教育公共治理的制度运行规约：竞争到合作？

发布时间：2010-03-13　文章来源：投稿 文章作者：李涛
——北师大与孟繁华教授商榷
教育问题是一个涉及面非常广的复合问题，治理问题是政治学界的一个全新热点问题，教育公共治理尚处于教育公共管理研究的初期阶段，诸多理论问题尚未厘清，存有不少疑惑，从“到底应该如何理解教育公共治理？教育公共治理运行机制特征的真实转向：竞争、合作抑或伪命题？基于合作的教育公共治理框架设计问题”三个方面就教育公共治理与孟繁华教授展开商榷，目的在于进一步深化教育公共治理研究，促进教育治理改革的真正转型。
近几年，教育公共行政伴随着政府公共服务理念的转向而有一个明显的逻辑拐点，由单一强制式的控制型管理模式逐步向多元协商式的治理型管理模式而转变。政府管理在逐步社会化的过程中将国家权力还归社会，逐步破除政府对公共事务管理高度体系化和集中化的神话，社会公共事务由此在政府管理与社会参与的共同治理下，逐步从传统的单一权威型和魅力型而过渡到法理型和治理型。然而，在政府行政社会化的总体趋势下，却有不少政治学界的学者不加批判地禀持自由主义的学术立场，简单否弃政府社会化管理主体地位的内在合法性认同，不断扩展和模糊社会自我管理的特定边界，并将之美化为避免政府管理失灵和提高政府管理绩效的合理诉求，逐步地走向了政府治理旗帜下的实质无政府主义。这样一种危险的学术倾向和主张迅速地被诸多部门所吸纳，特别是被政府所主导的社会公共服务域（领诸如教育、医疗、就业等诸多领域）所接受。北京师范大学博士生导师孟繁华教授在中国教育报（2008.11.14）所发表的《从竞争到合作——教育公共治理的运行机制》（另被人大复印资料《教育学》（2009.1）全文转载）一文，正是在此意义上认为教育公共治理的运行机制是用合作代替了竞争，并由此展开了一系列教育治理的介绍和论证，笔者就有关问题与孟繁华教授展开商榷，并求教于诸位方家。
商榷一：真实的治理界域？——到底应该如何理解教育公共治理
正如孟繁华教授文章（以下简称为孟文）所言，“公共治理已成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求，教育也不例外”。这一点笔者同意孟文的见解，无可否认，政治治理确实已经在观念上代替了传统意义上的政治管理和政治统治而成为现代社会公共管理领域的核心内核与意蕴指归，它强调的是政府与社会组织或者个人之间的良性互动过程与关系，它逻辑地论证了公民社会的崛起，反映了经济全球化和政治民主化要求减少国家对社会事务干预的内在诉求。教育公共管理方式的范式转型确实遵循了教育发展的自身规律，是当前教育改革的重点，是适应全球化、信息化、市场化、民主化等语境而出现的新型公共管理范式。但是究竟什么才是教育公共治理呢？反思目前教育学界对教育治理的研究，存在着用治理方式和治理结构简单代替治理本体解释的倾向。孟文也不例外，在对什么是教育公共治理一题的回答时，他仅仅是指出了教育公共治理的四点特征：即治理主体多元化、治理机制复合化、治理手段多样化、治理的价值理性，并试图以此四个特征来代替对教育公共治理的本体解释，显然难以回答究竟什么是教育公共治理的追问。实际上，治理本身在学界就是一个非常含混的政治概念，在不同的语境下治理的诠释具有不一性、模式具有多样性，这就导致了一个必然的后果，即治理被运用到各具体领域时就会面临被滥用和被误读的尴尬境域。
正是在对教育公共治理用特征解释代替教育本体解释的根基错误基础上，孟文展开了对教育公共治理的彩绘化描述，过分扩展了教育公共治理的合法性边界，将治理完全等同于善治，而在逻辑上规避了治理的可能性失灵与治理的内在缺陷。孟文指出，“教育治理的手段多样化，除行政的手段以外，更多的是强调各个主体之间的自愿平等合作。治理重视价值理性，治理的价值不仅要重视效率，更要强调公平正义，目的在于促进人的全面发展”。这实际上模糊了治理与善治之间的根本界限，没有看到治理本身其实强调的只是一种社会多中心主体共同参与的方式，而根本没有其任何内在的价值自觉，主观目的也绝不可能是促进人的全面发展，而是基于政府有限理性和社会理性人的假定而维护政治权力有序运行、确保政治稳定的必然之举而已，这其实是政治管理方式自我更新合规律性与合目的性相互统一的必然结果，不涉及人是否全面发展了的主观目的问题，而至于客观上是否促进了人的全面发展？这也只是善治的良好愿望罢了，目前难以做出实践性评定，而仅仅只能在思辨的层次上作超验的断定，缺乏客观的合理性论证。至于善治是否是一种价值理性而追求公平正义，笔者对此持怀疑态度，因为众所周知，治理的政治实践和理论引介客观上其实一直是被定位为一种权力运作方式，既然是只是权力的运作方式，那么就必然只是一种工具理性，即便善治强调的是一种良性的公共利益最大化的治理模式，但是也不能摈弃其工具理性本质与价值理性应然的结构悖论，而只可能在表面上涂染某些价值理性的成色。孟文基于对治理一词的主观偏好而放弃了对治理失灵或者恶性治理的主动追问，搁置和遮蔽了教育公共治理的弊端，将教育公共治理完全等同于建立“在合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正”等关键词基础之上的教育公共善治，显然为下文教育公共治理的运行机制从竞争到合作的主观独断奠定了理论根基。那么到底什么才是教育公共治理的本体解释呢？笔者认为对教育公共治理的理解不应该带有任何价值预设式的主观前见，而应该回归教育治理本体的场景之中，强调教育治理的实质就是治理行政理念在教育领域中的延伸，即采取互动、协作式的方式发挥多中心社会主体的作用，规避有限理性的主体性限制，按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归，而不论这样的回归是否具有伦理意义上的善与恶或者价值层面上的优与劣，这才是教育治理本真内涵，至于对教育公共事务治理最后是好是坏，则不是治理本身所能够回答的，而应该是治理的描述性语言：“善治”或者“恶治”所回答的。
商榷二：教育公共治理运行机制特征的真实转向：竞争、合作抑或伪命题
孟文在开篇指出：“教育公共治理已经成为我国教育界研究的一个热点问题。总体看，这些研究大都是以公平与效率、集权与分权为维度进行考察的。其实，研究教育公共治理还有一个重要维度，就是竞争与合作”。随后在孟文“是竞争机制还是合作机制”的这个章节中，作者简要地归纳了从建国到文革、从文革到改革开放、从改革开放初期到现在几十年教育思维的主要特征，即从“斗争”走向“竞争”，从“竞争”走向“过度竞争”，然后从教育目的和教育自身两个角度分析了“过度竞争”之于教育的弊端，再从人类史发展的一般意义上论证人不是靠竞争而是靠合作逐步发展而来的，最后分析了合作的重要性，从而由此得出结论：应该摈弃一切过度竞争的教育公共治理方案，构建基于合作的教育公共治理运行机制，认为教育公共治理的机制就是从竞争到合作（见孟文标题）。
笔者非常佩服作者善于挖掘教育公共治理独特研究视角：“竞争与合作”论阈的智慧和勇气，但是笔者认为对教育公共治理运行机制竞争或合作转向的追问却只是一个伪命题：一、教育公共治理的本义就是多中心社会主体之间的互动和协商，其本质就是教育利益主体之间的相互博奕，博奕多方在社会公共事务面前是相互平等的权利主体，因此治理方案（政策或者制度）的最终设计必然是社会多中心治理主体之间相互竞争的结果，而治理方案在经历多方利益主体相互竞争而最终出台之后，依据权利对等的法理规范，社会诸治理主体就必须相互合作而共同致力于治理方案的实施，推动治理方案的最优化实施，至于这是否达成了“善治”，则是需要伦理和社会发展检验的。因此，教育公共治理不可能摈弃掉竞争，而只有合作，孟文过分强调合作而消灭竞争，实际上内隐的逻辑就是只强调服从的义务而不要求有协商的权利，这是典型的政治控制模式，而非真正意义上的政治治理模式，实际上竞争与合作永远都是对等的，消灭了竞争也不可能有真正的合作；二、孟文批判的是过度竞争，而不是批判竞争，因此难以从逻辑上得出结论：教育公共治理运行机制就是从竞争到合作。因此孟文在文中论证的真正逻辑结论其实应该是教育公共治理的运行机制是从过度竞争到合作；三、孟文论证的本义应该是从历史纵向的角度表明教育公共治理的轨迹应该从竞争到合作，教育治理者们以后所设计的改革文本应该是合作的教育，而不要竞争。可是孟文已经陷入了一个自我设计的悖论，一方面，我们真正的教育公共治理时代还没有真正到来，因此历史上的任何教育思维不管是斗争还是竞争或者过度竞争，都不应该被算入教育公共治理运行机制的逻辑范围之内，因为这些思维都非教育公共治理时代，而是处于教育单向度的控制型管理时代，因此得出教育公共治理运行机制从竞争到合作的结论是难以成立的，教育公共治理本身就是竞争与合作的结合体，缺一不可，第一点笔者已经论述；四、从教育本身的角度来看，到底是合作型的教育模式更利于人的成长还是竞争型的教育模式更有利于人的成长呢？这本身就应该是一个多元化的问题，“以人为本”的教育治理理念就是要倡导人的多样性，简单以合作消灭竞争是不符合人的多样性需求的，同时，社会的本质是优胜劣汰，合作也是基于优胜劣汰的客观规律而展开的，到底应该培养一个只具有合作意识的人好呢？还是应该培养一个即能合作又能竞争的人更好呢？另外，在不同的教育阶段，竞争与合作的主题选择也是不同的，例如在基础教育阶段是否应该强调合作精神，而在非基础教育阶段，更应该强调竞争精神呢？简单否弃竞争的教育设想只是一种空想主义的主观抽象思辨；五、从哲学辩证法来看，合作与竞争是对立统一的矛盾体，企图简单消灭一方而弘扬另一方的唯心主义设想，最终只会落入主观空想的窠臼之中，同时，拒绝竞争的教育思维，与教育治理内在多中心主体自我选择的要求是相违背的；六、从一般意义上的人类发展史来看，在阶级社会中，推动社会前进的是阶级斗争，而在非阶级社会中，推动社会前进的则是制度的自我改良与修复，而改良与修复则是社会要素在社会总体性结构中的自我运动所引起的，这就是社会要素之间的竞争理论。因此，教育公共治理运行机制特征的真实转向：竞争抑或合作的命题只是一个伪问题，不能得出有效的必然结论，如果非要得出一个结论的话，那也是从竞争到竞争与合作并重。
商榷三：基于合作的教育公共治理框架设计问题
孟文正是在错误地推导出摈弃教育竞争而单纯呼求教育合作的基础上，认为教育公共治理应该设计一个基于合作的教育公共治理框架，他从重新定位政府角色；构建政府、社会和学校之间的合作伙伴关系；建立教育公共治理的协商机制三个角度架构了一个所谓的基于合作的教育公共治理框架。笔者认为这样的一个合作式教育公共治理框架存在两个主要问题：一是架构忽略了建立教育公共治理实施阶段的法律惩戒机制和诉讼机制，因为政府事实上的强势地位，如何确保建立协商机制基础上的公共治理方案落到实处，而不损害其他社会治理主体的利益呢？这就必须要求建立一个可供诸非政府社会治理主体争取合法治理权利的法律惩戒机制和诉讼机制，从而确保程序上的正当和规避极端事件的发生。二是从孟文对合作的教育公共治理框架内涵来看，也存在一些值得商榷的问题。从重新定位政府角色来看，孟文认为“长期以来，政府集学校的举办者、办学者和管理者为一身，这种多重合一的角色造成的直接后果是政教不分”。因此要求“在教育公共治理模式下，政府必须转变职能，变“政府控制模式”为“政府监督模式”，重组政府、社会和学校的权力关系，充当质量控制者角色”。
作者似乎忘记了一个客观事实，政府“举办者、办学者和管理者一体”的身份在事实上规避了多少教育纠纷问题的发生，试想，如果政府从“举办者、办学者和管理者”的身份中退身，那么教育的公共性质将如何确保，教育歧视现象则会更加蔓延，教育腐败问题更加将严重，作者用现在的社会视角来责难政府以前的做法，显然是不合理的，而正是因为长期以来政府集学校的举办者、办学者和管理者为一身，才加快了教育行政效率，保证了教育行政部门与学校之间的行政管理畅通，确保了教育的国家属性。孟文又指出“政府应在平等合作的基础上，把办学权交给学校，使之成为一个独立的法人实体”，办学权的归还实际上是一个必然的过程，当教育事业主体——学校逐步成熟，办学权必然会逐步交付学校，但是在交付办学权的过程中，不得不考虑一个学校能否自我承担的问题，这不是激进的过程，而是在确保学校可承受的幅度内逐步放权，确保每一个学生合理发展的教育权利，而不能让他们成为改革的牺牲品，同时还必须考虑办学权归还后可能出现的系列问题：教育性质如何确保、如何规避教育产业化的蔓延、如何防止学校腐败等？孟文认为，“管理上，政府应更多地依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理学校。以统一的行政模式来管理众多学校，有悖于时代的要求，也会由于不同利益相关者的偏好，引发社会矛盾。只有这样，政府的作用才会变得更加行之有效”。政府确实不应该简单地用行政手段和行政命令来管理学校，但绝不是意味着更多地依靠行政合同而否定行政手段与行政命令的运用，事实上，如果大多数用行政合同的方式来解决教育治理问题的话，那么政府与学校的关系显然被单纯的当成了民事主体，缺乏政府本应具备的权威性和合法性认同，实际上这可能会是导致教育治理难以运转的症结所在，因此政府必须保持必要的合法性认同和权威性，从而推动教育公共治理的运行。从构建政府、社会和学校之间的合作伙伴关系来看，孟文表达了对构建政府、社会和学校的关系是一个“生命”系统的良好期许，并分析了构建该系统的原因在于避免政府失灵、市场失灵和学校失灵。笔者完全认同作者的观点，但是如何制度设计而构建成这样一个完美的“生命”系统呢？孟文并没有回答，客观地讲这个问题是非常难以回答的，制度设计如何确保三者之间的黏性运转？如何确保治理上的畅通，保持相互的合法性认同，是摆在治理学界的一个亟待解决的核心问题。孟文最后提出要建立教育公共治理的协商机制，他提到“教育公共治理已经远离了传统的科层体制，而代之以契约和协商。教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面决定了科层制不适应教育发展的需要。”这里有一个误区，认为教育公共治理就是一个完全的契约和协商，实际上，在教育公共治理方案设计过程中，契约和协商是主要的方式，但是在方案实施的过程中，必要的科学的科层制是确保治理顺利完成的基础，正是有了这样一种合理的分工与协作、权威与认同才能够提高治理的效率，确保治理不是陷入自由主义或者极端的无政府主义，而这并非是治理的初忠，也非治理的目标，因此全面否弃科层制实际上是对科层制合理内涵的不公。孟文最后提出建立必要的协商机制，确保政府和学校的管理方向与教育过程和目标相契合确实是解决教育问题的关键，而建立这个协商机制，则要包纳“政府与学校协商、学校与家长协商、政府与社会协商”三层意义的相互协商，笔者赞同此观点，同时笔者补充认为，还应该包纳两层协商，一是学校与学生协商，毕竟教育的直接受益主体是学生；二是学校与社会协商，通过建立学校社区委员会，鼓励社会参与大批学校建设、发展的宏伟事业中来。
注：文中部分扩展观点可参阅笔者另篇“教育公共治理”系列文章：[1]教育公共治理若干问题探析[J]教育发展研究2009(8)；[2]教育公共治理:什么公共？什么治理？——结构转型与法理维度的探索[J]全球教育展望2009(7)
本文已发表于《法论》（法律出版社）