鄂璠 刘建华：广东政改探路-中国选举与治理网

• 鄂璠 刘建华：广东政改探路

　　“简政放权”，看起来并不是一件新鲜事。

　　但是广东的行政改革还是突破了人们之前的想象，无论是顺德的党政合一，还是深圳的“行政三分”，都触动了旧体制的敏感神经，而将“放权”扩大到县、镇一级更是相当激进。

　　这一波的改革浪潮，有经济危机引发的市场倒逼，更是执政者主动求变的破局之举。

　　广东两年走了两大步，第一步是以危机促转机，将金融危机引发的经济困局转化为经济转型升级的机遇。在经济上发出“不救落后的生产力”外，汪洋强调的是“腾笼换鸟”，“扩笼放鸟”之经济政策，其核心放在了将“广东制造”改为“广东创造”。

　　第二步，则是以经济转型倒逼行政体制改革，从上至下开始破解行政壁垒。解放思想、大部制、经济功能区定位、放权强镇，一系列的行政体制改革都着眼于重建一个高效的政府体系，汪洋说：“我们要求企业转型升级，前提是政府的服务要转型升级;我们希望企业提高自主创新能力，首先是政府要提高服务企业的创新能力。”之后的一切改革，都围绕着这个核心进行。

　　广东变革的阻力很多，已经形成的官僚体系能否为制度所破解，新的产业及逐渐提高的现代服务业能否成为未来举足轻重的力量，仍需时间验证。但广东的这次探路可以视为整个中国转身的样本，汪洋将这次转变称为“惊险一跃”。

　　跃过去，前面是康庄大道。跃不过去，广东只能沿原有之路前行。

　　这是广东要“杀开一条血路”的必然选择，这是广东要“置之死地而后生”的发展逻辑，所以这一轮改革，广东没有回头路。

　　广东政改探路

　　继深圳大部制、顺德综合改革之后，在半年内第三次强力推行的行政改革将目标拓展到了县、镇一级，广东正在为其“全面转型升级”前的最后一跃进行全方位蓄力

　　“这是一场持久战，又是一场攻坚战。”汪洋说，这位中共中央政治局委员、广东省委书记将广东的转型比喻成一场新的国际竞赛。

　　尽管参加过无数次会议，也主持过无数次会议，但是东莞市石龙镇党委书记冼周恩还是觉得大开眼界，“以前要一级一级的传达。”冼周恩说，“现在我们直接获得信息，就能很清楚地知道哪些是我们可以做的。”

　　1月5日到7日召开的中共广东省委全委会上，来自东莞、中山和江门的17位镇委书记列席会议，东莞市委书记刘志庚说：“镇委书记列席省委全会，这在广东历史上还是头一次。”汪洋参加了东莞代表团的分组讨论，和东莞13名镇党委书记进行了面对面的交流。

　　这个头一次意味深长，一个星期前，广东公布《关于富县强镇事权改革的指导意见》(下称《意见》)，广东新一轮“简政放权”在新年拉开序幕。“身大衣小”、“脚大鞋小”，汪洋曾对珠三角一些县镇“财大权小”做过如此形象的比喻。在东莞，一个行政级别仅为正科的镇，却有100多万人口，200多亿元GDP，近30亿元财政收入。这些发达的镇街迫切需要更多的行政审批权和行政执法权，《意见》来得恰逢其时。

　　这是继深圳大部制、顺德综合改革之后，广东在半年内第三次强力推行的行政改革，从中心城市、到地级市、再到县、到镇，广东的行政体制改革几乎全方位开始破冰。

　　胖子如何“瘦身”

　　“人长胖的过程是靠吃出来的，而‘吃’是令人愉悦的。让一个已经胖起来的人主动减少美味佳肴，增加运动量，那是一件十分困难的事情。”广东省委全委会议上，汪洋出人意料的将“广东”比喻成一个“胖子”。

　　汪洋说，过去30年，广东靠外向带动加工贸易，从一个经济落后的农业省份一跃成为全国第一经济大省。但这种庞大的经济总量从某种程度上说，就像是一个迅速成长起来的“胖子”，看上去块头不小，但缺少肌肉，缺少力量，缺乏核心竞争力，“一遇到要较劲掰手腕时，就常常要打败仗。”

　　让“胖子”减肥，在过去的两年中一直是汪洋的目标。

　　“广东到了最危险的时刻。” 在全球经济危机爆发的2008年，广东省的三来一补企业有两万多家倒闭。实际上，比企业倒闭更糟糕的是危机暴露出来的经济结构严重失衡。广东转型由此开始。“从某种程度来说，要感谢全球金融危机的出现，因为它办到了政府想办但办不到的事。” 汪洋说。

　　在寒潮中，汪洋说出了“政府不救落后生产力”的话语，这一度引发了外界对广东的广泛批评，有报章评论指责这种说法不够人性化。其后“腾笼换鸟”的说法也引发了企业界人士的诸多担忧，但之后广东省在提升自主创新能力方面频频出招，力度之大，前所未有。先后制定实施《广东自主创新规划纲要》、《关于加快高新技术产业开发区发展的意见》，加快“十大创新工程”建设。

　　在经济“减肥”，练“肌肉”的同时，汪洋把另一个目标锁定在了政府体制改革上。

　　2007年，甫一上任的汪洋见识了广东的“特殊”。这一年的年底，同样是广东省委全会，缺席者竟达50多人，出人意料的是，之前汪洋已经在会上打过招呼。但缺席者仍然占到会议人数的10%，这让汪洋大为震惊，他说“省委全会是广东省规格最高的会议，研究部署工作也是最重要的内容，不能想来就来，想走就走。本来就是靠这个会议安排工作，一个部门就一个人，还没有来，我们的决策就无法传达，更无法执行。下一次纪委要对到会人数进行登记，形成基本的制度。”

　　人们在惊诧南方官员的大胆，但鲜有人意识到，在30年的开放之后，中国最前沿省份的政府官员们心态发生了什么样的变化。

　　一位从广东省调任珠海的官员本想有一番作为，然而，底下官员的消沉和散漫让他感到无力。一天晚上，他向省里来的朋友抱怨，朋友难以置信。他当场做了这样一个试验：拨通一位他所重用的中层干部的电话说，“省里来了领导，我们正在商讨一些事情，你也过来一起研究吧。”电话那头传来了这样的声音，“不行啊，领导，我要在家陪我老婆。”

　　放下电话，他说，这就是珠海的官员。朋友愕然。这个故事足以印证当地的官场风气。

　　在前期的调研中，主政者汪洋同样发现：一些党员干部意志开始消退，拼劲松了、干劲弱了、闯劲没了，有的无所用心、敷衍塞责，陷于文山会海，忙于迎来送往;有的爱做表面文章，不愿真抓实干，满足于当 “传声筒”、做“中转站”，习惯以会议落实会议、以文件贯彻文件;有的急功近利、心浮气躁，不是扑下身子干实事，而是眼睛向上谋“位置”。

　　在之后的会议上，汪洋当众拿出了一本《1992邓小平南方之行》的书。他在会上举例时特意打开书，读了一段：“吴南生置生死于度外，他说，‘就让我去汕头搞实验吧，要杀头就杀我的头……’”

　　汪洋说了自己的体会：“我一看真是激动啊，那个时候的勇气是什么，经济的压力，社会的压力，但是我们现在还有没有?当年没有资金就自己去找，当年搞电厂、修路什么都没有钱，没有技术我们就大胆引进国外先进技术，发展三资企业，这都是解放思想的成果啊，使广东的发展实现跨越式的进步。”在这次会上，汪洋连用22个“解放思想”，向全省发出了“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”的动员令，并号召各级领导发扬当年“杀开一条血路”的精神。汪洋还要求，要坚持把结构调整和发展方式转变作为保增长的主攻方向，围绕“三促进一保持”坚定不移“腾笼换鸟”，加快建设现代产业体系。

　　其时，隔江的香港《文汇报》评论道：汪洋真要“杀出血路”，得面对“三座大山”──改革动力不足、官员求稳怕变、企业畏难欠进取。

　　这次是动真格了

　　在一系列紧锣密鼓的安排后，广东的政改拉开帷幕。

　　“看病要知道是什么病，还要知道用什么药治这个病……老药方治不好，就要找新药。这就是解放思想的意义。”2009年年初，汪洋在广东省两会上意味深长地说。2009年5月初，国务院正式批复《深圳综合配套改革试验总体方案》，其中最重要的信号就是要进行政治体制改革。

　　深圳大部制率先出台。2009年7月31日，主抓改革的深圳常务副市长李锋宣布深圳市机构改革方案时，会场内静得出奇，这是一次被称为 “改革开放30年来力度最大的一次”机构改革。有消息说，在改革之前，广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦每天都会接到不少来说情的电话，“接电话的时候我客客气气地，但是放下电话后该怎么办还是怎么办。”

　　政府机构减少15个，精简幅度近1/2，首次整合决策、规划职能，设立七大委员会，要求两个月内基本完成……尽管改革的“操刀者”在不同场合传递过“改革即将启动”的信息，但是具体的改革方案在从起草到正式发布的一年时间里处于严格的保密状态，参加7月31日会议的许多局级干部也是在大会上才第一次获悉了改革的全貌。“这次真的是动真格了。”经历过七次行政体制改革、对大部门制度并不陌生的深圳政府官员不无感慨。

　　改革如疾风骤雨般推进着，深圳大部制的争议还未平息，一个多月后，人们开始用“石破天惊”形容9月16日出台的顺德机构改革方案。被称为“改革明星”的广东佛山市顺德区，进行了一场被认为是中国当下“最大胆”的“党政大部制”改革。数量的减少只是表征之一：党政机构由原来的41个精简到16个，缩减近2/3，政府工作部门减少到只有10个。

　　需要“勇往直前”的何止顺德，9月24日，广州市委市政府召开政府机构改革动员会，公布了“大部制”改革方案。经过改革，市政府工作部门和办事机构将由49个精简为40个，其中调整、撤并的机构达到29个，占总数的58%。

　　“广州根据自身特点，改革重点放在了城市建设和管理方面，力主往‘大城管’的方向走。”在中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥看来，这是广州此次政府机构改革的惟一亮点，“相比深圳、顺德的大部制改革，广州改得比较保守，动作较小。这与广州的定位有关，广州作为省会城市，不可能也不适合一瞬间动得太大。”

　　部门合并，副职领导激增!大部制改革推行4个多月后，几个地市的大部制改革却都碰到了这个同样的难题。“汪书记对这些问题进行了回应，他说，有些地方大部制改革后，暂时不精简人员，不减少干部职数，是改革中理顺政府关系，转变职能要付出的成本。体制理顺后，这些问题可以逐步解决。”一位参加广东省深化体制改革会议的人士告诉记者。

　　一切改变始自随后，佛山、珠海、江门、东莞等地的大部制方案也陆续公布。广州市社会科学院研究员、广州民营经济发展研究会常务副会长、彭澎对广东省各地大部制改革方案进行归纳比较后，总结出了深圳、顺德、广州三种模式。“深圳模式以‘行政三分’为重头戏，改革程度在广东算是中等，但在国内已经是较为激进了;顺德模式以‘党政联动’之举让人眼前一亮，但争议较多，而扁平化、同类项合并、高效廉洁等多方面都有所创举，在广东也都属激进，不少县级单位都表示难以模仿学习;广州模式虽然被一些改革学者指责为太过保守，但却成为其他地级市效法的榜样，其中也不乏自身特色。”

　　顺德改革后不久，佛山市委常委、顺德区委书记刘海向汪洋汇报镇街改革情况时，会后汪洋将他留下，跟他说的第一句话就是“开弓没有回头箭，顺德没有退路，只能勇往直前。”

　　变化并非立竿见影，但其影响甚为深远，广东的政府“瘦身计划”自此已从省会城市、副省级城市一直推进到地级市。

　　政府不能关在楼里

　　“该放权的放权，该松绑的松绑，鼓励先行先试、啃硬骨头。我们要求企业转型升级，前提是政府的服务要转型升级;我们希望企业提高自主创新能力，首先是政府要提高服务企业的创新能力。”2008年初汪洋如是向广东人表态，在他看来，广东的转型首先是政府的转型。

　　这一次，广东省将“放权”的范围延伸到了镇一级。

　　2009年底，广东省下发《关于富县强镇事权改革的指导意见》，在这份文件中规定的“放权”包括支持“有条件的县设立海关、外汇管理、商业银行等分支机构”，而且再度表示了对顺德行政体制改革的支持。《意见》明确，省政府各职能部门和各地级以上市政府要重点研究发展改革、国土资源、环境保护、经济和信息化、外经贸、交通运输、住房和城乡建设、旅游、农林水利、教科文卫、人力资源和社会保障、工商、质监、安全监管等方面管理权限的下放事项。

　　熟悉政府部门运作的人士称，这几乎将所有权力部门都“下放”了。而广东省的意图则是2010年的上半年在珠江三角洲地区各地级以上市为主进行推广，并将之逐步在全广东推开。 “改革开放30年的一条重要经验就是放权，”广东省政府发展研究中心副主任汪一洋为此专门在广东省委机关报撰文阐述这一道理。

　　东莞市委书记刘志庚从2007年开始就请求让镇党委书记参加广东省委全会，当时汪洋对他说：“扩权得一步一步来，不可能一步到位。”2009年，水到渠成。作为试点的东莞市下发了《关于扩权强镇试点工作的实施意见》。按照该意见，东莞市27个部门将下放248项行政管理事项给石龙和塘厦两个试点镇。“上面27个部门，我们下面不能搞那么多，下面应该是全科医生，什么都能做，做很多事情。部门精简，权力相对集中。” 石龙镇党委书记冼周恩对之前跑审批、效率低下的做法深有感触，现在石龙镇准备以七个中心承接下放来的248项事权。

　　冼周恩说：“我们的政府应该在离人们最近的地方，而不能关在楼里。”

　　放权会带来什么好处?在有人担忧放权会让基层政府权力过大时，冼周恩认为这实际上是释放了地方的活力，因为他们最想要的只是“事权”，冼周恩打了个形象的比喻：“东莞的架构全部是县一级的权力，现在县级权力下放，相当于继承法里面的财产权，在东莞，镇和市之间不是父子关系，而是儿孙关系。现在，‘爷爷’看着这个‘孙子’逐渐长大，但还未满18岁，就说拿些权给‘孙子’独立行使，考虑到还有很多‘叔叔’，就把权分给很多‘叔叔’去管了。所以，这个权不是‘叔叔’的，而是‘叔叔’代管的。当‘孙子’差不多快成年，‘爷爷’就把‘叔叔’的权移交给了‘孙子’，‘叔叔’习惯了这个权力，自然舍不得，就跟‘爷爷’说这‘孙子’还不到18岁，权不能放，恰好‘爷爷’也是这么想的，所以这叫权力移交。”

　　在“放权”之外，一些新的举措也在试行中，《广东省主体功能区规划(2010-2020)》(征求意见稿)在年初下发，汪洋率广东省主要领导密集调研粤北地区，广东的发展格局在“瘦身”之后开始显露新的气象。

　　广州要有“大哥”的意识，深圳靠什么实现“三十而立”？萝岗代表着广东的未来。在汪洋妙语连珠的评价中，蕴含着对广东“核心推动力”的追问，最终他将这种核心推动力定位为“自主创新”。

　　在年初的广东省委全委会上，汪洋如是说：“自主创新道路是我们现在还不太熟悉，而且有许多弯道坎坷，甚至‘人迹罕至’的创新发展之路，但经过‘惊险一跃’后可能是越走越光明、越走越宽广的康庄大道。”

　　在这“惊险一跃”之前的政府体制改革，可以看作是广东在起跳前的蓄力，这种蓄力正在加速进行。

　　(温海星对本文亦有贡献)

　　1/2 深圳31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”，精简幅度近1/2。

　　2/3 顺德的党政机构从41个减为16个，直接减去了近2/3。

　　⊙“广东用一个姿态快跑了十多年，现在放缓了一些速度，调整一下姿势，提高一下长跑动作的技术含量，应当是很正常的事情。”

　　⊙“如果说过去30年的发展，傍资金‘大款’是实现快速增长的重要条件的话，今后30年的发展，广东必须靠傍科技‘大款’，来实现经济质的飞跃。”

　　⊙“过去人们常说‘东南西北中，发财到广东’，现在我们要努力做到‘东西南北中，创新到广东’。”

　　——汪洋