陈泰然：燃油税博弈 消费者利益为何被忽略

从政府首次提出拟开征燃油税，经过14年的准备、争论、质疑，发改委终于等到了全球金融危机、国际石油交易价格大幅下降的“绝好时机”，发布了《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》（后简称《方案》）向社会公开征求意见。泰然看过此《方案》后有一些“意见”，但是通读全稿一千二百余字，没有一处说明提交“意见”的联系方式，所以只好写在这里。

燃油税的改革的目的是什么？《方案》在“总体思路”中谈到：开征燃油税是为了“规范政府收费行为，取消公路养路费等收费；在不提高现行成品油价格的前提下，提高成品油消费税单位税额，依法筹集交通基础设施养护、建设资金；完善成品油价格形成机制，理顺成品油价格。”“思路”兼顾了政府和油企，却唯独没有看到与之利益攸关的“人民”的影子。

燃油税的征收，其实是在政府、石油化工企业和成品油消费者三者利益之间的一场博弈。博弈论中有“零和博弈”与“常和博弈”两个类型。通俗的讲“零和博弈”是指利益相关的多方有的全胜、有的惨败，一定有赢家和输家，它的特征就是参与博弈的各方的利益之和为零；而“常和博弈”则是指博弈的几方共同获益，其特征是参与博弈的各方的利益均大于零，都是赢家。显然常和类型的博弈比零和博弈的类型更容易让百姓们接受。不管是政府、企业还是普通民众都应当从曾占统治地位的“零和博弈”向多赢和共赢的“常和”博弈转变。燃油税的开征，实际上是政府、油企与消费者的三方利益博弈。优先考虑谁的利益？三者的利益如何平衡、如何分配？这都是作为政策制定人同时也是利益博弈方的政府应该慎重考虑的。

《方案》中称，开征燃油税是“为促进节能减排、环境保护和结构调整，公平负担，依法筹措交通基础设施养护和建设资金”，既然如此，为何政府还要 “择机开征”呢？专家说明，这是因为“油价太高”，我们知道，世界上没有一个国家是把开征燃油税将低油价作为前提的，不知政府何出此言？其实这个不是时机的问题，是中央与地方、部门与部门之间利益博弈和协调的问题。这个协调将要表现的“冲突”集中体现在三个方面：

1、中央部门之间，尤其是交通部和财政部。在燃油税出台之前，巨额的公路养路费是由交通运输部收管，但是，开征燃油税之后，养路费没有了，则意味着过去的“蛋糕”将由交通运输部转移到财政部手中。显然，交通运输部相关人员不会轻易放下这块“蛋糕”的。

2、中央与地方政府之间。养路费目前被列入地方政府的收入，一旦将其纳入燃油税，地方与中央将重新分配，而无论怎么分配，地方都不可能再独享利益。加之部分路桥收费也归属于地方政府，燃油税的开征直接影响到地方政府的利益。

3、石油巨头企业。国内石油巨头经常以国内不含燃油税的油价与国际包含燃油税的油价进行对比，强调国内油价的上涨空间，并不断要求调价。一旦燃油税开征，公众就可以非常直观地看到国、内外油价的差距，石油巨头要求提价的理由就变得非常牵强。

在这第一回合的博弈中，燃油税被一拖再拖，政府、石油企业的利益得到了伸张，却没有见到“民众利益”的影子，所谓的“节能减排、环境保护、结构调整、公平负担”也顾不得了。这实在是一次“零和博弈”，老百姓输个精光。

《方案》提到“建立和完善成品油价格形成机制”，那么请问，燃油税改革与成品油价格机制改革两者孰先孰后？合理的成品油价格机制是燃油税改革的前提，问题的关键是油价要形成一个合理的价格形成机制，价格合理才能真正达到抑制过度消费的目的。首先的问题不是燃油税，而是油价改革。

我国目前的油品定价计算公式大致上是：油价=国际原油期货价格+国内炼化成本+合理利润，这实际上是一个扭曲和隐晦的算法。首先我国的进口石油并不是按照“期货价格”结算的，而是以比期货价格低很多的“协议价格”结算，此外我国约有一半的原油是自产的，它的价格是国家可控的不应与国际油价同价；其次，既然原油价格要以“国际期货”价格接轨，那么炼化企业成本为何却要用国内标准呢？众所周知，国内的炼化技术相对落后成本较高，为何在原油价格与“国际”接轨赚取大笔利润后，还要让消费者为国内落后的生产工艺买单呢？最后，什么叫合理利润？取多少利润是合理的？对谁是合理的？

现行的成品油定价机制形成了第二回合的博弈，博弈的三方仍是政府、油企和消费者。在这个机制中，石油巨头们赚了个盆满钵满，政府获得了大量税款，却没有给消费者留下任何回旋的余地，他们在信息严重不对称的环境里，为国内奇高的油价、国企落后的生产工艺买单，年复一年、日复一日。这又是一个“零和博弈”，消费者二度输了个精光。

《方案》中还提到，“取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。”可是，原有的各种费能够顺利让位于燃油税么？

燃油税是用来替代养路费的。据我们所知，作为一项行政事业性收费，养路费入的是地方财政的账。而作为一个税种，燃油税是共享税，将首先面临国家与地方的再分配。如果不能平衡中央与地方之间的利益，地方就难有“费改税”的积极性。因此可以预料的是，其他省、市即便在燃油税实施之后，仍会保留高速公路收费，并借此来捍卫地方利益。这实则是增加了公众行车的负担。若燃油税仅仅是中央部门单方设计、推行，恐难逃地方和公民的双重阻击。

另外，既然是以消费税的名义征收。那么取代养路费和过路过桥费是应有之义，为什么不一起取消高速公路的收费？关于“逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费”如何监督、怎样保证？这个逐步是几年？会不会把二级公路准变成一级公路继续收费？还有会不会出现很多地方取消不了二级公路收费的情况？

有关“费改税”的具体执行方式，是博弈的第三回合。与以往不同的是，在这一轮博弈的过程中，除了消费者的利益一如既往的被“忽略”外，地方政府的利益也受到了影响，所以这仍然是一个“零和博弈”，百姓第三度大败而归。

在以上三大问题没有明确解释的前提下，《方案》中却突然提出：“汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其它成品油单位税额相应提高”不免让人感到有些不知其依据为何？

良性的多赢博弈模型是建立在信息透明对等的前提下的，请问，消费税汽油收1元，柴油收8 毛的依据是什么呢？我们按这个标准征收能够获得的税收总额是多少，是3000亿还是4千亿，或者更多？取消的养路费是多少？二级公路收费公路的收费是多少？我们的高速公路设卡收费额是多少。我们多征消费税能否把这些费用低消？我们是减少了税收还是增加了税收，是增收了1000多亿元还是更多的收益？或者说是否少收了，国家让利于消费者了？这个问题的信息不公开，如何提意见？

在政府、油企和消费者三方的第四轮博弈中，由于信息的极端不平衡，民众处于博弈论中所说的不完全信息博弈中，作为消费者大部分的公民显然存在着更多的疑问和不知所云，也就更无从提出自己的“意见”，只好照章办理，而这个“章”的制定过程，消费者们却是毫无发言权。这无疑又是一个“零和博弈”，油品消费者四度输了个精光。

在围绕着燃油税的我所描述的这四场博弈中，三个利益相关方，政府、油企、消费者，前两者的利益得到极大伸张，而只有作为消费者的小老百姓们连输四场，可谓彻底。这是一个良性的循环么？其实在这一连串的政府、企业和公民的“零和博弈”中，并没有真正的赢家：消费者无疑是损失了更多本不必要的花费的金钱；油企靠垄断赚取了巨额利润，却在人民心中牢固的树立了贪得无厌、饕餮无度的形象；政府满足了垄断企业对利润的渴望，也获取了高额税收，但是百姓的荷包被逐渐掏光，使得国家经济失去了加速发展的动力和后劲，更重要的是，一味的让百姓为一切买单，损失了政府的诚信和形象。

我很难想象，对于开征燃油税这样一个事关国计民生、广大消费者切身利益的大事，国家各有关部委竟然没有开过一次听证会征求消费者的意见。在国家制定一项政策的过程中是有优先考虑广大人民群众的利益呢，还是更多的照顾地方、部门等小集团的利益呢？三个代表说：“始终代表中国最广大人民的根本利益”。胡锦涛总书记说：“权为民所用 利为民所谋，不与民争利”。为什么我们的决策部门不执行呢？燃油税征多少怎样征，其合理性与合法性应基于包括政府、企业和消费者在内的所有利益相关方的协商、讨论和决定，应该追求多方共赢的“常和博弈”，也只有这样，才能进一步推动我国社会和经济正常、稳定、健康的发展。在这个博弈过程中，基层百姓、普通消费者的民意不能缺席。

注：

此文应《经济观察网》之邀，发布在：http://www.eeo.com.cn/observer/shelun/2008/12/10/123166.shtml

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