基层班子不团结因素

行政学专家：应消除基层“班子”不团结的体制因素
调查动机
近年来，中央三令五申，要求基层政府及国资企事业单位各级班子精诚团结。可令人遗憾的是，基层班子团结问题至今远未解决。某市党校一项调查表明，在该市的基层政权组织及国企、事业单位中，班子不团结的比例相当惊人，内耗严重。这是什么原因造成的？一些专家学者认为，这应从体制因素找原因才能解决。笔者对此进行了调查采访。
深度调查
笔者采访中了解到，一个基层单位和部门，有两套班子的往往会不团结，因为一个班子内部，若有两个权力中心，肯定是会造成不团结的。一位专家为笔者举了一个最典型的例子，就是我们有些国有企业。过去国企改制前，是党委书记与厂长闹矛盾。党委书记和厂长，都由上头任命，而且是一样的级别。照文件上说，党委是政治核心，厂长是经营中心。而两个中心同处一个企业，分不清大小，比不出高低，所以谁也不服谁，谁也管不了谁。
采访中，许多人告诉笔者，企业改制，原来的工厂改成了公司，书记和厂长的矛盾不存在了，可旧愁刚去，又添新病。时下一些国有公司制企业里，董事长与总经理闹对立的，则比比皆是。本来按公司法规定，董事长聘任总经理，总经理是不敢跟董事长顶牛的。可问题是我们现在有的国有企业，并未按公司法行事，董事长和总经理，都仍由上面委派，彼此间没有授权关系。既然董事长不握有总经理的饭碗，自然就拿不住总经理。即便总经理我行我素，董事长也无能为力，既不能将人家扫地出门，也无权扣人家的工资。如此天天共事，相互“打架”和“窝里斗”也就在所难免。
由上可见，班子不团结，是源于有两个班子(权力中心)。那么，为了班子的团结，我们何不将其合二为一，比如让书记兼县长，或董事长兼总经理呢？其实，在现行的体制下，设置两个权力中心，并非高层主观臆断，而是有深层的原因。经济学里有个“信息不对称”理论，官场虽不是市场，却也存在信息不对称问题。比如上级向下级布置工作，下级最后完成如何，真实的情况只有下级清楚，上级却不得而知。上级了解情况，靠的是下级汇报，可下级出于自利的考虑，很有可能会瞒天过海，提供虚假信息。前几年，中央领导到某粮库视察，当地官员为了骗政绩，居然瞒天过海，把周边粮库的粮食调过来。幸好中央领导明察秋毫，看穿了他们的把戏。可现实中，还有许多欺上瞒下的事，却很难被人识破。
所以说，基层单位的信息也是不对称的。要避免虚假信息，也得强化监督。那么如何监督呢？按经济学讲，监督的有效法门，就是内部制衡。比如，让县长管事，书记管人，就是一种很好的制衡。有了这种制衡，彼此都得收敛。县长若以权谋私，书记必定干预；书记任人唯亲，县长也会反对。如此相互盯着，谁也不能一手遮天。所以目前地方设两套班子，一个重要目的，是要建立一种从内部制衡的机制。
回头再说企业，公司制企业设立董事长与总经理，其实也是为了制衡。早些年有的企业为了回避矛盾，实行董事长总经理一人兼，结果由于权力失去制衡，滋生出一批腐败大贪。前有长江动力集团于执安，后有红塔集团褚时健，这些都是前车之鉴。1999年，报载西南某市对解决国企班子团结问题，创出了一个高招，即对不团结的董事长与总经理，双双免职，各打50大板。据说如此杀一儆百，当地企业班子果然团结了。
一位专家对笔者感言：曾赴某市调研，所到之处，很少见到不团结的班子。在那里，曾找过职工座谈，可职工反映说:现在的班子是团结了，可都团结起来做坏事。请教何故，他们告诉我，现在上头调不调班子，就看班子团结不团结，团结就不调班子，不团结就调班子；团结起来做好事不调班子，团结起来做坏事
也不调班子，所以不少班子就团结起来做坏事了。
这些话虽有偏颇，但确也是实情。原来的班子虽不团结，但谁也不敢做坏事，因为你做坏事，对方就会到上头告你；现在班子团结了，告状的人没有了，可内部制衡也没了。所以，“双双免职”的做法，实际上是董事长兼总经理的翻版。它最大的弊端，是削弱了企业内部制衡，使法人治理结构形同虚设，发挥不出效力。
我们的困难在于，无论地方政府还是企业，一把手都是由上级任命的，上级任命的干部，自然只会对上级负责。虽然上级也能监督下级，可由于信息不对称，不仅监督成本高，而且通常都是马后炮。所以一些专家认为，通过合并班子解决团结问题，至少目前尚不是时机。
正确的选择应该是，在目前村干部直选的基础上，不断总结经验和教训，继续往上推进，逐步扩大民选范围，强化民主监督。一旦建立起完善的民主监督机制，班子合并才能瓜熟蒂落。至于企业，则重在推进投资多元化。只有投资多元化，方能有真正的股东会，有了股东会，才能按公司法的规定由股东会推选董事，由董事会聘任总经理。如果这样，团结问题也就不在话下了。　□王东京
相关链接
专家：完善民主监督制度保障班子团结
小平同志曾经说过，“坏的制度能让好人变坏，而好的制度能让坏人变好”。
现代政治有一个基本的权力准则：权力来源于谁，权力拥有者就对而且只对谁负责。按照民主政治的基本理论，公务员（含国企、事业单位人员，以下统称公务人员）作为公职人员，他们的权力只能来自公众的授权，所以应当对公众负责，但法律执行力的打折以及权利的休眠状态，使得公务人员掌握的公权力，在不少情况下，并非来自公众授权，而是源于上级官员的任命，加之内部监督缺失，这种制度性缺陷使班子难以团结。
本应由民主程序授予权力并且要对公众负责的公务人员，一旦其权力只是上级领导授予的“私器”，那么公务人员的权力来源自然就会被异化成某个或者某些领导的授权，按照上述权力来源于谁对谁负责的原则，公务人员肯定不会有对公众负责的动力，只会争当提拔自己领导满意的公务人员。在现实生活中，我们不时能看到对领导毕恭毕敬、惟命是从，而对其他班子成员态度傲慢、颐指气使的“一把手”，这无不暗示着他掌握的公权力，在一定程度上或者一定范围内已成为某些上级授予的“私器”。这种情况下，不同上级提拔的人士组成“班子”更难团结。 □贺方
主持人语
2007年，俞可平所写的风靡一时的《民主是个好东西》一文，便揭示了一个道理：内部制衡和权力监督是加强班子团结的有效法门，只有通过民主制度的规范，才能使班子真正团结起来，从而减少内耗。　□晓武