制度反腐的核心是什么?

制度反腐的核心是什么 辛宇 2010年02月14日09:14   来源：《学习时报》 改革开放30多年，是制度建党原则、制度反腐方略从认知到深化、再到确立的过程。制度反腐是主体以新的权力结构（而非旧的权力结构）为载体而开展的反腐败斗争。而制度建设最核心最具实质的问题是权力结构，健全有效的制度必然是科学合理的权力结构。

　　制度一词有两层含义：一是浅层意义上的规章、守则，二是深层意义上的组织体系。前者是要求大家共同遵守的行为准则，大多以写在纸上、说在嘴上、贴在墙上的形式出现；后者是保证上述行为准则得以坚决实施的组织体系，通常以组织机构的形式出现。如果没有科学、合理的组织体系作支撑，那些说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款，制订得再多，也是一张白纸。但是，组织体系是否健全，取决于构成其结构的决策、执行、监督三个子系统的设置是否科学、结构是否合理，操作时能否有效地相互制约和相互促进。

　　反腐倡廉建设的实践使中央和有的地方，已经敏锐地意识到，必须从改革权力结构入手，走制度反腐的路子

　　这些年来，一方面，腐败易发多发的态势没有变；另一方面，对腐败的高压态势也没有变。反腐倡廉建设“正处于有利条件与不利因素并存、成效明显与问题突出并存的局面”，“形势依然严峻、任务依然艰巨”。显然，改革开放条件下的“五化”（工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化）与产生于战争年代，成熟于建设时期的权力结构，确实存在着一种方枘圆凿，彼此不适的状态。

　　改革开放之初，邓小平在8·18重要讲话中强调，党内要进行必要的分权，为实行党政分开、党法分开、党群分开、党社分开打好基础。“一个字都不能改”的十三大报告，以邓小平关于党和国家领导制度改革的战略构想为指导，进行了具体的规划设计和制度安排。但由于各种因素的冲击，以党内必要的分权为主要标志的政治体制改革一度延缓。

　　这些年来，我们党在破解权力结构难题上，又有新的认识和实践。为解决看得见的管不着，管得着的看不见的问题，中央与省级党委组建了巡视机构，加大巡视工作的力度；为解决顶得住的站不住，站得住的顶不住的问题，中央和地方对派驻纪检监察机构实施了统一管理。一些地方还在党章允许的范围内，加大了基层纪检监察力量的整合，分片、分线、分块设立专门的监督机构。有的地方通过对“三重一大”事权的划分，全委会票决制的建立，以及空降任职、异地交流、对纪委主要领导提名权的改革，在党内原有的同体监督模式中，进行了一些必要的分解尝试，使一成不变的同体监督中，渐渐增添了异体监督的成分。

　　我们党执政53年时，党的十六大在权力结构问题上形成了新的共识，强调“要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力运行机制”。5年后，十七大报告将“决策权、执行权、监督权”明确概括为“权力结构”。此后不久，胡锦涛总书记在十七届中央纪委第二次全会的讲话中第一次提出了“监督的制衡力”概念。权力结构的改革渐成热点。

　　古今中外的执政史无不证明，权力结构靠得住，制度才靠得住

　　中国时下关注权力结构中的“三权”，并非西方“三权分立”中的“三权”。在坚持中国特色社会主义和党的领导的前提下，我们这里所研究和关注的“三权”是党内决策权、执行权、监督权的分设，西方权力结构中的“三权”是指国家立法权、行政权和司法权的分立。

　　党内民主要能真正成为党的生命，党员要能真正成为党内的主体，党要通过长期执政来实现自己的历史使命，党内权力结构的改革既是必须的，也是必然的。“以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设”是必须的路径选择，而在这“三个科学”中，科学的制度是根本和保障。

　　制度到底科学不科学，不能用书本引证，也不能凭权威认定，只有实践才能检验，才能证明

　　什么是科学制度？在党内以法定的程序制订或认可，且实践证明行之有效的科学制度，谓之合党情；在我国历史上证明行之有效的科学制度，谓之合国情；在国外大范围长时间证明行之有效的科学制度，谓之合世情。这些适合党情、国情、世情的制度，科学不科学，关键在于合不合客观规律。因为，制度的核心是组织体系，即权力结构。这种权力结构科学了，才能称得上是科学制度，才能“以科学制度保障党的建设”。

　　但是，检验制度是否科学的标准只能来自于实践，证明于实践。因此，拿出一些地方来试点，不仅是必要的，也是必须的。没有试点，不要轻言否定，成功了再在更大范围推广。有这种科学的制度即权力结构为根本、作保障，才能真正加强法治，才能真正“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

　　问题的复杂性，通常不是来自于问题本身，而是因为解决问题的方法，远离源点的缘故

　　从反腐蚀到反腐败搞了30年，形势仍然严峻，有客观原因，也有主观因素。但主要是解决腐败滋生蔓延这一问题的方法远离源点。腐败滋生蔓延与制度漏洞、制度设计有关，与对马克思“议行合一”论断的教条式理解和运用有关。借助10年“文革”惨痛教训的放大镜，29年前，邓小平就精辟指出：“总病根”是“权力过分集中”。而解决总病根的治本之策，就应该而且必须从源点出发，实施党内分权，加快推进权力结构改革。

　　科学合理的权力结构要厘清三个关系，即授受关系、制衡关系和回归关系。

　　其一，明确权力的授受关系。权力只有来自权利，权力才会代表权利。社会主义民主的实质是人民当家作主，党内民主的实质是党员当家作主。党员是党内权力的本体和授予主体，党的组织和领导干部是党内权力的代理者和执行者。党的一切权力属于党员，党的各级组织和领导干部的权力源于党员的授予和委托。基于此，理顺党代会、全委会和常委会的关系，明确党代会对全委会、全委会对常委会的权力授受流程和委托代理关系，以此确认党内权力的授受关系。

　　其二，明确权力的制衡关系。权利只有制衡权力，权力才会服从权利。监督权是宪法和党章、条例赋予党员的一项重要法定权利，是党员权利体系的重要构成元素，又是党和国家监督制衡机制的有机组成部分。一方面，领导干部要切实纠正只把党员当作权力监督的客体，忽视其监督的主体性，导致监督主体不全甚至缺位的现象，同时要自觉接受广大党员的监督，正确对待和行使人民赋予的权力，保障和落实党员的监督权；另一方面，广大党员要增强主体意识、责任意识、权利意识，着力打破党内监督的神秘化和封闭化，解决不愿监督、不会监督、不敢监督的问题，明确党员监督权的重点指向、重点领域和价值目标，切实防范权力失控、决策失误、行为失范。

　　其三，明确权力的回归关系。权力只有回归权利，权力才会属于权利。党章作为党的权力结构和监督制衡体系的一项根本性制度，确立了广大党员在整个权力结构和监督制衡机制中的主体地位，明确了领导干部的权力为实现人民的根本利益而存在。既然权力源自于党员的授予和委托，就必须体现委托之秩序，履行之回归要约，以保证实现权力的本质归依和价值原则。