从西部开发的受益程度谈政策性金融的改革

作者：陈伯君    来源：www.66wen.com    更新时间：2006年11月09日
在市场经济国家，为什么已经有了商业性金融，政府还要组建政策性金融机构，主要功能就是发挥政府这只“看得见的手”的宏观调控的作用，弥补市场经济非均衡发展的缺陷，实现区域之间、产业之间的均衡发展和社会公正。所以，政策性金融也统称“国家金融”、“政府金融”。与商业性金融相比较，商业性金融满足市场经济发展需要，政策性金融是实现国家意图，是政府的市场行为。 中国是社会主义制度国家，是在社会主义条件下发展市场经济，与其他市场经济国家相比，促进区域之间的均衡发展，不仅带有相同的经济上互为增长点的经济意义，还有不同的制度要求的政治意义。中国20多年的改革发展，走的是一条“让一些地方先发展起来”的非均衡发展之路。区域之间的差距拉大，既是非均衡发展的期望，又是必然结果。实现“先发展起来的地方帮助后发展的地方”的战略设计，显然，依靠计划经济时期中央行政安排不行，发挥政策性金融的作用，才是符合市场经济发展要求的体制安排。就此而言，无论是政策性金融存在的意义，还是社会对政策性金融的要求，其期望值是很高的。 政策性金融在西部开发中，应当扮演的角色，是由政策性金融的性能和西部的实际情况、实际需要来决定的。无论是实现小平改革发展的“两个大局”的战略设想，还是实施“西部大开发”战略，都是国家发展战略的总体考虑，政策性金融要充当投资导向和铺垫基础的角色。而西部相对落后，市场经济又是资本经济，对政策性金融资金的依赖程度更大。政策性金融的角色扮演得好不好，直接影响西部发展的力度和速度。 目前，政策性金融在西部开发当中所起的实际作用如何？总的说来：政策性金融在西部发展中发挥了一定的作用，但与期望值相差甚远。 西部底子薄，如果没有国家开发银行的支持，一些影响西部长远发展的重大项目，特别是周期长，比较效益差的重大项目，很难上马，很难竣工。西部还处在传统经济向现代经济转型的阶段，农业经济的比重还大，市场化程度远不及东部成熟。如果没有农业发展银行的支持，西部的发展会更加举步维艰。无论是拓展西部的发展空间，还是稳定农业及相关产业这一块，都是基础性的事业，政策性金融发挥了一定的作用。 中国政策性金融机构已经存在10余年，国家实施西部大开发战略也近6年，政策性金融的实际作用远不及社会所期望的那样。从政策性金融资金支持西部的比重上看，到2003年底，包括开发银行、农发行和进出口银行，对西部的贷款余额约3000亿元，其中国家开发银行2003年的统计数据是，政策性新增贷款的分配比重，西部、中部、东部分别是21.19%、29.22%、43.37%，西部所占比重分别低于中部、东部8个和22个百分点。这与政策性金融所应承担的使命——促进落后地区发展和缩下区域差距——不符。从金融与经济的正相关关系上看，即使实施西部大开发已经近6年，东西部差距逐年拉大的趋势并没有得到根本性的扭转，可见政策性金融的作用不大。所以，我说政策性金融在西部发展中的实际作用十分有限，与期望值相差甚远。 西部开发中的政策性金融存在的问题，突出反映在三个方面。第一个是政策性金融生存发展的外部环境问题，也就是金融生态环境差。西部改革发展相对滞后，金融交易成本、流程耗散以及资金风险都大于东部。第二个是政策性金融机构自身的业务定位有问题，实际功能与应有的性能不吻合。特别是农发行。1998年之前，农发行主要是服务与地方粮食征购，封闭式运作，定位太窄，收益低，风险大。之后放宽业务范围，开放式运作，商业色彩加重，与商业性金融机构的业务有交叉关系，不仅难与商业性金融机构竞争，也与政策性金融的使命和不能以追求利润最大化为目的相违。虽然所有的金融性质的机构都是“理性经济人”，都有对利润最大化的追求，但在市场经济发展初期的中国，区域之间、产业之间的差距还很大的时期，对利润最大化的追求不应该是第一目的。今后区域之间、产业之间的差距缩小了，政策性金融机构才可以逐渐加重商业色彩。第三个是政策性金融银行的资金来源渠道有问题，资本金结构商业色彩重。成熟的市场经济国家政策性银行的资金来源主要是依靠向政府借贷，比如，2003年日本开发银行向政府借贷占资金来源总额的比重就达到77%。目前我国政策性金融资金来源几乎没有这一块，主要渠道是发行债券和向中央银行借贷。仍以国家开发银行为例，2003年国家发行债券的余额是10549亿元人民币，占负债和股本总额的比重为82%，向中央银行借贷占负债和股本总额的比重是4%。这些都是成熟的市场经济国家政策性银行所不曾有过的。而政策性银行的资本金结构，决定着自身的性质和功能，因而这个问题也最要害的问题。 西部金融生态环境差，交易成本、流通耗散以及资金风险都大，在这样的环境里投资，商业性金融机构往往裹足不前，而不以追求利润最大化为目的的政策性金融应该“冲锋陷阵”。如果政策性金融也如商业性金融一样顾虑重重，西部发展中资金匮乏情况就可想而知了。事实上也正是如此。截至2003年底，我国政策性金融机构资产总额21247亿元，占整个银行金融机构总资产的7.7%，其中贷款余额19328亿元，占比9.4%。而2003年，政策性金融机构在西部新增贷款不到全部的1/4左右。这两个少，表明政策性金融资金主要流向比较效益高的东中部。 造成这种情况的根本原因是政策性金融与国家财政的关系没有理顺。既然政策性金融本质上是政府金融，应该是国家财政实现财政意图的一种市场化手段，因此，它与财政的关系是隶属的、依存的关系，其资本金结构应该主要是财政资金。比如日本开发银行向政府借贷占资金来源的总额比接近3/4。这些都表明了我国政策性金融与政府财政的关系很淡漠，很难实现政府财政资金的意图。目前我国财政对政策性金融的直接关系主要还是在委托政策性金融机构发行国债方面。就国家开发银行而言，4/5以上的资金来源发行国家债券。我国金融债券的期限时间短，多数是5年，少量为10年，而这些贷款支持的项目其建设周期多数为5年以上，甚至20年以上，必然出现资产负债的严重失衡。可见，政策性金融的资本金结构决定了它难以发挥应有的发挥。 改革政策性金融体系，提高政策性金融资金对西部开发的支持力度，首先需要为政策性金融立法，界定政策性金融的性质、功能和作用。为政策性金融立法，确立政策性金融是实现国家财政资金意图、提高财政资金使用效益的一种市场化的、国家宏观调剂的手段，最为重要。这样，政策性金融资金来源的主渠道是向政府财政借贷，才能淡化政策性金融运行中的商业化成分，才能实现政策的经济意图和政治意图。第二是拓展政策性金融的业务。比如，西部中小企业的发展、经济结构的调整和各次产业升级换代，最需要资金支持，由于交易成本高、收益小、风险大，商业性金融资金不愿意介入，很需要政策性金融资金的扶持，却往往是政策性金融的“盲点”、“死角”。第三是理顺与政府的关系。这仍然与政策性金融存在的理由相关。确立了政策性金融是实现国家财政资金意图、提高财政资金使用效益的一种市场化的、国家宏观调剂的手段，国家财政才能够满足政策性金融机构的足额借贷和适时追加资本金，才能够为降低政策性金融的投资风险和给予借贷贴息等政策支持，淡化政策性金融追求利润最大化的目的。同时，政府在维护和培育西部良好的金融生态方面也才有更强的责任感和力度。目前，西部一些省市，农业发展银行主动要求与政府合作，签订信用担保合同，鉴于西部金融生态差的原因，政策性金融资金投向的领域金融生态环境更差，政府很不爽义合作。第四是界定政策性金融与商业性金融各自所涵盖的领域。与商业性金融机构一样，政策性金融机构也是独立的“理性经济人”主体，也有绩效考核和对利润的追求。如果政策性金融仅仅是“啃硬骨头”，仅仅是在交易成本高、耗散多、风险大、收益小的领域穿行，政策性金融就会逐渐丧失自身活力。所以，政策性金融也需要进入交易成本低、耗散少、风险小、收益大的领域，提高政策性金融的自身涵养能力。我的设想是：比如地方政府投资建设、风险小的公共产品或半公共产品，政策性金融资金开发的边际效益好的领域等等。当然，这需要反映在政策性金融法和商业性金融法上。 就一些发达国家的情况看，政策性金融有淡化政策性强化商业性的趋势。但这些成熟的市场经济国家已经建成了相当完善的市场经济体制，形成了均衡发展的机制和条件。我国正处在市场经济发展初期，区域之间、城乡之间、贫富之间的差距还在进一步拉大。落实科学发展观，实现区域之间、城乡之间、社会不同群体之间的和谐发展，从“盛世”走向“太平”，已经实实在在地体现在了十六届五中全会所提出的“十一五”规划上。人们评价五中全会是一次极富标志性意义的全会，意味着中国改革发展思想出现重要转折，或者说是一个新的开始。着力解决非均衡发展带来的区域经济差距扩大、公共品和准公共品供给不足以及收入分配不公等“市场失灵”的缺陷的问题，作为政府利用行政计划手段分配金融资源产生的一种特殊金融制度安排，政策性金融发挥着不可替代的作用。所以，现阶段政策性金融的功能和作用亟需强化，与政策性金融的功能和作用明显不合的体制亟需改革。 (说明：本文根据《新京报》专访整理而成。原文《政策性金融应成西部开发的投资导向——访成都市社会科学院副院长陈伯君》已在《新京报》2005年10月11日发表。) 作者主页：www.bjsj.sunbo.net（完）