我国金融自由化改革的教训

叶李伟
新中国成立60年来，我国金融业大体上经历了恢复与稳定金融秩序（1949—1952）、与计划经济体制相适应的“大一统”人民银行体制（1953－1978）、与社会主义经济体制市场化改革相适应的金融体制改革（1979年至今）三个时期。其中1979年以来围绕着放松金融管制、培育金融市场、消除金融抑制、提升金融效率展开的具备金融“自由化”实质的金融改革是我国社会主义市场经济体制改革中最为浓墨重彩的一个篇章，它直接推动传统的“大一统”的金融僵化格局向以“市场化”为核心的金融自由化格局的转变，渐进体现了金融体制改革的原动力由中央高度集中向市场行为主体追求利益的最大化的转变，带动了现代经济体系微观基础和宏观调控手段的改造，促进金融效率与金融深化，保证现代经济的持续增长，让“金融是现代经济的核心”名副其实。因此，在新中国成立60周年之际，回顾与评述我国金融自由化改革的进程、成功经验与历史教训对我国金融体制的进一步完善和金融事业的长远发展具有重要的意义。
一、我国金融自由化改革的进程
1．第一阶段：1979－1993年，我国金融自由化“内松”阶段。这一阶段的主要任务是放松金融管制，建立市场竞争主体和打破专业银行的业务界限。这一阶段又可细分为三个时期：“中央银行—专业银行”二级银行体系的建立（1979～1984年）；加深专业银行业务交叉程度，组建新银行，实行混业交叉经营模式，迈向竞争和专业银行企业化（1985～1988年）；资本市场和外汇调剂市场得到初步发展，改变有机构无市场的局面（1989～1993）。
2．第二阶段：1994－1997年，我国金融自由化“内紧外松”段。由于前期金融机构准入管制放松，新设立的银行实行多业务交叉的混业经营，国有银行的专业分工的秩序也被打破，并且相互渗透，其经营范围几乎拓展到金融各个领域。金融部门与实体经济部门投机行为盛行，国内经济出现过热，金融秩序出现混乱，国内金融管制不得已再次加强，主要表现为整顿金融秩序，并且于1995年规定实行严格的分业经营制度。而另一方面为了配合出口导向型经济增长战略，实现了与贸易相关的外部金融自由化，实行单一的有管制的浮动汇率制和人民币经常项目可兑换。银行业对外开放的政策也更加透明和稳定，外资银行进入快速发展期。
3．第三阶段：1998—2001年，我国金融自由化“内松外紧”阶段。对内放松金融管制，重点包括两个方面：一是1998年取消了对国有独资商业银行的贷款规模控制，放松对国内信贷资金的数量管制；二是逐步放开了非核心金融资产的利率管制，基本完成了货币市场的利率自由化。国债与金融债券等非存款工具的发行利率的自由化，并放松外币存贷款利率的管制，同时，扩大国内信贷市场的贷款利率浮动范围。除此两方面之外，我国金融业务分业经营的严格管制也正在这个时期“破冰”，开始了业务综合化的初步尝试，出现了银证合作、银保合作与证保合作等金融业务创新与工具创新，如银证通、证券质押贷款、分红保险、储而保等。不过，这种业务合作只是适应市场竞争与客户需求而初露端倪，分业经营在原则上仍受管制。
由于受亚洲金融危机的影响，1998年单一的有管理的浮动汇率制转向实质上的钉住汇率制，人民币事实上钉住美元；同时，由于我国加入WTO的不确定性，银行业开放进程有所减缓。
4．第四阶段：2001年至今，我国金融自由化“加大开放”阶段。首先是加大对外开放金融业市场的步伐。2001年12月11日，中国正式加入世贸组织。根据中国加入世贸组织的承诺，境内的银行业、保险业、证券业、信托业等金融产业在逐步实现基本对外开放。当前开放的重点在银行业市场。在五年过渡期内，逐次开放外资银行人民币业务的地域限制和客户对象限制，并于2006年12月11 日起向在中国注册的外资法人银行全面开放人民币业务，实施与中资银行完全统一的监管标准，对外资银行全面实行国民待遇。另外，自加入WTO之后，我国还积极提倡外资参股中资银行。2004年以来，中国银行业股改进入了高潮，国有银行的股权出售也随之一浪高过一浪，到2006年底，外资银行已参股了20多家中资银行，通过参股和控股，外资将获取中国银行业超过10％的市场份额，远远高于外资银行占中国银行业不到3％的市场份额。
二是进一步推行利率市场化改革。2002—2005年间，利率市场化改革的重点在于放宽核心金融资产存贷款利率管制，主要是放松批发业务利率与外币存贷款利率管制，继续加大人民币存贷款利率浮动区间。
三是严格的资本项目管制有所松动。目前，中国境内的资本账户实行的是一种“名紧而实松”的管制，即尽管在名义上对资本账户中的许多子项目仍然保持较为严格的管制，但在实践中，资本账户下的大部分子项目已有相当程度的开放。截至2004年底，按照国际货币基金组织划分的七大类43项资本交易项目，我国已经实现可兑换的有11项，占25.6%；较少限制的11项，占25.6%；较高限制的15项，占4.9％；严格限制的6项，占13.9％。目前，资本管制的项目主要有：居民的对外直接投资，对外股票投资，对外债券投资，对外发行债券和海外借款。而对外商直接投资和非居民的间接投资的管制已基本放松。据估计在下一个阶段则是进一步开放资本账户，最终实现人民币自由兑换的条件，力争在2010年完全实现资本账户的自由化。
四是汇率制度发生变化，汇率变动更具弹性。2005年7月21 日，中国人民银行改革人民币汇率形成机制，人民币汇率不再单一钉住美元，开始实行以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，将人民币对美元汇率调整为1美元兑8.11元，人民币汇率变动更有弹性，自2005年 7月11 日开始，人民币出现单边升值，到2008年7月 14 日，人民币对美元汇率已先后54次创出新高，累计升值幅度已超过 7％。目前人民币汇率改革逐渐形成了一套向市场化转轨的理论、制度和政策框架。
总的来说，我国金融自由化的内容大概包括两个基本方面：金融运行机制市场化和金融业开放。衡量我国金融自由化的指标可以大致分为四类：一是放松信贷资金的数量和价格管制；二是放松金融业的市场准入和业务管制；三是放松资本在境内外自由流动；四是金融创新方面的。可以说，我国金融自由化的进程正逐渐加快，程度现在不断加深。1997年前，我国金融自由化总指数较低，说明自由化进程较缓，银行业处于严格的管制状态，市场垄断程度高，除了在1994年前曾实行过混业经营模式外，金融自由化的核心指标从未放松过。进入1997年后自由化进程逐渐加快，特别是2001年以来更是加速度推进的，这与我国加入WTO后金融改革整体节奏加快相一致。取消信贷限制、加快利率市场化改革的速度、让所有金融机构参与货币市场，加大对外开放金融业市场的力度、放松资本流动管制和经常项目管制等措施都说明了我国金融自由化进程大提高。不过，目前中国金融自由化的程度总体还不算高，金融自由化最为核心的存款利率市场化与资本项目自由化在我国仍处于管制状态。
（一）我国金融自由化改革战略与次序的特殊性。
20世纪70年代中后期，以智利、墨西哥、阿根廷、乌拉圭等拉美国家为典型的激进式的金融自由化改革的特点是，内外部金融部门几乎同时开放，甚至先开放外部金融部门，在短短几年内取消了大部分的资本管制，实行资本账户自由化的同时还先后取消了国内利率限制和信贷配给制。90年代东亚国家的金融自由化战略不像拉美国家那么激进，是一种有步骤的激进式的自由化，但是存在“赶超型”的通病。例如，泰国、韩国等经济体在当时经济货币化尚未完成时就开始了证券化；在证券市场还未发育成熟之前，期货和衍生品市场又开始运行；在国内金融体系还不健全的情况下就开放了资本市场。结果，这些不适当的金融自由化改革战略与次序安排为国家金融稳定带来了巨大的隐患，并最终带来金融危机。
吸取国外金融自由化改革的经验与教训，我国采取的是一种渐进式的金融自由化战略，并且比较重视改革的次序，基本上符合国际通行的模式，即先经济部门的市场化和自由化、后金融部门市场化和自由化，先经常项目开放、后资本项目开放。但是，从金融部门内部改革次序来看，中国金融自由化又具有一定的特殊性：最先从20世纪80年代初就开始放松金融市场机构准入的管制；接着从80年代中期放松经营范围上的管制，虽然经过整顿并于1995年实行严格的分业经营，但是近年来混业经营的趋势在挑战分业经营模式与分业监管体制。到90年代，开始放松与贸易相关的外部金融管制和国内信贷数量管制；最后才是逐步实现利率自由化和资本项目可兑换。中国把利率自由化改革放在金融改革的最后阶段，这点是与大多数国家特别是发展中国家金融改革的顺序相反的（谢平，1996）。
（二）我国金融自由化改革引发金融危机的渠道不成熟。
20世纪80—90年代，无论是发达国家还是发展中国家、新兴经济体或是转轨经济体都发生过比较严重的金融危机甚至是经济危机，而这些国家在危机前5—10年的时间内都不同程度的实施了金融自由化，并且银行体系在大部分国家的金融体系中占据支配地位，因而成为许多国家金融自由化改革的首当其冲的对象，也成为金融危机的首发地。对于这样一个现象，人们普遍认为是由于放松金融管制引发银行承担过多的风险，进而为银行体系的不稳定甚至危机埋下隐患。根据经验，金融自由化进程越快，次序越不合理，引发金融危机的渠道越多样化。
但是在我国，至今没有发生过严重的金融危机，其中的重要原因就在于与在金融自由化进程中发生过银行危机的国家相比，我国采取金融自由化战略是渐进主义的，而且遵循比较稳妥的改革次序，因此引发金融危机的渠道不成熟。主要表现在以下几个方面：
1．市场渠道不成熟。与美日等发达国家以市场为基础的金融自由化不同，我国是一个发展中国家，市场机制还不完善，金融市场相对狭小而且没有得到规范的发展，潜在的风险加大和投资者理念的转变以及政府的不当干预致使股票市场吸收的资金量很小，债券市场也仅处于初期阶段，对其发行往往受到政府的种种限制，这使得股票和债券的融资规模从未超过GDP的2％。同时金融产品的匮乏也使得投资渠道受到了很大的限制，这样所谓的“脱媒”现象便不会在中国出现，所以我国银行始终是资金流动的集散地，因金融市场发展与金融创新引起的竞争压力不大。而且在我国银行体系中国有银行占据绝对的市场垄断力量，国家信誉与长期的财政补贴更加强了存款人的信心，因此即使出现资不抵债的情况存款人也不会因此而发生“挤兑”行为。
2．价格渠道与外部渠道不成熟。米什金指出东亚金融危机的特别之处就是金融自由化导致由资本流入支持的借款剧增是危机过程的开始。与东亚新兴市场经济国家的渐进式自由化战略不同，我国金融自由化的次序比较谨慎而且节奏较缓，特别是在国内金融市场体系尚未健全的情况下，对利率与资本项目的自由化尤为谨慎，至今仍没有完全放松管制，存贷款利率自由化是作为自由化的最后一个阶段来实现，资金价格的波动对银行的威胁不大。即使当前出现银行信贷膨胀以及国际游资大量潜入银行体系的问题，但由于金融体系中的诸多管制和政府干预限制了投机资本兴风作浪的空间，特别是资本项目管制使银行业的坏账损失依然只是本国经济过热导致储蓄投资失衡的问题，并不会直接引发国际借贷问题，为金融危机的爆发筑了一道防火墙，也并给金融监管当局留下整顿的时机。此外，还有一个特别重要的原因就是我国拥有强有力的对外部门状况，它不仅带动了我国的经济快速增长，还为我国带来大量的外汇储备，从而增强了稳定外汇市场波动、抵抗国际短期资本投机以及银行外债清偿风险的能力，这是我国银行体系至今稳定的一个相当重要的因素，它让国人产生强大的信心支持。相比之下，缺乏强大的对外部门与国际储备是拉美、东亚等国家在资本项目放开后最终面对外债危机而无能为力进而引发金融危机的一个重要原因。
3．主体渠道不成熟。与中东欧转型经济国家相比，我国银行体系曾经存在的问题与他们很类似，但是我国金融自由化改革的手段与它们不同。20世纪整个90年代，以东欧国家和俄罗斯为代表的转型经济体开始激进的金融体系的重大改革，私有化政策与放松金融管制给银行部门带来希望的同时也带来了严重的震荡甚至经济金融危机，大部分转型国家出现大批银行倒闭的危机。我国没有实行国有银行私有化改革，也没全面放开银行业的市场准入管制，民营资本还无法进入银行业，不会产生过多的银行进入市场导致市场秩序失控的问题。国有银行仍是银行体系的主体，银行目标不完全是自身利益最大化，政府对银行体系的监管意志在强大的财政状况的配合下还可以基本实现，不会出现私有银行数量骤增且不受政府监管意志控制的局面。同时，借鉴别国国有银行私有化改革失败的经验与教训，开始注重国有银行产权制度变革的问题，因此以现代企业制度改革为起点，着力于理顺国有银行、国有企业与政府三者之间的关系，逐渐摆脱计划经济时代残留的不良影响，代价高昂地为国有银行清理历史包袱，不断巩固国有银行的市场地位，努力地提高其经营管理水平与国际竞争力。这样的国有商业银行改造虽然是在牺牲效率的基础上，但与中东欧转型经济体的私有化改革相比更有利于维护银行体系的稳定。
三、我国金融自由化改革进程中的基本经验教训
不可否认，我国渐进主义的金融自由化改革对推进金融深化和促进经济增长的确起到一定的积极作用，如以M2／GDP来衡量的金融相关率提高很快；融资结构由内源融资主导型转向外源融资主导型；金融格局由封闭型逐渐转变成开放型；等等。但同样不可否认的是，在我国金融自由化进程中，大量不同程度的金融风险明显存在，并随着金融结构变迁而不断积累，成为我国金融发展与金融稳定的隐患，甚至给我国的经济建设与金融发展带来巨大的损失。
（一）过快放松金融业务管制容易引起金融动荡。
曾诗鸿（2004）总结了在我国经济转轨过程中曾经产生过四次大的金融动荡，这四次金融动荡所波及的范围越来越广，波动的程度一次比一次深，对经济金融生活的影响越来越大，后果也越来越严重。从动荡的时间来看，主要集中在1984—1995年对内放宽银行业金融机构的设立并实行特殊的混业经营时期，这一期间银行体系信贷和投资过度扩张是直接引发金融动荡的主要隐患，1992—1994年的开发区热、房地产热、股票热、期货热就是典型表现，反映出混业经营时期金融领域乱拆借、乱集资等混乱现象。到1997年亚洲金融危机爆发前银行风险可以说已积聚到极限。虽然这些金融动荡并没有演化为金融危机，但昭示了中国金融体系存在一定的脆弱性，国有银行巨额不良资产的积聚和偏低资本充足率的持续为此做了较佳诠释。而核销不良资产、弥补资本金的成本最终还是要由政府来承担，对于国有银行尤为如此。
（二）金融市场准入步伐过快是引起银行业过度竞争的重要因素。
打破高度垄断的银行业市场结构，促进银行间的有效竞争一直是我国金融自由化改革的重头戏，也是我国银行业市场结构与竞争程度发生演变的最大动因。特别是1997年东南亚金融危机爆发，暴露出我国银行业所存在的巨大的系统及非系统性风险，让政府意识到银行危机与金融危机的可能性与破坏性，从而加快了四大国有商业银行的市场化改革进程，并促进银行业市场竞争结构变迁，表现在：（1）适度放宽国内银行业市场准入限制（20世纪90年代中后期许多中小银行出现）；（2）加大对外开放银行业市场的速度与力度。目前我国银行业市场对内准入限制总的来说还是比较严格的，相对来讲，我国银行业对外开放的力度却是比较大的。加入WTO后中国对外资银行进入的政策性壁垒也大大降低，近年来不仅允许外资银行参股，还放宽外资银行进入中国银行业市场的限制。根据中国银行业的对外开放的速度，从全球来看，属于较快之列。许多发达国家虽然加入了WTO，签署了服务贸易条款，但迄今为止仍未对外资银行开放本币业务，并对外资银行实行地域限制。从中国银行业的开放程度与一些新兴市场经济国家或发展中国家相比也可以说是有过之而无不及（白钦先、常海中，2007）。据研究，随着金融业市场准入的步伐加大加快，我国银行业的市场结构从极度寡占型演变成高度集中寡占型，竞争的程度却从垄断竞争状态演变到完全竞争状态（黄隽，2007）。这一市场状态演变的结果说明我国银行业的市场结构正由高度寡头垄断逐渐向垄断竞争转变，虽然国有银行集中度较高的局面还没有发生实质性的改变，但是国有银行的市场力量有所下降，而且这一趋势还在继续。最让人注目的是市场竞争环境发生了显著变化，国内银行之间的竞争将越来越激烈。有实证研究指出目前我国的商业银行总体上处于垄断竞争的市场结构、但四大国有商业银行之间的市场竞争程度具有显著的完全竞争的特点，而其他10家股份制商业银行之间的竞争程度明显低于四大行之问的竞争程度（赵子铱等，2005）。
在目前国内银行金融服务产品差异性很低的情况下，我国这种银行业市场结构很容易形成竞争过度化，表现在银行之间特别是同有银行之间往往是在同一领域集中竞争，而不是选择不同领域分散竞争，市场份额的争夺比较激烈，银行的预期超额收益较低，从而激发银行过度承担风险的动机和行为。近年来在分业经营监管体制下出现的银行卡不计成本的“圈地运动”、“存款虚增”、客户结构调整策略非理性、信贷增幅过快、贷款集中度高、房地产热 股票热等现象，都可以看做是在面对外资银行与内资银行之间以及内资银行之间的竞争压力时，国内银行在投资渠道狭窄且缺乏好的投资项目的条件下，为争夺市场份额而产生恶性竞争、竞争挤压和跟风行为的结果。另外，值得反思的是当前世界金融危机爆发，一些当年积极引入的银行战略投资者开始撤离资本而在股市上大量抛售国内银行股票，给我国银行业带来负面影响与危机负担。
（三）资本账户的管制漏洞给国际游资投机套利创造机会。
加入WTO以来，我国对外开放程度升级，原本严格的资本账户开始松动，大量外资在“名紧实松”的资本账户管制下通过各种隐蔽的小道涌入中国房地产市场与证券市场，并趁着2001年以来房地产市场新一轮的快速发展与住房需求的膨胀以及2005年下半年出现的强烈股市投资需求的热潮，与国内民间投机套利资金一齐在短期内迅速推高这些资产价格，由此引爆国内经济的新一轮高涨，成为鼓吹资产泡沫、投机获利的重要源头。
（四）金融自由化使传统金融监管失灵影响金融稳定。
与其他实行金融自由化改革的国家一样，之所以会在放松金融业务管制、银行业市场准入和资本账户管制等限制性管制措施后出现金融动荡和不稳定因素，一个重要的原因就是金融自由化使原来由金融安全网、分业监管体系和限制性管制措施构成的传统的国家化的金融监管体系环境中审慎经营的监管措施还未形成。在我国，强大的政府隐性担保、银行市场退出机制缺失。国有银行公司治理薄弱等问题都会在金融管制放松的过程中在缺乏有效的审慎性监管的情况下被银行机构过度信贷扩张冲动所利用，对金融体系稳定造成严重的威胁。而更加令人不安的是监管当局本身对放松管制后的金融环境也缺乏比较超前的认知，很多问题超出其从事经验，使他们无法及时发现一些不稳定的迹象，即使发现了可能没有采取适当的行动，有时甚至默许和纵容。
（《环球视野》2010年8月23日第304期，摘自《经济研究参考》）