英国财政货币政策 转载

    1979年撒切尔夫人执政之前，英国经济处于持续的高失业率、高通货膨胀率和低经济增长率的长期滞胀困境之中。1979年，撒切尔夫人上台后，她为了摆脱困境，毅然放弃了凯恩斯主义政策，转而推行货币主义的经济政策，从控制总需求、增加总供给两方面着手，采取了以下几项具体政策。在财政方面:(1)紧缩政府支出，控制财政赤字，争取财政状况逐步好转。为此，推行国有企业私有化，从转让公共财产中得到一笔收入，同时减少国家财政对亏损企业的负担，以缩减财政支出。(2)削减所得税，减少国家对经济的干预，鼓励私人资本的发展，以增加供给。在金融方面:(1)控制货币供应量和公共方面借款需求，促使宏观总量平衡。(2)采取高汇率政策，运用利率变化，不断吸引外国游资，稳定英镑币值，遏制通货膨胀，等等。

    经过几年努力，这一政策取得了较为显著的成绩。

    1.出现了经济稳定增长的局面。1983年撒切尔夫人在大选中连选连任以来，英国经济持续稳定增长，年平均增长率为3.75%，是二次大战后英国经济持续增长时间最长的时期，扭转了英国经济增长速度长期落后于美国、西德、法国、意大利等国的局面。在1950年到1980年期间，英国国内生产总值平均年增长率仅2.5%，而美国是3.4%，西德是4.2%，法国是4.7%。近年来英国经济增长速度仅低于日本，超过了美国、西德、法国。

    2.制止了通货膨胀，物价较为稳定。英国在1980年的通货膨胀率为18%，通过近年来财政货币政策的控制，逐年下降，1981年为11.9%，1982年为8.6%，1983年为4.6%，1984年为5.0%，1985年为6.1%，1986年为3.4%，1987年为4.2%。现在已基本控制在4%左右。特别是从1982年以来，已基本上处于经济稳定增长、产品正常供应、物价基本稳定的状况。

    3.公共方面借款需求大为下降，财政从赤字转为盈余。1987年的财政收支已由过去长期的财政赤字转为财政盈余，这是50年代以来未曾有过的状况。在1988～1989年度财政情况和预算报告中，已编制和提出了财政盈余预算。公共方面借款需求不断压缩，公共方面借款需求占国内生产总值的百分比不断下降，现在已处于比上年减少的趋势。

    4.失业人数逐步减少，劳动生产率有所提高。虽然从1980年以来，在实行紧缩财政货币政策的同时，失业率曾一度不断上升，失业人数从1981年的239万人，逐步增加到1985年的311万人。但是，近年失业人数正在明显下降，1987年为288万人，到1988年6月降为241万人。特别值得提出的是在失业人数增加时期，加强了对职工的技术培训，劳动生产率得到了不断提高，1985年较上年增长2%，1986年又增长2.3%，1987年再增长2.9%。

    当然，英国经济80年代以来发展较好，除了财政货币政策影响外，也有客观因素在起作用。例如北海油田的开发，使英国在80年代可以节约大量外汇支出，就是一项有利于英国经济增长的客观因素。

    可是，如何评价英国首相撒切尔夫人执政以来的财政货币政策，在英国学者中看法并不一致。我们访问中也听到一些相反的意见。有的学者认为撒切尔夫人的财政货币政策并没有什么突出的地方，近一时期经济增长较好，是由于正处于经济周期波动的上升阶段。所以，撒切尔夫人是个幸运儿。从长期看，英国经济终究摆脱不了菲利浦曲线现象，要压低通货膨胀率，就会造成比以前更多的失业，要降低失业率，就需要以更高的通货膨胀率为代价。

二、80年代英国财政货币政策的特点

    (一)目标明确，决心大

    80年代以来，英国执行财政货币双紧政策是十分坚决的。尽管在执行中有不少反对意见，特别是在1979年执行新政策后的前二年，效果不但没有马上显现，反而在1980年出现经济大幅度下降的情况，人们的反对意见更为激烈。可是，撒切尔夫人不像以往的历届政府，在换届时议会反对意见多就放弃正在执行的政策，而是始终坚定不移地执行下去，所以，在英国有不少人称撒切尔夫人具有铁腕力量。再就是撒切尔夫人的财政货币政策不是仅仅停留在抽象的概念上或口号上，而是制定明确的数量化政策目标。从1980年起，英国政府采用了“中期财政战略”手段，把财政货币政策的有关参数明确规定在中期财政战略之中，并以这些参数作为各年政策执行的具体目标。所谓中期财政战略，乃是分年度滚动式五年计划。目标是控制通货膨胀，稳定经济。其主要指标有:货币供应量占国内生产总值比例的增长率，货币供应量增长率，国内生产总值与通货膨胀预计，财政收支及公共方面借款需求等。

    1.货币供应量占国内生产总值比例增长率。这是一项重要指标。由于中期财政战略的目标主要是控制通货膨胀，所以，这个指标要求是呈下降趋势。例如1988～1990年制订的中期财政战略，货币供应量占国内生产总值比例的增长率是:1987～1988年度预计货币供应量占国民生产总值比例较上年增长9.75%；1988～1989年度计划增长7.5%；1989～1990年度计划增长6.5%；就是要求低于上年增长水平，并以此要求以后年度。

    2.狭义货币量M₀的增长率。狭义货币量M₀即流通中的通货加银行储备量。这一指标在英国已被大家所公认，是一个较有效的控制指标。如1988～1991年的中期财政战略中，M₀的增长率是:1987～1988年度为5%，1988～1989年度为1～5%，1989～1990年度为1～5%，1990～1991年度为0～4%。

    3.广义货币量的控制。这个指标的内含是随经济形势的变化而改变的。在70年代后期就曾计算过M₃指标，即流通中通货加银行储备量加即期存款和定期存款。在1983年后改为英镑M₃( M₃)指标，即从M₃中减去私人方面外币的银行存款。1988年，由于房建社团吸收英国人民的建房存款数量在近两年迅速增长，所以将控制广义货币量的指标，又从 M₃改为M₄。M₄即M₃加私人方面在房建社团的存款。

    4.国内生产总值与通货膨胀预计。在中期财政战略中，预计各财政年度实际国内生产总值增长情况及通货膨胀率。

    5.财政收支及公共方面借款需求控制数。由于政府严格控制公共方面借款需求，在1988～1989年度的中期财政战略内，由于要求财政收支平衡，所以公共方面借款需求设计是零。基于此要求在中期财政战略中，设计财政收支情况，然后提出公共方面借款指标。

    总之，当前英国的中期财政战略目标总要求是，达到平衡的财政预算、低通货膨胀率、低税收和低的公共支出。

    (二)以控制财政总规模来抑制总需求，用税收调节经济来促进供给

    1.控制财政总规模。英国政府的财政支出，从50年代到80年代初，不论从绝对额来看，还是认财政支出占国内生产总值比例来看，都是逐步增长的。主要是国家免费医疗、社会保障和社会保险、交通道路、住宅、教育、国家债务利息及国家对企业的补贴等支出，均急剧上升。撒切尔夫人上台后，坚决执行紧缩政府支出政策，规定财政支出的增长可比通货膨胀率高3～4%，而一定要低于国内生产总值增长率。其具体措施主要有:(1)推行国有企业私有化政策。一些企业从国有部门转到了私有部门，国家不但减少了对这些企业的亏损补贴与投资支出，而且在转让中还得到了一笔财政收入。(2)削减地方和部门的开支。每年制订预算时与各部门、各地方进行协商。(3)逐步减少公共借款，以减轻利息负担，从而减少财政支出。以上措施取得了明显效果。80年代以来，政府总支出占国民生产总值比例不断下降。

    2.运用税收政策促进供给增加的措施。(1)降低所得税，刺激私人投资和储蓄。在1979年以前，英国的个人所得税税率，是对高收入者征高税，其边际税率高于西德和美国等国家。撒切尔夫人上台后，实行减税政策，不断降低个人所得税，其最高税率从83%下降为60%，其基本税率从33%降到30%，以后又进一步下降到27%。1988～1989年度的财政预算又决定将个人所得税的基本税率下降到25%，并将累进税制改为两级，只有一个40%的高税率。在公司所得税方面，其税率也是不断降低，1979年公司所得税税率为52%，1984年降为50%，1985年降为45%，1986年进一步降为40%，到1987年降为35%，1988年仍继续维持35%。而且对中小企业每年利润不超过10万英镑的和在10万英镑到50万英镑之间的，还可在税率上给以一定的照顾。(2)提高增值税税率，以限制消费。过去英国增值税税率是按各种不同商品、服务分类，分别按8%、12%和12.5%的税率征收增值税。撤切尔夫人上台后，把增值税税率统一改为15%。这样，凡是消费者，就都要付出比过去较高的增值税。(3)改革地方税。英国的地方税较为简单，自从有地方税以来，一直只有财产税一种，是按不动产征税。而现在正积极准备进行地方税的税制改革，打算把地方税由财产税改为按人(成年人)征税，并把该项税称之为共同体费用。这一改革意见是由英国环境部提出的，其目的有三:一是为了使每个选举投票者与地方议会选举有直接利害关系。因为地方税按人征税后，地方财政服务支出的负担面扩大，绝大多数人都要承担地方税，就可以促使纳税人直接监督议会的业绩。二是为了稳定和简化中央对地方财政的补贴关系。要使中央财政不再像过去那样，每年要给地方大量补贴，而其补贴的计算标准又是很繁琐复杂。按人征收地方税后，中央对地方的财政补贴可以稳定和减少，补贴计算也可随之简化。三是为了公平税负。他们认为地方财政支出主要是用于文化教育、城市交通、生活设施、垃圾处理等服务措施。按财产征税主要是对房地产征税，房产多而住的人少，其税负重，但纳税人享有的服务得益相对较少，房产少而住的人多，其税负轻，但纳税人享有的服务得益相对较多，纳税与享受的服务不一致。而且，现行财产税是企业负担多，居民负担相对较少。据1987～1988年地方税来源分析，除了50%来自政府补贴外，其他50%中，有28%来自企业事业单位，仅22%来自居民家庭。从其享有的服务来说，应是居民负担多，企业负担少才是。这一税制改革由议会通过，自1989年起在苏格兰地区开始试行，计划从1990年4月1日起在全国推行。为了稳妥起见，规定从1991～1992年度到1994～1995年度为过渡时期。对税收政策及税制改革，在英国存在着两种不同看法。一种意见认为这样的税制改革与税收政策是合理的，促进了英国经济发展，也符合选举等政治需要。另一种意见则认为这样的税收政策，是对高收入的公民有利，主要受益者是富人。虽然这些人的收入增长，可以刺激私人投资的增长，也带来了经济增长与效率，但是，贫富差别进一步扩大，是不公正的，在政治上也不一定是好事。

    (三)财政部与英格兰银行协调配合得当

    英国财政货币政策的制订，是由财政部、英格兰银行各有关经济学家共同起草的。例如中期财政战略，就是由财政部牵头，共同研究制订的。在制订具体政策目标与措施中，能充分做到相互支持，紧密配合。例如，财政部为了配合英格兰银行控制货币，则在有关货币供应量等指标的决策方面，主要是听取英格兰银行的意见。英格兰银行也充分支持财政部，不仅努力维护国债的金边证券市场地位，而且为保证政府财政筹集借款，又不引起扩大需求和货币投放，而在货币市场上十分注意协调政府和银行业之间的每日资金流量。

    (四)在执行财政货币政策中，只给予地方在中央有效控制条件下的自主权

    1.在货币政策方面。英国各地也有许多由于历史等原因长期形成的特点。例如苏格兰在历史上曾是一个王国，苏格兰的银行曾自己发行纸币，直到现在，苏格兰仍有三家银行拥有纸币发行权。但是，它是在统一的财政货币政策下，由英格兰银行与这三家银行协议，规定货币数量控制办法。一是规定苏格兰的这三家银行所发行的1英镑、5英镑、10英镑等纸币，只能在英国境内通行，不能流向国外；二是其发行数量控制在其存入英格兰银行的储备量之内，英格兰银行对其发行的纸币数量，通过信息资料，观察与监督其从上星期日到本星期日的每周流动情况，控制其波动数。因此，这三家苏格兰银行的纸币，在苏格兰各地随处可见，而在伦敦市场上，由于伦敦各银行在每日收进各工商企业缴纳存入银行的现金中，发现有苏格兰银行发行的纸币，就只收进，而不再从该银行流出，所以，在伦敦市场上就不易见到苏格兰三家银行发行的纸币。

    2.在财政政策方面。为了保证中央财政的控制力度，各地财政收入约有60%来自中央财政补贴，24%来自当地工商企业缴纳的财产税，16%来自居民缴纳的财产税。而且，中央财政补贴是按用途逐项拨补的。在征税自主权方面，只能依据中央规定的法律实施，例如财产税各地具体办法虽然可以有所不同，但也必须是各地议会根据中央规定的法律，结合各地具体情况，拟订细则征收。

    (五)充分而灵活的运用银行再贴现来控制货币投放量

    英格兰银行不直接对商业银行放款，而是只对伦敦贴现市场协会的8家贴现行直接放款，然后再由贴现行对各商业银行进行贴现放款。贴现行是英格兰银行和商业银行之间的一个联系环节。贴现行拥有大量商业票据和随时可收回的贷款，并以这些规定其自身的业务流量。当商业银行资金短缺时，他们可以通过贴现行要求贴现，取得货币，而当贴现行货币不足时，才向英格兰银行去再贴现，取得货币。英格兰银行与贴现行的关系十分密切，不仅每周定期由英格兰银行召开有贴现行代表参加的关于发行国库券的会议，而且个人之间的交往也十分频繁。贴现行联合委员会每周也定期召集各贴现行负责人会议，听取英格兰银行有关货币市场政策的决定。贴现行在货币市场上是处于购进与抛出票据的地位，其每天上午都宣布货币市场资金盈余与短缺情况，必要时在中午还作一次预计的修正。英格兰银行的贴现率一般是高于市场利率，如果贴现行借款过度，需要向英格兰银行再贴现以取得资金时，就要付出较高的利息，从而遭受损失。英格兰银行通过贴现行这样一个中间环节，贴现行又是经营企业，这就使货币控制形成双重阻拦，加上其自身进行的政府证券的买卖，也就形成了再贴现与市场操作双重调节这样一个特有的格局。这样做的好处是，不仅保障英格兰银行把它的货币市场活动限于调整银行系统中的每日资金的流入和流出，每周国库券的发行保持在一个足以能吸收预料在下周可能出现的剩余资金的水平，而且又可增强各银行在决定它们自己的贷款利率的自我调节机制，从而使英格兰银行从微观调节中解脱出来，全力以赴地进行宏观控制。

    (六)财政信用形式多样化

    英国政府在财政信用运用方面，也较为成功，其主要原因就在于形式多样化。从大类划分，可分为三大类，一是通过金边证券市场筹集资金；二是在货币市场上发行国库券；三是通过国民储蓄银行吸收资金。

    1.金边证券。是英国政府筹集所需借款的主要手段，由英格兰银行负责发行，政府负责偿还本金与利息。由于其信誉高，利息率高于市场一般利率，成为证券市场上的抢手货，故有金边债券之称。现在已销售的金边证券总面值约1350亿英镑，约占国家债务的3/4。金边证券分为短期、中期和长期三类，短期是在7年以内偿还的，中期是在7年到15年之间偿还的，长期是在15年以上偿还的。还有一种债券是不规定偿还期限的，例如2.5%利率的统一公债，就是无偿还日期的债券。总之，英国政府发行的债券种类很多，迄今累积已达100多种。

    2.国库券。是政府为解决财政收支日常差额而发行的短期债券，一般是在90天就应偿还。国库券的发行是由英格兰银行通过投标招标方式，由贴现行承办。

    3.国民储蓄证券。是指国民储蓄银行吸收的存款。它是政府筹款渠道中仅次于英格兰银行的第二大渠道。国民储蓄银行到1988年6月止，共为政府筹集资金368亿英镑，约占国家债务的20%。其存款的方式也是多种多样，有固定利息的储蓄存单，也有与物价指数挂钩的储蓄存单和有奖储蓄存单等。由于国民储蓄银行是为政府债务筹款的银行，所以，它与一般银行的业务不同。一是在其开办的储蓄中，其利息可受税收上的优惠待遇；二是与英格兰银行不发生直接联系，是国家储蓄部的一个组成部分，不是金融系统的一个组成部分；三是以邮局系统为其分支机构，全国约有2万个邮局分支机构经办国民储蓄银行业务，由国民储蓄银行对邮局支付一定经费。

三、英国财政货币政策经验的几点思考

    从上述情况可以看出，80年代英国财政货币政策是比较成功的，其经验中有不少做法值得思考。

    1.英国的财政货币政策统一于中期财政战略之内的做法，是它们取得成功的一个有益的经验。要充分而有效地发挥财政货币政策的威力，没有财政政策和货币政策之间的协调配合是办不到的。要达到两大政策的协调配合，首要的是财政部门与银行部门在政策的制订与执行中紧密配合。但看来仅此还不够，英国的经验启示我们，通过中期财政战略这个手段，就为财政政策与货币政策的协调配合提供了有形的物质保证，这是极其重要的。有了中期财政战略，不仅可以保障在政策的制订中协调配合，而且在政策执行中也得到保障，更重要的是，中期财政战略的计划指标，也是检验和约束财政和银行两家紧密配合的组织手段。

    2.英国贴现行的做法也是成功的。英国运用贴现行的做法，其目的在于加强中央银行控制货币的力度，其要害在于把中央银行作为银行的银行职能企业化，这就避免了中央银行与银行之间信贷关系上的非商业化的弊端。

    3.抑制通货膨胀必须坚决消除财政赤字。英国的经验表明财政赤字是刺激扩大总需求的因素，要抑制通货膨胀，不注意消除财政赤字是难以实现的。

    4.改革国债发行条件和办法，为中央银行控制货币进行市场操作提供条件。从英国和世界各国的经验来看，中央银行调节货币过量的重要手段，就是通过国债市场进行操作。如果把国债作为控制货币手段来考察，它本是银行的手段，从财政角度运用国债，并不能达到控制货币抑制需求的目的，因为财政发行国债后，一手从流通中吸取了货币，而另一手又作为支出，投入流通之中，它所能改变的只是货币运用的方向或结构，并不会改变运用总量。只有国债进入中央银行手中，由中央银行投向市场，通过国债卖出，从市场吸进货币，才能起到回笼货币抑制需求的作用。要使国债成为中央银行手中有力的控制货币量的手段，就要提高国债的信誉和利率，使之成为人们争购的对象，也就是使国债成为所谓金边债券。

    5.完善财政信贷控制办法。一在财政方面，(1)提高财政收入占国民收入的比重，缩小预算外资金的比例，在此基础上，提高中央财政收入比重，以强化财政宏观控制力度；(2)改革税收体系，建立中央与地方双重税收制度，以强化税收，加强调节力度，杜绝地方随意减免的弊端；(3)立即取消税前还贷办法，以消除企业与银行吃财政的大锅饭问题，从而增加专业银行控制信贷及企业紧缩信贷需求的自我约束能力。二在银行方面，(1)提高存款贷款利率，达到高于通货膨胀率水平，在此基础上，依产业政策的需要和宏观控制的需要，实行差别利率，以增强抑制信贷需求的力量；(2)改善信贷额度控制办法，实行分季和分用途的额度控制办法；(3)强化债券市场(一级市场和二级市场)管理，制定债券发行条例和二级市场管理法，并把债券筹资也纳入信贷额度控制之内；(4)通过综合平衡，加强计划指导，真正发挥额度控制的作用。当前信贷额度控制之所以一控制就出现资金紧缺，从而不得不采取各种变通办法，以致影响信贷控制的力度，原因就在于仅有年度总额控制，控制太粗的结果。信贷额度控制实际上只是依靠行政手段的一种控制，对银行来说并不形成任何内在的自控能力。因此，在分配额度时，各银行总是要争指标，而当指标争到后，又必然出现短期行为，有指标时则充分进行贷款，不留余地，结果必然会造成当指标用尽后，出现无法满足必不可少的信贷需求的状况。所以，分季、分用途控制，是解决必须贷的无钱，可贷可不贷的又贷出去这一弊病的有效出路。