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从运动型反腐到制度型反腐
邱世绪
2009年10月21日11:06   来源：《中国人事报》
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党的十七届四中全会提出，坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。强调要把反腐倡廉放在更加突出的位置，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。
纵观我们党的反腐败历程，前后经历了“运动型反腐”、“权力型反腐”和“制度型反腐”三个阶段。前面两种反腐形式在不同的历史时期发挥了相应的作用，但也暴露了各自的缺陷。运动型反腐打破了人们正常的工作生活秩序，冲击了经济、文化和政治的发展。而权力推动反腐的弱点在于随意性大，反腐需要依靠领导者的主观意志和积极性，一旦领导者本身的权力性质发生异化，尤其是“一把手”自己变成腐败分子，就不可能做到真正反腐。改革开放以后，随着体制转轨、社会转型、消极腐败现象呈阶段性多发、高发的态势，反腐形势越来越严峻，我们党需要采取更为有效的方式推进反腐工作的开展，“制度型反腐”应运而生。进入新世纪，制度反腐步伐加快，也不断取得新进展新成果。但由于传统反腐思维惯性尤其是反腐体制机制缺陷等诸多因素的影响，当前制度反腐面临不少挑战和困难，严重影响反腐成效。探寻有效对策，破解制度反腐难题，推进反腐制度创新，提高反腐科学化水平，加大反腐力度，是贯彻落实十七届四中全会精神的迫切要求。
新时期以来，我们党花大力气查处了不少大案要案，在一定程度上震慑了腐败分子，但是，腐败分子仍然“前腐后继”，各种腐败案件不断曝光。之所以如此，根本原因在于我们目前的反腐制度还不健全、不完善。主要表现在：一是制度设计缺乏前瞻性，总是被动反应，跟着腐败现象跑。如果制度不创新，老是针对具体问题出台应对措施，不仅不能应付腐败形式不断翻新的情况，还会使反腐制度越来越琐碎，既浪费资源，增加成本，又陷入防不胜防的被动局面。二是有些制度操作性差，流于形式。不少制度在立法本意上是好的，但由于本身缺乏可操作性，难免流于形式，束之高阁。三是制度落实不到位，制裁不严，制度的权威性受到破坏。这除了人情枷锁的制约外，主要是社会各种监督主体参与制度落实的管道不畅、力度不够，缺乏一个好的机制来保障反腐制度顺利实施。四是权力配置不够科学，缺乏有效制衡机制，权力过于集中。突出的情况是，“一把手”的权力不仅过大，更严重的是这种权力常常游离于制度和监督之外，为腐败的发生提供温床和条件。最后是监督体系不健全，同体监督和异体监督尚未形成监督合力。不仅同体监督内部的各种因素还缺乏有机的协调统一，异体监督也缺乏完善制度和有效机制来保障监督权的有效实施，同异整合及其功能发挥尚未充分实现。
推进反腐制度创新本身也是一项系统工程，必须整合各种反腐资源，建立健全反腐制度科学体系。同时还须加快领导体制改革，科学配置权力，为制度反腐提供强有力的组织保证。
首先，要在制度设计上下足功夫。制度设计要有前瞻性、科学性，不能让制度被腐败牵着鼻子走。腐败的花样总是不断翻新的, 如果制度跟在后面追,最后只能头痛医头, 脚痛医脚。在建设惩防体系过程中，要更加重视实体性制度建设，设计上更具操作性。如果只是一些原则性的规定，也就难以有效发挥其应有的监控震慑作用。要注意党内法规和国家法律的配套衔接，抓紧制定出台关键性、治本性的法律法规，比如反腐败法、官员财产收入申报法等，通过“阳光工程”和法律权威对腐败分子形成强大的震慑力。
其次，建立健全制衡机制，科学配置权力，完善党内权力架构。一方面要科学配置权力，建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制。重点是将决策权、执行权和监督权适当分开，不同性质的权力由不同的权力主体来行使。按照效率原则和权力制约原则，对党政部门的权力进行科学配置，尤其对直接管人、财、物的重要部门和某些过于集中的权力进行适当分解，以利于各种权力之间的有效制约和监督，防止权力失控和滥用。另一方面要充分发挥党代会和全委会的作用，扩大集体决策范围，提高决策的民主化、科学化水平。要通过科学合理而又符合实际的制度设计，科学分解“一把手”权力。
再次，建立健全监督体系，实现同体监督与异体监督的有机结合，形成反腐强大合力。制度反腐只有整合党内监督与党外监督，同体监督与异体监督结合，才能克服同体监督的天然缺陷，收到好的效果。一方面要推进党内监督体制改革，保证纪委权力的相对独立性，增强纪委对同级党委监督的有效性，另一方面要加强党外的法律监督、民主监督、群众监督和舆论监督。经验表明，整合健全党内党外监督制度和机制，形成监督合力，在制度设计和运行方式上真正形成权力相互制约与多重监督有机结合的格局，才能使反腐关口前移，把腐败的发生降低到最低限度。
最后，加强监督监察，把制度反腐落到实处。制度的关键在于落实，如果不能落实，再好的制度也是一纸空文，制度反腐就会落空。目前在反腐实际工作中，一些地方和部门往往重制度制定，轻监督检查，这也是造成制度落实不到位而最后流于形式的一个重要原因。制度的权威性、有效性是和落实制度的力度成正比的，要把制度的落实作为制度体系建设的重要组成部分。只有坚持狠抓制度落实，才能树立制度的刚性和权威，实现制度从根本上有效反腐的初衷。
（作者系中共广东省委党校教授）