答凯迪网友—古代官员的俸禄和税制

拙作《新时代的“潜规则”》在猫眼贴出后，网友对古代官员的俸禄和税制提出了质疑，多谢网友赐教，诸位学识深湛，令我受益匪浅。

关于俸禄一段我确实没说明白，主要讲的是明清两朝的例子，盖吴思的《潜规则》《血酬律》也基本是以明清史实为依据。我既然是针对《潜规则》谈“逆规则”，当然也只能谈这段时期。

事实上，本文在别的论坛贴出时，已有网友提出质疑，我作了回答，说宋朝以前都有正式工资，宋朝的官员俸禄还很高，但明代从朱元璋开始就把官员的俸禄定得非常之低，不但不包括办公费用，而且根本就不足以为生。以致海瑞必须在衙门里种菜。办公经费与生活费都得靠百姓那儿去搜刮。清朝沿袭了明代制度，给官员的工资称为“养廉银”，其实是津贴，据冯友兰在其自述中说，他父亲当县令，朝廷只发养廉银，工资其实是没有的。详情可见马士《中华帝国对外关系史》。马士在大清总税务司任职数十年，对清朝的财经制度作了系统的清晰的介绍，我个人认为价值很高。

另外有的网友似乎误解了我的意思，我不是说传统中国没有税制，而是说朝廷并没有西式预算制度与财经审核制度，这一套是从晚清新政才开始从西方引入的。以清朝为例，朝廷关心的只是固定数额的赋税，也就是土地税+人头税，那是个定额。地方官员纳完税后，再向百姓刮多少，朝廷一般并不过问，也没有什么审计制度，钱粮师爷都是官员自己掏腰包雇佣的，并不由朝廷统一派出。朝廷要肃贪，最常见的手段不是如西方那样查账，而是实行“剖腹探查”，先将犯官的家抄了，再根据所得来定是否贪腐。例如琦善原来被言官弹劾，说他受了英国人的巨额贿赂，此类弹劾并不需要任何证据，也不兴什么财会审核，皇帝的对策是将他打入天牢，查抄他他的家产，但发现他的家产并不是非常多，于是后来此类指控也就drop了。总而言之，传统社会制度很原始，无论从哪方面看都是模糊治国。

这问题我在旧作《漫话古代中国的“中央集权”与“地方自治”》中说过，在此附上该文的第三段，不妥之处，还请各位先进赐砖，谢谢！

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三、传统社会的“地方自治”


由上可知，传统社会的所谓“中央集权”，与民主国家实行的中央集权完全不同，也与现代极权制度很不一样，它最突出的特征，马士已经指出了，乃是“中央政府与其说是国家的行政管理中枢，不如说是一种监督控制工具”（马士：《中华帝国对外关系史》卷一，6页。引者对译文作了润色）。他没有指出的是，之所以如此，是因为古人非但毫无“权利”观念，而且“权力”与“责任”的观念也与西方（也就是现代）完全不一样。

我在旧作中解释过，“中央集权”不过是政权的组织方式，可以同为民主社会和极权社会采用。两者的区别在于，民主国家的中央集权政府对选民负责，而极权国家的中央集权政府只对上面负责，不对下面负责；两者的类似之处，是中央政府集中权力都是为了高效推行行政命令。换言之，中央政府乃是发号施令的神经中枢，无论是战争还是建设，所有的创议（initiative）都由它主动发出而不由地方自行其是。这就是刻下国内吹嘘的“举国体制”。

传统社会的所谓中央集权则不是这么回事。秦始皇的中央集权倒还颇类似现代极权国家，朝廷是积极有为的创议决策中枢，地方只是被动执行中央的指令。统一度量衡、修建全国性公共工程诸如长城、驰道乃至骊山墓等，都由中央政府主动决策、筹划、实施与管理。

但越到后世这特色便越淡薄，到了清朝就几乎完全丧失了，中央政府成了一种消极无为的机构，朝廷对“权力”的理解并不包括创议、决策、指挥、管理的主动内容，几乎没有建设性成分，基本只有“监督控制，聚敛勒索”的消极内容。

如前文所述，中央控制了地方官员的铨选与陟罚，藉此既防止了地方叛乱或割据，又获得了对下级官员的强大的敲诈勒索能力，这就是朝廷的主要施政内容，也就是朝廷对“大权”的理解。由此导致“权力”与“责任”完全分离。朝廷关心的只是“天下太平”，除此之外对臣民毫无责任。而地方政府的责任完全是对上不对下，只对中央负责，不存在对子民的责任。而所谓“对中央负责”，也就只有“完粮纳税，满足上司聚敛勒索，确保境内平安无事”这么几条。无论哪一级的权力都只有两个内容：捞钱与控制下级，不是用来为百姓办事的，与建设基本无关。

除此之外，具体怎么施政，完全由地方官吏匠心独运，朝廷根本就懒得管。此所谓“无为而治”，乃是传统的政治理想。它并不是由官府主动积极地为百姓兴利除害，兴办公共事业与工程，救济灾荒，防止瘟疫等等，而是 “轻徭薄赋”，并没有建设性意义，只是消极地避免“生事扰民”。如王安石改革的反面教训证明了的，此乃几千年磨合出来的最佳治国方式。积极有为的政府诸如秦始皇、隋炀帝、毛泽东等辈只会让百姓更加处于水深火热之中。这种“无为而治”的致命缺陷是没有应变能力，当遭到外来强大文明入侵，需要全面改革国家体制时便显出极大惰性。

这就是中国式“地方自治”。它的实质是中央把自己的责任推到地方，只关心太太平平地捞钱。而地方政府的“自治内容”也类此，只关心太太平平地捞钱，尽可能把自己的责任往下推，一直推到基层。各地实际上在各自为政。所谓国家的统一，究其实只是一种由孔孟之道提供的精神上的整合及其对官员行为的统一规范，并不是现代极权国家那种“统一部署，统一指挥”。换言之，所谓“大一统”，主要是精神上的大一统。

明乎此，则可立即明白清廷为何会让地方去负责外交，兴办洋务，征收厘金，筹饷练勇，乃至兴建新军，并不觉得那是大权旁落，而第二次鸦片战争中又为何会出现战于广东、直隶而和于上海的古怪局面，两江总督与闽浙总督何以又会提出“粤事应归粤办”的奇特主张并为朝廷接纳。直到晚清实行新政，朝廷才最终意识到，原来除了人事控制权以及派生的聚敛勒索权之外，权力还有别的内容，这才开始实行“大权归于朝廷”，然而已经为时太晚。因此，传统中国实在是一种原始国家。若以西式极权国家去类推，未免失之千里。

明白了“权力”与“责任”的中国式理解，也就能明白吴思所谓“潜规则”是怎么产生的。那其实不是什么“潜规则”而是整个国家赖以运行的根本原则，是各级政府的施政方针。它的基本精神是：中央对地方、上级对下级并不提供行政经费甚至个人生活费，只把某个地区或单位包给某人。只要承包人定期上缴定额赋税，那他在自己的辖区内爱干什么干什么，只要不激起民变，朝廷就不会过问。但一旦出了乱子，那对不起，该员就得被逮京问罪。

这种“政治承包制”很像地主将土地出租给农民。佃农获得的只是土地使用权，其它一切投资，诸如农具、种子、肥料等等，都必须由他负责，但他必须将部分产出交给地主。区别只在于地租是事前议定的，一般按产量分成，并非定额，而国家实行的“政治承包”是二元性勒索：朝廷对地方的勒索乃是公开的定额赋税与朝贡（也就是实物税），而上级对下级、官吏对百姓的勒索则是习惯法（所谓“陋规”）之内与习惯法之外的不定量敲诈。

习惯法之内的勒索是行政开支与官员及其家属的生活费来源，若取消就会使得整个制度瘫痪，因此是公开合法的，并不为朝廷取缔。习惯法之外的勒索则是官员个人聚敛，只有它才能称为贪污，在理论上为“清议”谴责，也是御史监察的对象。但它难以与习惯法内的勒索相区分，更无定量限制，在实际上也为官场接受。于是地方的富裕程度也就决定了官员个人收入的多少，朝廷还据此将职位分为所谓“肥缺”与“瘦缺”，甚至把它们的任命当成对官员的奖惩，等于公开承认刮民合法。

由此可见，所谓“潜规则”，并不是什么不合法的地下勾当，其实是“明规则”，本身就是国家赖以组织营运的根本原则。此所以费正清要说在传统中国，“贪污成为一种制度”，说的其实就是这种“政治承包制”。按社会层次划分，它可以划分为官僚承包与基层自治。

1）官僚承包制

官僚承包制贯彻到帝国的一切角落，以致熟悉西方国家组织方式的马士要惊呼，帝国竟然连个国库都没有，更没有中央银行，国家预算更是闻所未闻。这些都是晚清实行新政后才建立起来的新事物。在现代国人看来，所谓“国家收入”，就是全国的税入。税先收进国库，再根据国家、州、市等编出的预算，发给各级政府，作为行政开支，这就是所谓“国家支出”。

然而这些观念却是进口货，传统中国的“国家收入与支出”概念与此完全不同。国家在所有的领域里的一切层次都实行包税制。

在中央层次，除了定额关税直接收入朝廷内库，变成皇帝的私房钱外，其它税收一律包给各省。原来中央政府的税入主要是农业税亦即所谓田赋。根据马士的证词，它从1713年到清末都是个始终未变的定额。这就是朝廷的净收入，用于维持中央政府的行政开支以及京师驻防军费。至于各省的行政费用则完全由各省官员自筹，朝廷并不过问，更无编入国家预算一说。

因为土地税收入微薄，粤匪暴乱后朝廷便无力支付庞大军费。督抚大员为了保住脑袋必须保境安民，只好“发挥地方积极性”，首创厘金制度，在自己的辖区内收取商业税，用作地方军队的饷银，完全由督抚根据“谁收谁用”的承包原则支配。曾国藩因为不是地方官，其领导的湘军竟然没有饷银来源，只能靠湖北巡抚胡林翼接济。为了解决军费问题，他那忠臣竟然给逼得在丁忧回籍后拒绝出山，向朝廷要地方实职，却被咸丰拒绝。直到肃顺为他说情，让他署理两江总督之后，才算解决了军费问题。

哪怕在发匪暴乱平定后，商业税也仍然并不统一上缴国库，再由朝廷分发给各地，而是由户部个别地指定用途，解往指定的单位“专款专用”。例如某省每年厘金收入共50万，其中5万留作本省海防费用，10万解到上海道归还外债，5万解往上海道作为驻外使馆经费，20万解往河南整修河道，5万解往北京内库供皇家挥霍，5万解往北京修缮皇陵（说明，此例引自马士《中华帝国对外关系史》卷一，30页）。

除富省负责补贴穷省，只出不入外，有的省既向外省协饷，也接受协饷，于是便常规发生“协饷循环”：甲省的10万两拨给乙省，乙拨给丙，丙又拨给甲。10万两白银在历经三省周游一圈之后又回到原地。这在现代人看来非常滑稽，其实是官员的生财之道，因为解款本身就是个创收机会，正如漕运（南方通过大运河向北京运送粮食）为沿途官员提供了丰肥收入一般。所以若A省该给B省20万两，接受B省18万两。两省绝不会互相冲抵，只由A省给B省2万两，而是一定会忠实地在两省之间进行20万两与18万两的长途交换。

因此，传统中国的所谓“国家收入”，实际上是在地方捞够之后交给朝廷的钱，并不包括地方收入在内，一般只能覆盖中央政府的正常开支。朝廷自然也就不会、甚至无钱去主持全国性公共事业了。

这种烂污原始制度，不但使得贪污有了大量发生机会，而且使它成了官员保持官位、谋求升迁乃至开展公务的必要条件。换言之，不贪污就无法进行正常公务。例如地方官员觐见皇帝乃是公务必需，但据马士介绍，地方官员进入崇文门前必须付税，而且那费用可以高达5万两至10万两之多。在这种情形下，即使是林则徐、曾国藩一类大清官，也只能被逼得去狠刮百姓。

在地方各层次实行的承包制也是基于同一原则，最小的承包官（不是吏）乃是知县，承包的细节已经由冯友兰在其自述中介绍过了：

县衙门是朝廷的缩影，同样有吏、户、礼、兵、刑、工各房分工办事，办事员乃是世袭的土生土长的“书办”（亦即“吏”）。县里的主要政务是两项：“钱粮”（冯友兰称为“钱谷”）与“刑名”，由知县的幕僚协助处理。钱粮就是向百姓勒索税收和杂派，刑名则是裁判刑事民事案件，维护当地治安。两者都是知县收入的来源，也都是知县对上级承担的责任。

知县在接任前，除了自费购置衙门内的家具、仪仗外（衙门完全是空的，仪仗家具乃是官员私产，原来的被前任带走了），还必须聘请幕僚，也就是钱粮师爷、刑名师爷、书启师爷（秘书）和教读师爷（家教），招募数十名家丁（包括伺候家丁的人）以及厨房老板。 “这些人之中，除了厨房的人是由厨房老板负责之外，其余的人都是跟着官来的，他们的生活、工资都由官负责，他们都是官的私人，与国家政府没有关系。” （《冯友兰自述》，新浪读书频道，下同）

师爷的工资由知县开，照规矩不能与衙门外的人来往，以防贪墨。但知县对家丁则实行承包制：

“那些家人们都没有工资，县官只给他们派职务，他们可以在他们职务范围之内收些照例的收入。这些收入是公开的，送的人并不算贿赂，收的人也不算贪污。当时称之为‘陋规’，虽然认为它‘陋’，还是照此‘规’行事。”

“在这些职务中，专管词讼的最重要，收入也最多。老百姓的词讼，在六房中是刑房管，可是刑房也得通过管这种事的家人才能把案卷送到官面前。担任这种职务的家人，大概收入最多，作弊的可能也最大，他可以在整个过程中‘上下其手’。总之，羊毛出在羊身上，家人们这些收入，归根到底还是都出在老百姓身上。总的看起来，衙门的各种事情，都得通过家人才能办理，而这些家人又都是县官的私人，他实际上是把统治一县的大权都集中在他一个人的手里。”

“家人们的收入都有安排了。师爷们的工资，衙门的一切费用，按说是从县官的工资里面开销了，县官的工资有多少呢？我在父亲的办公桌上看见一个往上报销的稿子，县官和那些佐杂官，都有所谓‘养廉’。县官的‘养廉’是每年四五两银子。顾名思义，‘养廉’并不是俸禄，只是一种补贴。朝廷怕这些官们钱不够花，以至贪污，所以给他们一点补贴，养他们的廉。至于俸禄呢？据我当时所知道的，是没有的。县官、衙门的一切开销，还有县官一家的生活，怎么维持呢？”

冯友兰解释道，他爹是利用铜银兑换率的差价维持生活与行政开支，但语焉不详。幸亏马士在他的巨著中作了解释：过去实行的是双重货币：铜钱与银子，百姓上税用铜钱，朝廷的税额则用银两计算。两者的兑换犹如今日外汇兑换一般，有“买进价”与“卖出价”之差。一个清贫自持的知县在收税时按“卖出价”（例如一两白银算两千铜圆）收铜钱，却按“买进价”（如一千铜币买一两白银）上交白银。如此每收一两“钱粮”，知县便能净得一两。

这还是清官干的本份事，情有可原，因为国家每年只给他四五两银子的补贴，并不发工资，他不去自己创收，便连轿子、仪仗、衙门家具都统统没有，连官都做不成，还养什么幕僚家人，遑论办公？

除此之外，知县的生财之道可多了，盖他管的事实在太多，囊括了传统的吏、户、礼、兵、刑、工等部政务。除了财政（钱粮）和司法（刑名）外，他还要负责登记土地，监管土地买卖；负责赈济，保证“义仓”充实；防汛防蝗；负责维修保管一切官方建筑包括城墙、牢狱、官庙；以“私款”维修道路桥梁；号召富户捐助公益慈善事业；主持县学考试；派兵镇压暴乱，维护治安；确保境内驿传效率并承担其开支……等等。每一项政务都是他的创收机会。是否充分利用这机会，则完全取决于他的个人操守。

此所以冯友兰要说：

“县官实际上等于一个封君，他所管的一县就是他的‘采邑’。所不同于古代的封君者，就是古代的封君把采邑的收入全归自家享受，而县官则必须照定额向国库交银子。在这些地方，可以看出来古代分封制的残余痕迹。县官确实像个百里侯。”

他没有说的是，县官并不是承包链的最后一环。他把所有的政务（特别是收税）又包给了下面的人，原则同样是那个：确保向上交够银两，自筹工资和其它开支。

这承包制甚至使用到军队中，而这就是臭名昭著的“吃空缺”的由来：朝廷只发给将领微薄的饷银，再由他们负责发给士兵，于是将领们便建立一支只存在于花名册上的“影子部队”，把饷银装进腰包。即使是真正存在的士兵，也因为饷银被克扣无以为生，只能把当兵当成第二职业，靠经商、务农等第一职业养家活口。

明白了上述传统社会的运转机制，则不难理解为何无论是赫德领导的海关，还是袁世凯创办的新军，都把“高薪养廉”当成了重大改革措施。也不难明白1876～1878间华北发生大饥荒时，朝廷为何无所作为，听任大量百姓活活饿死，而地方官员为何又会禁止对邻省出售粮食。这完全是古人对“权力”与“责任”的奇特理解与实践造成的。它必然导致中央听任地方百姓自生自灭，使得地方官员以邻为壑。