高校后勤改革的经济学分析

       崔玉平

内容摘要：运用交易成本理论和资产交易专用性理论分析高校后勤改革的经济学原因，指出后勤服务组织与高校教学科研组织需要不同的治理机制，有效率的选择应该是后勤服务组织与高校之间采取非一体化的市场交易关系。

关键词：低级一体化；交易专用性；特许经营

高校后勤社会化运动已经开展多年，但是许多地方高校的领导仍然对此存在模糊认识。高校后勤在传统计划经济体制下没有社会化，为什麽在市场经济体制下就需要社会化？其经济学原因是什麽？本文试图运用交易成本经济学的有关理论对此作出回答。

一、传统体制下高校低级一体化的原因

在传统体制下，高校实行国有国营的政府集权统治，高校自身没有自主经营权和独立法人产权，但是，教职员工有改善生活福利的强烈要求。在传统的计划经济时代，按照政府计划价格配置资源，使得社会服务产品（如饮食、洗澡、理发、商店服务、幼托服务、医疗和住房等）的供给价格低于市场配置资源时的均衡价格即供给量等于需求量时的价格，导致地方政府或企事业单位不可能面向社会提供这方面服务，因为这是亏本的买卖。过低的政府管制价格和市场机制的缺乏，导致第三产业产品供给的严重短缺，教职员工无法或无力从社会上获得这方面服务，即使委托其它部门提供，由于市场面太小，无法实现规模生产，其它部门也不愿意提供，并且存在着国有资产交易的专用性和机会主义以及其它不确定性，使得外部市场交易成本太高，高于高校自己开办这些事务的组织管理成本即内部交易成本，这促使学校把本应由社会部门承担的与教育和科研无关的服务项目承担过来，变成内部事务，目的在于节约交易成本,外部利益内部化。结果导致高校办社会，高校集合了各种社会服务组织于一体，即出现了组织结构的低级一体化。

用经济学家施蒂格勒和泰勒尔的产业组织理论来分析，管制价格促成和鼓励了高校纵向低级一体化现象的出现。由于价格管制的作用，学校提供的服务商品的交易价格要大大低于市场出清的均衡价格，并且也低于买方所愿意支付的影子价格，二者之间的差额部分是学校亏损额，也是本校职工得到的盈余或福利，因此，为了创造福利，在管制价格下，为本校教职员工提供的服务商品，只能内销，不能外卖。这样，生产生活服务商品的企业就要同享受这种服务的消费者合成一体，使外溢的利润内在化，于是不可避免地使高校成为一个具有全面社会服务功能的低级联合体，后勤服务部门是安置学校家属就业的好地方，导致后勤服务人员的数量曾经达到甚至超过一线教师和科研人员的数量。

从《国家教委直属院校财务决算简要分析》（内部资料）得到的数据可知，教育部直属高校的非教师人数与教师人数的比例，平均来看，1988-1996年间，综合性大学、工科院校、师范院校、外语院校分别为2.05:1、1.93:1、1.76:1、1.84:1，师范院校的比例最低，但各高校非教师人数差不多是教师人数的2倍，并且近年来非教师人数有逐渐加大的趋势，尤其是综合性大学，其人员结构的比例更加不合理，这里排除非教师编制的科研人员在重点大学所占比例比较多的因素，这一比例也是不合理的。这说明高校社会化、全能化的体制安排，在外部市场经济比较发达的情况下，已经越来越不利于提高高校资源配置效率，不利于高校管理者集中精力抓好人才培养与科研开发工作。不过，有理由相信，随着高校内部体制改革的逐步深入，后勤部门及其人员逐步分离出去，高校减员增效，人员结构的比例有望更加合理。        

二、后勤服务组织相对独立出去的经济学理由

传统的高教体制是学校办社会，后勤小而全的自我封闭式的服务体系，后勤服务组织曾经搞过承包责任制的改革，但仍然是在整个教育服务体系中处于封闭状态下，主要用学校行政手段来管理，后勤服务人员同教师一样，具有大致相同的地位和待遇。从经济学的角度来分析，这是不合理的，也是非效率的。

在传统的封闭式教育资源供需体系中，常常会由于资源供给的结构性短缺，迫使教育结构和教育发展服从“木桶原理”即瓶颈性资源的短缺制约着总体资源的使用效率，如用于学生食宿建设方面资金的短缺直接制约高校规模经济的实现。后勤服务组织相对分离出去，公开招标引入社会公司、企业和私人的资本，实现社会化、公司化经营，本身就是学校附属产业融资方式的创新。

这里引入交易专用性专有知识的概念，分析在当前市场经济背景下后勤服务组织与学校教学科研组织非一体化的经济学原因。

人们经过特殊的教育投资、训练或多年的经验积累所形成的用于特定交易活动中的知识和技能，就是交易专用性专有知识。这种专有知识一般包含无法言传的特殊技能，口头或书面指令都无法准确表达出来。例如，没有人敢说，通过阅读教育学方面的书籍，就可以上好一门课。这种专有知识被局限于特定类型的交易活动中，无法在不发生巨大损失的条件下转移到其他交易用途中，因而对这种专有知识的投资具有一定的风险性，这种专有知识具有交易专用性。通过投资于交易专用性专有知识，所形成的人力资本就被捆绑在与这些交易相联系的业务活动上，再配置到其他不同种类的业务上几乎无效或几乎不可能。例如经过多年师范专业的教育训练和工作经验的积累所掌握的教育教学技能和相关知识，就是一名教师的交易专用性人力资本，具有这种资本量越大，越难以摆脱教师行业。

专有人力资本的准租金可以定义为投资于现在用途的回报率与它在另一最佳用途上的回报率之间的差额，这种回报可以是货币意义上的，也可以是效用价值上的。例如，后勤服务方面的专有知识的准租金相对比较小，掌握这种专有知识的人可以在非学校的其他社会部门就业。而教育教学方面的专有知识的准租金相对比较大，掌握这种专有知识的教师，在教育工作中获得较高的物质上和精神上的回报率，而一旦离开教育岗位，所掌握的教育教学方面的专有知识就几乎全部废弃了。

交易专用性资源（如学校使用内部教师的成本、教师的专有知识、学生已经交付的学费和投入的最佳学习时间）的准租金很容易被剥削、消失或减少，在交易过程中，一旦一方中途退出或采取某种机会主义行为，交易专用性资源的所有者就可能失去投资所产生的准租金。为了防止这种现象发生，几个资源所有者——投资者、办学者、教师、学生同意限制或控制他们未来的行动以实现比没有合作时更高的收益，这样教育经营体——学校便产生了。

由于专有知识的使用无法准确控制，不可能因为怀疑某个教师或教育管理者（代理人）隐藏了专有知识而对他采取某种惩罚，因而专有知识的机会主义滥用很有可能发生，需要有保护性制度安排来治理，以防止由于专有知识的不正当使用而导致学校准租金的被剥削、流失或减少，教育领域同样存在着“逆向选择”和“道德风险”，这也是教育领域中委托—代理理论所要研究的问题。

后勤服务人员提供的是教育领域的二级服务，这种服务所用的专有知识，其人力资本含量比较低，且具有可替代性，其违约退出对校方影响很小，校方很容易从社会上招聘人员来满足需要。后勤服务人员的专有知识可以同教育服务的生产过程相分离，没有它们的服务，教育服务产品同样可以生产出来，它们处于教育服务生产过程的边缘位置上，即使它们不被提供，学校的准租金也不会受到大的影响，因此，后勤服务人员的专有知识属于边缘性专有知识，对学校来说，不具有交易专用性。

教师所处的位置同后勤服务人员大不一样。教师投入专有知识的过程同学校生产过程、产出品质量和学校声誉紧密联系在一起，不可分离。他的工作是以身示范，传递人类文明，教书育人和知识生产。他的专有知识的人力资本含量比较大，可替代性比较小，并且替代过程的交易成本很高。其专有知识的中途违约退出或供给不足，对教育质量、学校名誉与声望以及学校在教育市场的竞争前景都有重要影响，没有教师专有知识的提供，学校提供的服务产品就不可能生产出来，因此，教师处于学校生产过程的核心地位，与后勤服务者的专有知识不同，其拥有的专有知识是核心性专有知识，对学校来说是交易专用性人力资本。教师对自己专有知识藏而不用或“偷工减料”，或采取其他机会主义行为，将严重损害学校的准租金。要避免这种行为发生，就必须采取保护性制度安排，如长期雇佣制或终身教职制，而不是短期聘用制或市场合同制。

教师的专有知识同后勤服务人员的专有知识毕竟有根本性不同，从组织经营内容和行动空间上看，二者是平行并列关系，因而二者的治理措施和组织方式应该区别开来，而不是像传统组织结构那样横向一体化，否则高校集体行动的效率就不会高。

第一，  采取不同的激励措施

对后勤服务人员和对教师的激励措施是有很大差异的。后勤服务人员应该根据每次服务的工作绩效得到报酬。每日完成的工作量越多，其报酬越高，如果做不到这一点，无论以前的业绩如何，当日的收入都会减少。因此，他做好工作的激励是离散性的，因为每次取得的报酬都与以前的业绩无关，每次后勤服务量都应该具有独立的经济价值。教师的工作性质和其专有知识的特性决定了对教师的激励，采用累积性而不是离散性的激励措施将更为有效。教师的续聘、晋升和收入的增加是其加权平均的历史业绩的函数。如果想得到晋升，就必须使他的各项平均业绩都十分出色并且可靠，单项或短时成绩并不十分重要，而累积的成绩量却十分关键，教师的发展是知识、技能和经验持续累积的结果。对教师的激励应该是累积的，这可以促使他持续不断的努力下去，减少机会主义行为。

第二，  采取不同的人事制度

在交易专有性资源的投入上，由于存在机会主义的可能性，交易各方需要建立一个共同体。不可分离的核心性专有知识与可分离的边缘性专有知识，在使用效率上需要不同的结构形式。对教师来说，离散性激励（如计件工资制或计时工资制）的松散组织形式是无效率的。学校对教师投入的需求是持续不断的，教师投入必须是可信赖的且有效的，对教师专有知识的合理使用无法通过合同强制实施，即便是长期现场监督，由于交易成本过高，也是不现实的。如果采用离散性激励，不仅因为教师从事的事务具有多样性、创造性而使离散激励的成本过高，同时，教师也会不思进取，应付了事，急功尽力，对学生和教育资源不负责任，还会通过威胁这次不提供专有知识而使学校的准租金受到损失。如果实施累积激励情况就不同了。教师有机会给领导留下越干越好、有能力、最优秀的印象。如果专有知识不充分使用，就会损害自身的形象，削弱其职业晋升机会。因此，学校虽然无法规定教师专有知识使用的质量，但可以通过选择一种人事制度和组织制度安排使教师自愿提供这种专有知识，激励他们充分使用。

因此，对教师实施累积激励的合同应该是长期的，甚至是终身制的。由于长期聘用合同无法预先明确规定可能或应该做的一切事情，教学、科研与社会服务的任务在不断变化，教师必须服从学校的教育教学与科研目标，因此该合同是不完全的。在不完全合同情况下，当存在核心性专有知识时，交易各方应该采取一体化的结构形式，使交易关系内部化，这样，教师的脑力劳动必然要成为学校最主要的生产投入要素。这说明完全市场化的全员自由聘任制，对教师职业来说，可能并不完全合适，至少应该保留少部分竞争性的终身制教师岗位。

当专有知识处于学校生产的边缘位置时，专有知识的所有者可以被替代，且他们的劳动可以与教学、科研活动相分离，不可能威胁学校的准租金。如果对他们实施累积性激励，就会增加滥用专有知识的机会，助长偷懒和浪费的机会主义行为。例如，每月领取固定工资的后勤服务人员必然工作没有劲头，采取不负责任、应付了事的态度，对学校资产的使用不会去追求成本最小化，而可能导致严重的浪费现象。因此，当存在边缘性专有知识时，且这种专有知识对特定的组织机构来说，不属于交易专用性资源，离散的、市场驱动的合同关系是有效率的结构形式，也就是说，在一般情况下，边缘性投入要素所有者应该被外部化，与他们之间的交易应该在组织外部的市场机制下进行。

这表明，同自我雇佣的后勤服务组织进行签约外包和市场交易方式，要比把他们合并到学校组织内部更有效率。后勤服务组织应该从学校的组织结构中分离出去，成为独立的企业法人实体，同时获得学校后勤业务的特许经营权，学校组织与后勤服务组织的市场交易关系，与学校同社会其他服务公司的市场交易关系没有什么质的区别。

三、高校与后勤服务企业的交易关系

按照新制度经济学的观点，当存在明显的交易专用性准租金时，交易各方一体化是最佳的组织方式；而对无法有效监控的边缘性专有知识，由于其交易专用性很弱（相对于组织内部交易来说），不适宜采取一体化的结构形式。在这种情况下，混合制度——混合了市场交易形式和组织内部科层制度形式的制度安排便成了最佳的结构形式。对高校和后勤服务企业的交易关系来说，长期合同的特许市场交易形式，即特许合同也许是最佳的组织手段。

所谓特许合同就是高校一方同后勤服务企业一方以合同的方式，特别许可学校的某项或多项后勤服务业务，通过公开招标和拍卖的方式，由后勤集团或中标的社会服务企业垄断性经营，这样高校与特许的经营实体之间就结成了松散的利益共同体，这与过去搞的承包制或租赁制有根本区别。

首先是资源组织方式不同。承包制只是把本来属于学校的资产经营权下放了而已，在人力资源配置上仍然受行政计划控制。承包制是把本来属于学校的后勤服务资产的部分产权（如使用权、支配权和剩余收益权等）在一定的期限和条件限制下，转让给承包者或租赁者，而原来属于学校编制的后勤人员仍然享受着同教师几乎一样的地位和稳定待遇。承包之后这部分人员反而比一线教师的收入还要高，因为他除了原有工资待遇之外，还享受了特许经营权带来的剩余收益，这不能不挫伤一线教师的工作积极性。采用以特许合同为基础的特许经营制，意味着原来的后勤服务人员或后勤服务组织只是学校编制之外的特许经营商或独立后勤集团的雇员，或自由职业者，不再享受学校编制内的待遇，与社会上的企业或工人一样，存在着倒闭、下岗与失业的风险。高校与后勤服务组织或后勤服务人员之间是市场交易关系，而不是组织内部的隶属关系。

其次是后勤服务市场的进入与退出机制不同。承包制的承包商是通过内部人之间的内部协商与学校达成协议的，缺乏公开竞争与约束机制；而建立在特许合同基础上的特许经营制则是在公开招标与合同拍卖过程中达成经营协议的。因而社会企业与公司在后勤服务市场中的进入与退出是自由的、公平的。

从根本上说，一个特许经营商是高校品牌（知名度、声望、消费能力、购买力和诚信度等）资本与垄断经营权的租赁者。高校为了获得优质、安全、充足、快捷的后勤服务，特许经营商为了获得稳定的市场份额和稳定的利润，二者以相同的共同体形象出现在消费者面前。通过建立这样的共同体，并以合同的形式稳固下来，他们能够获得集体组织优势。高校节省了因投资开办并管理后勤企业所增加的成本和麻烦，且获得了对特许经营商提供的产品的监督权；后勤服务企业因获得了特许经营权，避免了垂直一体化，获得了独立经营优势、短期垄断经营利润和长期可持续的正常利润。这种优势的根源在于后勤服务领域的专有知识处于高校无力或无法有效控制的边缘位置，对边缘性专有知识的有效率使用，只能采用离散的激励合同形式，特许经营具有这种激励机制，同时又使双方具有相互平等选择的权力。

高校后勤服务的特许经营权是一种具有货币价值的产权。这一权利的市场价值来源于垄断利润与竞争性利润之间的差额。特许经营权赋予经营者具有足够的稳定的市场用户（源源不断的学生和教职员工消费者）和巨大的直接市场购买力，保护其经营范围免遭竞争威胁，同时排除了他人参与争夺后勤市场份额的权利，此外，还可能享受一定的免税优惠、租金减免与社会知名度。后勤服务开发商正是看重了这一系列特权，才会踊跃争夺这一市场份额。

作为特许经营商的后勤服务企业的固定资本设施，可以从高校那里租赁，也可以独立投资建设，或者搞股份有限公司，或者搞股份合作制，如在高校密集的城市建立的大学城，就是若干所高校委托特许经营商，以股份集资方式建立并为他们的学生提供一条龙服务的独立经营区域。一般来说，这部分固定资本不具有很高的交易专用性。公寓与食堂完全可以改作他用。因此，后勤服务企业可以在不损失太多的准租金的情况下终止特许合同，高校也如此。

实践证明，这种做法是有效的。特许经营权可以通过公开招标的形式转让给中标的集团公司，由于看中了学校特许经营权所带来的风险较低的稳定收益，社会各企业或公司会纷纷来竞标，这样可以将学校的生活后勤、外事后勤、科研后勤以及校办企业一并转入到特许经营公司中，可以吸纳社会资金投入到学生公寓及其配套设施建设上，高校邮政储蓄服务、交通运输服务可以与地方行业联办或委托经营管理。高校集中的大城市的高校后勤服务可以搞连锁经营或一条龙服务，这样可以降低生产成本和交易成本，实现规模经济。通过对高校后勤服务系统的产权制度、运行机制、收益分配制度和财务制度的全面改革，可以使高校系统建立起与区域经济和社会发展水平相适应的、符合高校发展的效率要求的新型高校后勤服务运营体系。

参考文献：

1. [美] 施蒂格勒. 产业组织和政府管制[M]. 上海：上海三联书店，1989年

2. [法] 泰勒尔. 产业组织理论[M]. 北京：中国人民大学出版社，1997年

3．埃瑞克·G. 菲吕博顿，鲁道夫·瑞切特. 新制度经济学[C]. 上海：上海财经大学出版社，1998年。