叶长茂：先民主化，还是先自由化

作者：叶长茂   发布时间：2010-4-1 9:46:16
先民主化，还是先自由化——达尔政体转型理论对后发国家的启示
内容摘要  达尔的政体转型理论为后发国家的政体转型提供了重要的启示。在后发国家，民主化先于自由化是一条比较稳妥的渐进式民主转型的道路。自下而上的民主化，不是着眼于政权的交替，而是着眼于民主的制度建设，能够保障各方政治力量的安全，为实现向宪政民主的和平转型奠定良好的制度基础。
关 键 词  后发国家  政体转型  民主竞选  渐进发展
建立民主政体是世界性潮流，后发国家也先后加入到民主化的浪潮之中，但是民主的发展并不顺利，许多国家出现政府低效，社会失序，政变频繁的混乱局面，违背了人民追求民主的初衷。民主政治不宜简单理解为立即实行政党轮替、自由争论、普遍选举和街头政治。各国人民向往民主，不仅希望民主给自己带来选举、游行等政治权利，也希望民主能够带来和平安宁的秩序和稳定高效的政府。从民主实践来看，民主化结果能否满足人民的期望与民主化的路线和过程密切相关。民主化包含着复杂的内容，这些内容的实现存在先后顺序的选择。合理的顺序会对政体转型与民主发展产生良好的促进作用，不合理的顺序会产生阻碍作用，甚至使民主化进程半途而废。
源自西方经验的政体转型理论
美国政治学家达尔认为，平稳实现政体转型的关键是保证各方政治力量的安全，能够确保执政者与反对派双方安全的民主化路线比较有利于政体转型的启动、过程的平稳以及民主的巩固。这一观点虽然基本源自西方经验，但如果结合后发国家国情予以批判性反思，同样可以为后发国家的政治发展提供重要的启示。
在《多头政体——参与和反对》一书中，达尔为探讨霸权政体向多头政体（即自由民主政体）转型的道路，提出了衡量一种政体民主化程度的两条重要标准，即自由化和包容性，自由化是指一个政体允许在政治生活中存在自由表达、公开争论、政治竞争和反对派活动；包容性是指有权参与政治或者享有选举权的居民在总人口中所占的比例。[1]根据这两方面内容的实现顺序，达尔概括出历史上通向多头政治的三条道路：第一条道路是自由化先于包容性，即先实现有反对派参与的竞争性政治而后扩大参与，一个封闭的霸权政体通过增加公开争论的机会而演变为竞争性寡头政体，然后通过增加该政体的包容性而变为多头政体；第二条道路是包容性先于自由化，一个封闭的霸权政体先变得有包容性，然后通过增加公开争论的机会而变为多头政体。第三条道路是同时实现自由化和包容性，即一个封闭的霸权政体由于短期内迅速赋予普选权和公开争论权而发生突变成为多头政体。[2]
依据西方国家政治发展的经验，达尔认为第一条道路是三条道路中最安全的，更容易实现从霸权政体向多头政体的平稳转变，因为竞争性政治的规则、惯例和文化首先在少数精英中发展起来，当其他社会阶层被接纳进入政治生活时，他们很容易社会化而接受已经在精英当中发展起来的准则和惯例，普遍接受经过多少代人的发展所形成的已经健全的共同安全体制。这种共同安全体制确保原来在位的精英和新兴的阶层能够相互宽容而不是相互压制和敌视。第二条和第三条道路在达尔看来都是比较危险的道路，因为在竞争性政治艺术被精英们掌握并承认为正当合法之前就开放政治争论和扩大投票权，冲突各方就不可能完全相信宽容对方会带来安全，民主政体势必因陷入激烈冲突而失败。[3]
达尔的以上论述无疑是非常深刻的，然而从后发国家视角来看则存在一定的局限性，包容性在达尔那里是一条衡量民主化程度的重要尺度，但对于许多后发国家来说已经没有意义。当代威权国家一般都是具有包容性的政体，即在形式上承认人民享有平等的选举与被选举的权利。在达尔的两条标准中，包容性只与参与政治的人数或者说享有投票权的人数有关，而自由化则包含了竞争性选举与公开争论、反对派存在两个方面的内容。他这里忽略了另外一种组合形式，即非党派的政治竞争与自由化分离而与包容性相结合，产生一种有民主竞选但党派竞争和政治争论受到限制的政体。在分析后发国家的政体转型时，达尔的转型理论可资借鉴，但需要根据后发国家的实际情况将他提出的民主化（广义的民主，包含自由化的内容）标准修改为两条新的标准，即民主化（狭义的民主，亦即选举民主）和自由化。民主化是指竞争性选举的开展，但限制反对派的参与，限制公开的政治争论；自由化是指公民获得充分的言论、结社自由，可以进行公开的政治争论，反对派的活动没有任何限制。这两条标准用于分析当代威权国家更加有效，而且可以为后发国家摆脱民主化困境提供富有建设性的思路。
后发国家转型过程中自由化优先的风险
民主化与自由化是建立民主政体的两个重要方面，前者追求的是选举民主，后者追求的是自由民主，在成熟的民主政体中二者相辅相成，缺一不可。但是这两个方面的实现过程并不是完全同步的，同步实现不仅阻力很大，而且非常危险。那么，怎样合理安排二者的顺序才能增加威权政体向民主政体转变的可能性并使之能够平稳发展呢？
一提到发展民主，人们首先想到的是开放党禁、报禁，保护言论自由，允许公开的政治争论，并且要求实行多党参与的普遍选举。根据达尔的政体转型理论，在先发国家，政体尚未具有包容性时，先实行自由化，即先有少数人享有言论、结社、组党和参与政治的自由，以此推动竞争性政治的逐步开展是可行的。自由化的风险有可能控制在一定范围内。但在政体已经具有包容性，普选权已经在法律上得到承认的当代威权国家，自由化优先的道路就比较危险了。达尔指出，自由化先于包容性的道路，虽然在理论上是风险最小的，但对于大多数后发国家来说已不再可行。因为“在普选制和群众政治的条件下，要设计共同安全体制是很困难的”[4]。一个确认了普选权的国家，已经不可能通过先实行自由化在上层政治精英之间确立政治竞争的游戏规则，然后推广到下层民众的方式来发展民主政治。亨廷顿也认为，自由化的威权主义不是一种稳定的平衡，不能保证政体转型的稳定和有序。威权政体的自由化既可能前进也可能后退，有限的公开会增加人们对进一步变革的期望，甚至要求全面进入政治体制，而进一步的变革又可能导致抗议、骚乱和暴力冲突。暴力将会激发对示威群众的镇压，并促使自由化的领袖被保守的领袖所取代，从而终结迈向自由化的运动。[5]
自由化优先在后发国家的确并不是一条平稳的民主转型道路。后发国家的历史积怨与现实矛盾都比较复杂而深重，但却长期处于受压制的状态，一旦在政治上实行自由化，民间力量会迅速动员和组织起来，形成全民参政、党派林立、舆论爆炸的局面。[6]激进的政治势力将迅速膨胀，并就历史失误、官僚腐败、社会公正、垄断政权、虚假民主等问题对执政者提出激烈的批评和挑战。现有政制体系不可能在短时期内满足这些激进的政治要求，也缺乏健全的制度体系供各种力量进行公平的政治博弈。于是，激进的政治势力会鼓动群众走向街头抗争的道路，对执政者的地位直接构成威胁。由于缺乏民主竞选的训练，执政者与反对派都不熟悉也不习惯民主的规则和程序，不习惯和平竞选与协商谈判，不知道在适当的时机让步和妥协，彼此之间互不信任，保障双方安全的制度和机制无法建立，政治冲突走向极端化、两极化。双方在街头或广场对峙，形成一种无法用和平方式解决的政治僵局。为维护自己的执政地位，也为了维持必要的社会秩序，执政集团中的强硬派会发起反击，镇压激进的政治运动，中止自由化进程，重新回到高压时期。体制内的改革派被排挤出局，民主力量遭受重大损失，民主进程不进反退。即使自由化侥幸引发了民主化转型，原执政者被迫下台或者推行多党竞选，也会出现政局的长期动荡。民主政府更迭频繁，效能低下，失去民众的拥护和信任，最后往往被新的威权政府所取代。
自由化优先的道路不仅会受到执政者的反对和阻碍，而且也是一条注定充满冲突和暴力的道路。缺乏制度基础的公开化、自由化通常会破坏政治体系的稳定，使渐进的制度变迁难以进行，使建设性的改革措施难以付诸实施。
民主化优先是后发国家政体转型的渐进之路
从历史经验来看，要以较小的风险和代价平稳实现政体转型，必须遵循达尔所提出的一个重要原则，即在执政者和体制外政治力量之间建立共同安全体制。西方最早建立民主政治的国家一般是通过先在少数上层精英之间发展竞争性政治来建立共同安全体制。那么，在承认了普选权的后发国家如何建立确保各方政治力量尤其是执政者安全的政治体制呢？如前所述，建立共同安全体制的关键是确立公认的竞争性的政治规则、惯例和文化。后发国家先通过上层小范围的公开竞争来确立共同安全体制已经不可行了，但可以通过下层小范围的公开竞争来逐步形成竞争的规则和惯例，从而在各方政治力量之间建立起共同安全体制，因为只涉及地方政权，参与的人数有限，竞争的范围和烈度都可以纳入执政者的掌控之中。也就是说，后发国家只有通过自下而上竞争性选举的反复训练才能在各种政治力量之间建立起共同安全体制，民主化先于自由化是一条比较稳妥的渐进式民主转型的道路。
民主化优先的实质是制度建设优先，在执政者的主导下，限制政治争论和反对派的发展，允许公开竞争，逐步在各级地方政权开展竞争性选举，通过公开公正的竞选和投票在政治生活中确立竞争性政治的规则、程序和惯例，并使这些规则和程序被公众普遍接受和熟悉，养成和平谈判、理性博弈的习惯，从而在政治竞争者之间确立保障共同安全的体制。开展竞争性选举能够使执政者逐步积累组织和控制选举的经验，有利于提高执政者的竞争力及驾驭政治发展进程的能力，为组织更大范围更大规模的竞争性选举做好组织、制度以及人力资源方面的准备。待政治参与制度化取得明显成果，民主的规则和程序已经在政治生活中牢固确立，民众已经习惯通过制度化的渠道解决冲突时，再逐步扩大竞争性选举的范围，最后推进全国性的竞争性选举。
在政治转型的过程中，没有制度化的竞争，就会出现对抗式竞争，执政者如果主动推行制度化竞争，就可以防止体制外对抗式竞争的出现。自下而上的非党派竞争对于执政者来说，一般是安全的。如果执政者掌握了竞争性选举的技术，加上自己控制的各种执政资源，能够在多数的竞争性选举中获胜，就可以在民主选举中长期维持执政地位。只有当执政者在民主化过程中可以确保安全时，才有可能在与民众的互动中推动进一步的民主化，也才有可能推动彻底的政治自由化。成功的民主化是执政者在自由化过程中获得安全的保证。当执政者可以通过竞争性的选举获得和巩固执政地位时，他在自由化的过程中也是安全的。
开展竞争性选举使人民享有自由参选的权利、联合提名候选人的权利以及自愿选择的权利。选举作为权力和平交替的手段和方式，作为政府的合法性基础，将得到各种政治力量的承认和拥护。体制外政治力量经过选举的训练，不会再选择暴力或激烈抗争作为捍卫权利和争取权力的主要手段，即使在自由化的环境中，也不会再寻求体制外的政治抗争。暴力对抗已不再是各种政治力量的第一选择，争夺选票成为政治斗争的主要内容。这时再逐步扩大公开争论的范围，政治体系就能够承受和抵御政治开放所带来的冲击。
从价值判断来说，自由与民主并重，但从后发国家政体转型的策略选择来说，民主化先于自由化是一条对执政者和反对派都更为安全的道路。限制反对派活动，管控言论自由，并不符合规范的政治正义的要求，但限制自由组党、自由反对和公开争论，就限制了竞选的激烈程度和范围，能够防止政治冲突的扩大，保护初生的民主制度。没有竞争性选举经验的国家，民主制度往往经受不了激烈的政治冲突的考验。
根据熊彼特对民主的定义，选举是民主的本质[7]，只要一个威权国家的政治选举是公开的、竞争性的，选民可以不受干扰的按自己的意愿投票，有公正的计票系统。就可以说，这个国家基本上实现了民主政治，已经具备了竞争性民主的基本要素。亨廷顿对只有选举民主的国家提出了许多批评，以成熟的自由民主的视角来看是能够成立的，但他也承认，仅就民主的选举层面而言，这些国家的民主已经达到了很高的水平，并且实现了制度化。[8]选举民主存在许多弊病，因此并不能代表民主化的结束，还需要进一步加强法治并扩大人民的自由。但如果将选举民主的实现作为自由民主的过渡和准备来看，选举民主无疑是极为重要的一步。相对于无选举或只有形式上选举的威权政体，经过选举执政的领导人合法性基础更为牢固；驾驭民主的经验更加丰富，已经有足够信心来应对自由化之后的挑战。选举民主向自由民主的过渡比那些无选举或选举只是走过场的国家要容易得多。因为投票表决作为一种制度，提供了权力交接和解决政治冲突的手段，逐渐深入人心。即使推行政治自由化，也不会出现对执政者和反对派构成威胁的严重暴力冲突，和平转型的可能性大大增强。
对于执政者来说，自下而上的民主化，非党派竞争的开展，只涉及到竞选和政治控制的技术，不会公开提出对执政合法性的质疑，反而有助于合法性的巩固。这样一种制度安排能够将权威政治与民主政治结合起来，找到二者之间的一种过渡形态，既能够保证执政党的执政地位，使执政党通过竞争性选举来维护和巩固合法性，又能够顺利的推进公开公正的选举，使竞争性民主运转起来。先开展选举民主，再完善自由民主，政体转型得以和平地展开。执政者通过竞选长期保持执政地位，不违背民主政治的基本要求，而且有利于民主政治的顺利发展和长期巩固，这已经被某些国家的民主实践证明是现实可行的道路。这条道路不是着眼于政权的交替，而是着眼于民主的制度建设，将民主化过程中不可避免的政权之争转变为制度创新和技术操作的问题，为实现向民主政体的顺利转型奠定良好的制度基础。
参考文献：
[1][2][3][4]罗伯特·达尔.多头政体：参与和反对.北京：商务印书馆，2003:14－15、45、47－49、50.
[5][8]塞缪尔·亨廷顿.第三波：20世纪后期民主化浪潮.上海：上海三联书店，1998:163－166、8.
[6]萧功秦.新加坡的“选举权威主义”及其启示——兼论中国民主发展的基本路径.战略与管理,2003(1).
[7]约瑟夫·熊彼特.资本主义、社会主义与民主.上海：商务印书馆，1999:395－396.
本文链接：叶长茂：先民主化，还是先自由化 文章来源：《探索与争鸣》2009年第8期