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周天勇：税费难以承受惊人的公务支出
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周天勇：税费难以承受惊人的公务支出

作者：周天勇  

据统计，1978年以来，全国税收总的供养人员规模达6700万人，占总人口的5．07％，全国每19．72人就缴税缴费供养1人。2007年，税费供养的党政事业在编和临编人员的工资、退休、医疗、公招、公车、公出、办公等费用，支出为29425亿元，加上党政事业投资支出，共计支出为37530亿元。养人太多就要高税费，2007和2008年中国中央与地方政府的预算收入分别为51321．78亿元和61316．9亿元，分别占当年GDP的19．95％和20．39％。


　　中央党校研究室副主任周天勇教授通过大量研究，得出结论：凡是收费罚款多和重的地区，每千人拥有企业数量少，城镇人口从业率也低。也就是说，政府各部门和各行政性事业单位的收费罚款，包括行政审批、许可、监督、执法、收费和罚款过程中的吃拿卡要，严重影响创业和企业的经营，进而影响就业容量的扩大。


　　税收来源集中于创业和企业，对创业、企业的收费罚款太多太乱，导致了中国经济社会一系列的问题，这种状况已经到了非改不可的地步了。


　　本报从今天起，将陆续刊发周天勇教授对以上问题进行分析的文章，敬请关注。

　　——编者


　　中国财政和收费供养的公职人员人数增长和规模是惊人的。


　　我们将公职人员定义为由企业、个体工商户、农民和城镇居民缴税和缴费来供养的党的专职工作者、行政公务员、事业单位人员，以及协助党政事业工作的临时和非编制人员。


　　改革开放以来，虽然进行了多次以精简机构和人员为目的的行政体制改革。但是，由于中国历史上的“光宗耀祖、封妻荫子”的官本位意识，由于建国以来农民“耕土吃饭”与党政国企职工“吃公饷”的区别，由于“吃公粮”较为稳定和一些权力部门还可以从部门利益中多受益和寻租受益，由于创业和经商从历史上就受到歧视，由于中国个体、微型和中小企业的发展环境恶劣而大中专毕业生的就业压力大，不受预算和费用约束的党政机关和事业单位就成了改革开放以来人数增长最快的领域。


　　1978年以来，全国总人口增长137．26％，但是，事业机构公职人员从1497万人，增加到2007年的2874．2万人，增长了192％；党政等机构公职人员从467万人，增加到2007年的1291．2万人，增长了276．5％，其中还不包括协编和临时编制人员。


　　虽然在统计上，2007年事业和党政等机关的公职人员数量为4093．4万人，然而各地方各部门各单位中究竟供养了多少缴税和缴费供养的人员，始终是一个谜。保守估计，地方财政、各种部门和各事业单位，从各种渠道筹资发放工资的临时编制、协助编制人员如果占目前事业和党政公职人员的25％，那么在党政事业机构中的公职人员，2007年就会达到5206．75万人，占总人口的3．94％，占总就业的6．76％，由于党政事业人员绝大部分在城市和城镇，在乡村就业的可以忽略不计，占城镇总就业的17．74％。也就是说，在城镇就业的每100人中，有17．74个人在党政事业单位里吃供养饭。


　　全国总人口缴税缴费供养人员比，从1978年的49人供养1人，增加到2007年的约25人供养1人。党政事业单位退休的人员估计1500万左右，这部分人员的工资福利，也需要缴税缴费供养，总的供养人员规模达6700万人，占总人口的5．07％。2007年，实际上全国每19．72人就缴税缴费供养1人。这还没有计算需要乡村居民供养的村级干部和乡镇中的非编制人员，如果计算入内，供养比会更高。


　　21世纪初中国展开了官民比的争论。原人事部人事科学研究院院长王通讯认为，中国的官民比不是2005年两会时代表们议论的1∶26，而是他经过认真研究的1∶198。据此，他认为，与国外相比，中国官还不多，政府规模还不够大，政府供养的事业规模也还小。王通讯认为，美国2003年的政府公务员人数为310万，“官民比”为1∶94。同美国相比，我国的比例显然是比较低的。这是一种口径不对的错误比较。


　　笔者2004年秋去美国用了21天考察其财政体制，了解到美国公务员不仅包括联邦和地方政府中的所有公职人员，还包括公共事业单位的工作人员及国有企业的管理人员。由于美国联邦政府的工作范围很广，涵盖科研、农业、外交、情报等与国家和民众密切相关的方方面面，因此为其工作的法官、警察、医生、工程师、清洁员、保管员，甚至是国家森林公园的看门人都属于公务员的范畴，工种达数百种之多。如果按照美国公务员范围界定，中国的公务员队伍更加庞大。


　　中国官民比太高，有七个方面的事实。一是国家、党政和社会团体机关中有大量的准公务员。2003年我国公务员人数虽然是653万人，但是在党政社团机关中工作的总人数为1050万左右，其正式公务员之外的近400万人虽然名义上是事业或者工人编制，实际上还是由财政供养，并且机关中的园林、清扫、炊事等体力劳动绝大部分由临时雇佣的农民工或者应聘人员从事，他们大多从事的是公务员职能的管理性工作。


　　二是有的事业单位是为了应付机构改革从政府机构中剥离出来，实际上还行使着行政管理职能的人员。如许多行业协会，过去是政府某机构的一部分，改为事业单位后，财政还要供养，并且还赋予他们收费的权力。


　　三是事业单位中实际上有大量的官员。我国党政职能内化在事业单位之中。国外学校、医院和科研单位中非业务人员非常少，其大学院系办公室就一个行政人员工作；而我国这些单位与业务无关的机构和管理人员很多，如大学的系里除了其他的无关机构外，仅就办公室，有主任、办事员等五六个。


　　四是我国还有财政不给够经费甚至不列入预算，而由自己收费补充和全额收费供养的大量的政府机构和执法人员。如工商行政管理系统，如地方的派出所、城管等。其中有的整建制没有列入公务员系列，有的部分协管员没有列入公务员系列，但这些机构既有执法权，又有收费权。


　　五是中国国有企业和国有商业银行中，也存在着大量的公务员性质的官员。


　　六是市县乡村中由收费和罚款等供养的非编制管理人员约为2000万，其中730万村干部，1270万县乡各类非编制聘用人员。


　　七是许多机关和事业干部退休之后，没有进入社保体系，没有社会化供养，没有平民化，而还是财政出钱，享受着机关离退休干部的待遇，仍然是国民经济供养的不工作了的公务员。

　　需要指出的是，与美国等国家相比，中国的供养人员中，一部分是由财政预算拨款，一部分是由收费罚款供养的；大量的行政事业人员，不是从事公共服务的，而精力主要放在行政审批、许可及注册登记、监督执法等方面；编制混乱，基层县市有大量的协编和临编人员，主要依靠预算外收费罚款存在；与中国人均GDP水平还较低相比，供养规模太大，供养水平太高。因此，简单将发达国家的供养比与中国的供养比相比，容易误导决策。



本文链接：周天勇：税费难以承受惊人的公务支出 文章来源：中国经济时报

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