现有采矿权有偿出让变现价款省市县按3：2：5的比例分成，公开竞价出让的价款省市县按2：3：5分成。“为什么要把大头留给地方，主要考虑是对矿权所有人和当地农民做好补偿，有利于矿权改革的推进。”李留澜解释道。
这笔钱对山西又意味着什么？李留澜算过一笔账，如果拿出一半来调整产业结构、进行战略投资、优化投资环境并吸引民间资金和省外资本，以政府投资按十倍放大算，山西社会资产总投入在“十一五”期间可达到15000亿，年均3000亿。
“这是江浙发达地区的水平。”他说，仅此一项，就足以保证山西在中部六省中率先崛起。值得注意的是，山西2004年社会资产总投入约1200亿，居中部六省之末。有意思的是，山西《十一五规划纲要草案》中确定的社会资产总投入，其目标值定的就是16000亿。
在山西全面推行矿权改革之后，国内外的战略投资者有些坐不住了，他们开始四处活动，寻求以适当的方式进入山西。元月8日，山西能源集团就与美国某创投公司签署了合作协议。“这个合作可以引进数以百亿计的外资，用于山西煤层气的开发。”该集团董事长张亮说。目前，山西每年因采煤排放的煤层气约60亿立方米，加上焦炉煤气年排空量80亿立方米，远远高于国家西气东输的输气总量。
“山西的矿权改革具有全国意义。”李留澜说，中国相对落后的中西部地区都有丰富的矿产资源，如果依照山西进行资源运营，可以给当地的经济发展提供大量的财力支持，这恰恰可以弥补国家在中西部地区财政投入之不足。
重构制度基础
矿业权的市场化改革，不仅仅是给山西社会、经济发展提供充足的财力支持，另一个更为重要的作用是通过产权改革，重新构建煤炭企业的制度基础，变革落后的开采方式。
“山西煤炭企业现在面临的一系列问题，诸如矿难、回采率低、总量失控等等，根子都是产权问题。”如何有效地解决这些问题，是李留澜们在制定矿权改革政策时需要考虑的重要方面。
矿权改革的思路，可以简单总结出16字方针——整合资源，能力置换，关小上大，有偿使用。其预定目标是对全省现有的3800多家煤矿，通过资源整合和关闭矿井，数量减少30%以上。这个目标在10年内分三步实现：2005年，重点产煤县产能在9万吨以下的小煤窑全部淘汰；2010年，全省30万吨以上矿井的煤炭产量要占到总产量的90%以上；2015年，30万吨以下的小型煤矿全部淘汰，煤矿总数控制在2000家以内，资源回采率达到75%以上。
2006年1月10日，山西省发改委向两会报告了煤炭资源整合的最新进展：已关闭非法违法矿点4830处，小煤矿减少了1188个，2500个中小煤矿完成了采煤方法的改革。
“煤矿安全不安全，看看矿工的待遇就清楚了。”大同市政府研究中心主任刘首龙说。刘出身矿工，早年曾下井挖煤。在众多层层转包的小煤窑里，矿工的基本权益在短期利益的驱使下，被承包人严重剥夺，有的甚至连下井人数都不仔细统计，更惶论必要的安全保障。刘首龙认为，不从煤矿产权制度上着手，仅靠关停整顿和加强管理等高压政策，根本解决不了中国的矿难问题。
而李留澜则主张，此前低价取得采矿权的承包人，在资源整合和有偿转让过程中，要以公开竞价的方式重新确认。2004年5月，山西矿权改革首先在临汾试点，这是张宝顺在隰县矿难现场和临汾党政领导协商后作出的决定。这一决策显然是有意寻求解决矿难的长效机制。
柳林的改革也许能说明问题。截至2004年产权改革扫尾时，全县86家煤炭企业，关停12家，剩下的大部分企业都以股权转让、托管、完善承包合同、资产重组等形式完成了改制，煤炭行业投入的技改资金达43亿元，回采率由原来的不到30%提高到60%以上，连续7年没有发生3人以上死亡的重大事故，百万吨死亡率控制在0.8人以内。
联盛集团通过矿业权的市场化转让，联盛现在手里握有16个煤矿，年产煤500万吨，总资产不少于30亿元，是柳林最具实力的民营企业。“民营化以后，效果大不一样。联盛原来是个小企业，取得股权后抓住煤炭市场的转机，迅速做起来了。”柳林经贸局副局长郭兴元说。郭原来是国有煤矿的副总，国有股权出让以后调任现职。
变局中的利益博弈
改革涉及到煤矿利润的重新分配，5年之内要完成这场伤筋动骨的改革，难度之大可想而知。既有分配格局的获利者，不管是投资矿山的煤老板、承包人，还是某些入股煤矿的地方官员，在煤矿高额利润的诱惑和驱使下，肯定不会轻言退出。而如何理顺衔接机制，保证相对稳定的投资环境，也是改革牵涉的另外一面。
大同左云是一个乡镇小煤矿比较集中的产煤大县。去年12月28日，该县范家寺村一由承包人经营的煤矿发生透水事故，死亡失踪17人，承包人事发当天即携款潜逃。
在离出事煤矿不远的小鹊嘴村，温州人王登贵(化名)投资了一个小煤矿。这个煤矿年产煤6万吨，证照齐全。“煤矿的所有权在县粮食局，贺老三接手以后找我合作。”王说。2005年4月，他投资750万元，与贺合作经营。这750万，300万给了粮食局，其余400万用于前期工程即井下设备、安全维护和煤矿的标准化建设。
眼看所有工作都做完了，就等着出煤了，却赶上了这场矿权改革。当年8月中旬，王接到通知，他的小煤窑在关闭之列，不能生产。有消息说最终赔偿可能是680万，王甚至想好了分配方案：“粮食局拿100万，贺老三拿180万，剩下的400万给我。”
但是形势并不明朗，在赔偿问题上至今没有得到有关方面的肯定答复。就在王登贵耐着性子等消息的时候，有些煤老板正抓紧时间四处活动。一位不愿透露姓名的小老板说，与左云相邻的浑源县，共有43家煤矿，已经关了21家，比规定的关停任务多出8家。左云有些消息灵通人士正在打主意，准备把这8个指标买下来，据说每个指标开价800万元。
另据记者了解，2004年在煤炭行情高涨时，山西一套齐全的煤矿证照(包括五证一照：采矿证、生产许可证、安全许可证、矿长安全资格证书、核准证和营业执照)市面价格高达500万元。记者在大同市见到一位正在办证的煤老板，他在两个月内，花费了200万，还差一个证没有办下来。
但现在，他犹豫了，不知道这套证照办齐后，自己是否就能开工生产。在大同，有不少温州商人开始从煤矿撤资。他们担心政策的连贯性，让他们感觉到很大的压力和风险。
“这并不奇怪，利润的驱动力是相当惊人的。”李留澜说，这说明我们的政策在执行过程中还有漏洞，还需要修正完善。