八大难题考验《商业银行法》修改

5月10日，是《商业银行法》颁布十周年的日子。“弹指间已是十年。当时我们起草《商业银行法》，那真是十年磨一剑。”面对记者，北京金融学院董事长魏盛鸿如此感慨。那是4月末一个桃红柳绿的时节，在北京朝阳门阳光会所采访魏盛鸿，记者似乎又与他一起经历了《商业银行法》起草工作的日日夜夜。1993年6月至1995年9月，魏盛鸿在央行任条法司司长。在此期间，他参与了《商业银行法》的起草工作，亲历了整个过程。“由于当时金融环境条件不充分和眼界的局限，《商业银行法》目前已经不适应金融发展的需要，及时全面进行修改已是当务之急。”魏盛鸿对记者如是说。自1995年5月10日《商业银行法》颁布，7月1日开始实施，十年间这部“银行宪法对中国银行业的改革、发展和创新的促进作用和历史意义有目共睹。然而，实践中发现，现有的《商业银行法》已经不能适应我国商业银行迅速发展的需要。今天，回眸这部法律颁布十周年的历程，一些学界专家、银行从业人士及法律专家认为，《商业银行法》九章共95条中，有八大亟待解决的问题正在考验《商业银行法》修改。中央财经大学金融学院院长、教授、博士生导师史建平认为，“《商业银行法》确立的‘分业经营、分业管理’的原则和管理体制已不适应金融业发展的需要，应当对此进行修改，允许商业银行向综合性、全能化方向发展。”1993年我国开始起草《商业银行法》的时候，虽然国际金融界就已开始出现混业经营的趋势，但当时我国金融业正处于还不够发达的阶段，金融秩序还比较混乱，金融监管水平也不够高，鉴于当时的历史条件，我国金融业有必要实施“分业经营、分业管理”的原则和管理体制。“当时，在当时兼任人民银行行长的朱镕基的坚持下，1995年版的《商业银行法》第43条作了如下规定：‘商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资业务和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。’”魏盛鸿回忆道。但是现在，《商业银行法》已实施十年，各方面已发生了很大的变化，再坚持这样的原则和体制就跟不上国际金融发展的步伐了。针对商业银行经营环境的变化，由人大常委会修改的2003年版《商业银行法》第43条改为：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资业务和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。但国家另有规定的除外。”史建平对记者说，虽然经2003年修改后，为商业银行混业经营留下了一定的空间，但仍然没有给商业银行彻底松绑。这一规定显然与当今世界商业银行混业化发展趋势不适应，也不利于我国商业银行提升综合竞争力。因此，建议取消商业银行混业经营的限制，允许商业银行向综合性、全能化方向发展。农行法律事务部总经理王醒春认为，随着世界银行业综合化经营趋势不断加强，国外商业银行已经实现了从传统金融业务向集存款、贷款、证券、保险业务一体化的经营模式转变。与之相比，我国商业银行鉴于《商业银行法》“分业经营”的规定，目前尚处于提供传统金融服务阶段，未能完全实现向现代金融业务的转变。“分业经营”的规定将有可能成为制约提高我国商业银行综合竞争力的瓶颈，有可能进一步拉大我国银行业与世界银行业的距离。“《商业银行法》缺少商业银行的公司治理相关规定，应当予以科学规范。”工行法律事务部总经理张炜在接受采访时说。“信息披露和透明化建设是商业银行公司治理的重要方面，对此应该有明确的规定。商业银行如果上市，还应该遵循上市银行的规定。即使不上市也应该如期披露信息。”关于商业银行公司治理结构有关条例规定的欠缺，王醒春认为，《商业银行法》原则性规定商业银行组织机构适用《公司法》规定，欠缺商业银行法人治理结构的相关规定，缺乏科学界定行长、董事会以及相关委员会的职责、权力分配和制衡机制的规则，致使国有商业银行在股份制改造中无所适从，如现在正在进行股份制改造试点的中行、建行在改制进程中便遇到了操作障碍。魏盛鸿认为，《商业银行法》对商业银行经营目标或经营原则的规定不够到位，《商业银行法》应当对商业银行追求利润最大化的目标旗帜鲜明地提出来。由于对此规定不够到位，加上其他原因，目前我国商业银行资产利润率目前还很低，好的银行才1.4%至1.5%，差的银行才0.23%左右，与国际先进银行相去甚远。史建平认为现有《商业银行法》规定的“效益性”原则，显然隐含着银行必须讲求社会效益之意。然而在实践中，社会效益是一个很难界定的概念，国家在让商业银行承担了过多的社会责任的同时，即牺牲或者影响了商业银行自身的经济效益。而一旦商业银行陷入信用危机，最终又会影响社会效益或全局利益。他提出，修改《商业银行法》时，要处理好商业银行自主经营与承担社会责任的关系。作为有着重要社会影响的企业，商业银行必须承担一定的社会责任。他建议，作为规范我国商业银行经营行为的经营原则，应当与国际商业银行一样，坚持安全性、流动性、盈利性原则。张炜认为，“《商业银行法》第三章对保护存款人利益的规定不够具体，只有笼而统之的5条，如存款保险制度，这是涉及到千家万户存款人利益的问题，但在现有的《商业银行法》里这是个空白。我国应借鉴国际上的先进经验，并结合我国实际，建立存款保险制度，并在将要修改的《商业银行法》里有所体现，将其作为一个法律条款和法律原则，予以更加严格、明确和具体的规定。”魏盛鸿说，近年以来，我国实行的存款实名制在执行中出现了一些问题，有时不能很好地起到保护存款人利益的作用。因此，新的《商业银行法》应当就保护存款人的利益，作进一步明确的和具体的规定，制定相关的法律责任、惩罚条款等，如对存款人涉及纠纷、纪检等行为而要对其账户进行查询、冻结、扣划时要进一步作具体的规定。张炜说，新的《商业银行法》在总则里，应该有一条体现鼓励商业银行业务创新、服务创新、制度创新、管理创新的条款，同时也要规定金融创新应该遵循合法和风险控制的原则及监管机关对创新应该给予支持。他说，现在体现不出来，除了监管，就是控制，但实际上发展是硬道理，只有发展才能够取得效益，很多问题只有在发展中才能解决。王醒春也说，《商业银行法》对商业银行的业务经营范围及业务审批备案制度作了严格规定，而对与之相应的金融创新未作规范，商业银行金融创新的法律依据、法律保护不足，一定程度上影响了商业银行金融创新的积极性。他建议对商业银行金融创新从实体、程序方面做出原则性立法规定。在谈到当年起草《商业银行法》时，魏盛鸿深有感触地说，过去我们面对的基本上是国有银行，主观上认为商业银行不需要多少资本金，因此在这方面疏忽了，这使得《商业银行法》在这个方面的内容显得不充实，与国际接轨存在差距。现在有各种所有制的银行，而资本金是银行的最后一条防线，银行是靠资本来负有限责任的，因此对商业银行的资本金管理一定要严格规范，如对资本的筹集、结构比例、补充和使用等做出具体规定，甚至可考虑专门设立一章。专家们认为，《商业银行法》对商业银行市场退出、购并重组规定过于简单，不具有操作性，应当健全这方面的规定。“《商业银行法》只规定商业银行分立、合并或者解散、被撤销及被宣告破产而终止的三种情形，缺乏对具体终止过程的程序性规定，还缺少非破产情况下清算后支付债务具体顺序的规定，导致各地区对商业银行退出市场没有统一的标准和操作程序，影响了法律的权威性，”王醒春说。他建议，《商业银行法》应健全银行购并重组的操作性规定，以保证商业银行的合并分立在法制基础上有序进行；同时进一步细化市场退出的条款，明确规定商业银行市场退出的条件、程序、资产清偿顺序、保护存款人利益等核心内容。据记者了解，海南发展银行，1998年被行政关闭，到现在已经6年多了，仍然没有完成清算的过程。而且1998年做出的行政关闭本身，在《商业银行法》里是找不到依据的。因此有法律专家建议，《商业银行法》在修改时应对此做出具体规定。史建平认为，在修改《商业银行法》时，要处理好中资银行与外资银行的关系。加入世贸组织以后，外资银行的大量进入，给我国的银行业市场带来了活力，也给中资银行带来更多的竞争。按照公平原则，外资银行在中国不能再享受“超国民待遇”，对外资银行的监管，也应纳入统一的《商业银行法》。他建议，取消针对外资银行的管理条例，在《商业银行法》中增加“外资银行”的有关条款，对外资银行和中资银行的监管应当适用统一的条款。回想当年起草《商业银行法》的情景，魏盛鸿对记者说：1993年3月，朱镕基在亲自主持召开的中国人民银行行长会议上决定：正式启动“银行法”的立法程序，调整了银行法起草小组。朱镕基亲自任起草小组组长，他对立法工作非常重视，从立法宗旨、立法精神、主要内容、达到什么目的等都亲自过问，并有过很多次指示。对立法的许多具体工作，具体到一些条款，他都亲自过问、修改。在朱镕基的主持下，多次召开各商业银行行长会议，对《商业银行法》进行详细讨论，直到1994年年底提交到人大常委会。据记者调查，当时对《商业银行法》条款的设立和权责界定引起很大争论。参加《商业银行法》起草的专家学者从不同角度提问，如“银行是什么企业，追求利润最大化是不是其经营原则？”、“商业银行在业务拓展过程中最需要保护的是什么人的利益？”、“是实行分业经营还是混业经营？商业银行将采取什么体制？”等等。那段时间是魏盛鸿进中南海次数最多的时候，主要工作是向朱镕基汇报，向国务院主管副秘书长、国务院法制局汇报，向人大法工委等部门汇报。最后，这部大法在第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上获得通过。魏盛鸿说，在宣传这部法律的时候，朱镕基甚至对《商业银行法》的宣传挂图都仔细研究，并让我亲自将挂图送到他在中南海的办公室，铺在地面上，他逐一研究琢磨。虽然正式启动《商业银行法》的立法工作是在1993年，到1995年颁布时仅有一年多时间，但这项工作从央行起草到国务院通过提请人大立法到人大通过，事实上是经过多年准备，多年酝酿，可谓“十年磨一剑”。然而，日月有恒，时刻在变。当我国金融事业发展出现前所未有的机遇，如何继往开来成为大家的共识，《商业银行法》急需修改的八大问题也就自然而然地浮出了水面。1995年，“十年磨一剑”，《商业银行法》在热望中颁布并实施；今天，我们期待《商业银行法》及时修改，“十年再磨一剑”。