专家称福利制度建设应为社会底层提供流动机会

2006-11-11 01:51:15　来源:南方报业网网友评论 28 条进入论坛
核心提示：中央提出建立和谐社会目标，完善社保制度和福利制度。那么，什么样的福利制度适合中国呢？有人认为，最迫切是找得到“生存感觉”的福利制度，而不是“幸福感觉”的高福利制度。在建立社会福利的过程中，一方面要发挥政府作用，另一方面要充分调动民间组织的力量。
·前言·
中国经济发展突飞猛进，有人认为，福利保障制度也会随着经济发展自动解决。但事实远非如此，不是所有的人都在经济发展中受益，特别是中低收入人群。目前，城市贫困人口边缘化不断加深；而占人口80%的农民，不多的土地成为他们唯一的保障；医疗费用、教育投入等等让普通百姓难以承受。
以教育为例，当前中央财政用于教育投资的比例只占整个财政开支的2%,而且其中92%的投资用在高校。而美国2002年的教育支出占GDP的7.4%。
中国城镇医疗保险的覆盖范围更是急转直下。在改革开放初期，几乎全体城镇居民都享受某种形式的医疗保险，而到2003年，只有一小半城镇居民被社会性医疗保险覆盖。穷人“因病致贫”和“因贫致病”的恶性循环已经成为困扰中国城镇的重大社会问题。
中央提出建立和谐社会目标，完善社会保障制度和福利制度。那么，什么样的福利制度适合中国呢？
欧洲曾经“从摇篮到坟墓”的高福利制度，使一些人失去工作的动力，令欧洲的经济缺乏活力，而且巨额的财政负担也成为一个包袱。而美国的社会福利制度设计,基本上是一种“济贫”的模式，当然美国向来认为社会福利是有别于社会保险和医疗服务的。美国的福利制度安排刺激了就业，促进经济发展。中国模式的社会福利制度应该是什么样的呢？
有人认为，对于中国而言，最迫切的还是建构一种能找得到“生存感觉”的福利制度，而不是找得到“幸福感觉”的高福利制度。也有人认为，依照中国当前的经济形势，完全可以效仿欧洲的模式。
鉴于此，本报与香港科技大学商学院联合举办本期“天下论衡”，激辩中国需要建立什么样的社会福利。与会嘉宾有香港科技大学商学院教授雷鼎铭、社会科学部助理教授吴晓刚，伦敦经济学院教授许成钢(香港科技大学客座教授)，以及香港科技大学EMBA优秀学员代表：通用技术集团香港国际资本有限公司董事总经理刘志勇、中刚集团胜融兴业有限公司董事副总经理邓少青以及方正流动电子商务有限公司董事总经理刘家辉等，该院EMBA项目在今年英国《金融时报》排名中列全球第三。(文/胡敬艳)
1. 公平的效率
主持人：中国在本届政府执政时期，更鲜明地提出社会公平问题，这似乎是对过去过于注重发展经济，提高生产效率的一种修正。那么我们如何理解这种思路的转变？
雷鼎铭：社会福利与经济增长、收入分配都有关系，这一观点起码在经济学界很有代表性。中国在1978年实行改革开放后，GDP年均增长率超过9%，实现了让一部分人先富起来，但让每一个人的收入年增长率都增加9%，是很困难的。在这里我提出一个假设，一个社会有五个有钱人和五个穷人，与一个有钱人和九个穷人，哪一个社会更平等？这是一个价值观的问题。如果我来评价，会觉得五个有钱五个穷人的社会更平等。
在收入分配不均的情况下，如何去提高社会流动性，是很重要的问题。如果穷人只要努力，终于有一天自己是能够摆脱原来的社会地位，那么社会和谐的压力就不会很大，这是香港和很多发展中国家的经验。香港从上个世纪50年代到80、90年代，收入分配也是不平等的，但是因为社会流动性很强，所以一些社会问题得到了很好的解决。比如香港的“社会领袖”，通常是40岁至50岁，这些有地位和名望的人，大部分过去都很穷。
许成钢：我觉得经历转轨经济的国家，如前苏联、东欧国家的经验很值得借鉴。在转轨过程中，这些国家遇到了极大的困难，其中之一就是社会福利。因为这些国家在转轨之前已经实行了非常优厚的社会福利，而这些社会福利在转轨过程中，又绝对不可以丧失。可是不能减低福利，就会遇到非常基本的经济上的困难。所以，人们就看到，社会福利和经济增长之间存在很严重的冲突。即便是像西德——世界上第三强的国家，合并东德后，整个社会的平均福利水平都被拉下来很多。社会福利怎么形成的？不是经济学家设计的，而是社会利益集团、阶层之间的冲突、协调、妥协，政治上的关系和人的意识形态联系在一起的。
吴晓刚：我最近要做一个调查，研究香港的智慧流动和社会不平等的问题。我们都知道，经济增长到一定程度，哪怕底层的人也会从中受益。
当社会体制发展到了市场的力量起到了主导作用的时候，国家再分配的机制就要起作用，因为市场也会造成不平等。福利制度的设计，要和经济发展水平相适应。因为社会福利是有刚性的。还有，当社会发展到一定程度，那些在再分配经济中处于底层的人，可以通过另外一种机制得到补偿，这样整个社会不平等程度就下降了。
再者，我们不应该只看绝对流动率，还要看相对流动率。就是在给定结构的条件下，不同社会的流动机制都是不一样的，并不是说在一个稳定的社会里面一定没有流动，只不过是流动程度的问题。所谓的福利，即便在这个结构不变的情况下，要给那些在底层的人有更多的机会，比如教育就是一个流动的渠道。我们谈到的机会均等就是给定结构的相对流动率，而不是绝对流动率。现在，中国内地一讲到贫富差距就会提到基尼系数有多高，其实香港的基尼系数比大陆还高，可是香港依然非常安定，这就是机会平等在起作用。
主持人：目前香港的基尼系数是多少？
雷鼎铭：香港的基尼系数大约是0.53，但是因为香港有一半人口住在政府的公屋，37%左右有房屋补贴，假如把这些折算进去，香港的基尼系数大约是0.44-0.45。
许成钢：刚才谈到机会平等，机会平等是什么意思？就是大家都面对市场，而市场给所有人提供了平等的机会。但是市场实际上经常是失灵的，尤其是对穷人失灵。因为穷人没有很多的钱，没有原始资本，这个市场已经对你关闭了，所以这个市场根本是不平等的。先解决穷人最基本的住房问题、最基本的治病问题、最基本的吃饭问题，然后再是机会平等。至于剩下的其它问题应该让市场解决。
吴晓刚：我非常同意许教授的观点。产业革命之后，底层的穷人也得益，就是说这个不平等最终推动社会福利。那么这个力量取决于什么呢？取决于不同利益之间的博弈和斗争。这可能不是经济意义上的，而是社会心理学的问题——虽然我得到多了，可是别人得到的更多，相对而言，我感觉更穷了。
其实在上世纪60到80年代，香港的情况和现在内地的情况差不多，社会分布都是呈一种倒U型，即穷人很多，富人少。但是香港有一个平衡的工具——宗教团体或者NGO。香港的大部分学校、医院都是NGO或者是宗教团体办的，穷人可以从他们那里获得比较便宜的教育，比较基本的福利。所以，在建立社会福利的过程中，一方面要发挥政府作用，另一方面要充分调动民间组织的力量。
2. 普遍还是定向？
主持人：从国际社会福利发展潮流看，当今国际范围内“多元福利”的主张日益深入人心，逐步从“普遍性原则”(人人都有权利享受国家福利)向“定向原则”(国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求人们为自己的养老、医疗承担更多的责任；主张国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人作出贡献)过渡。那么根据中国目前的国情来看，应该选择一个什么样的福利制度？目前还有多大差距？
刘志勇：社会福利主要涉及两个方面，一个是公平，一个是效率。改革开放至今，在从计划经济向市场经济转化的过程中，政府起到一个主导作用，也就是说权利在财富再分配中发挥了绝对作用。而这个绝对作用之所以起作用是因为其基本的驱动机制——市场机制，即利益驱动，最后产生的分配的结果必然是不公平的。因为在这个过程中不是每个人都参与分配，而且大部分人是被迫参与的。我们看看各种中国富豪榜，排100位也好，排200位也好，都是一个团体，而非个人。
但反过来讲，社会福利需要谁来做？只有政府来做。我想这就是中国人的传统。中国传统比较侧重伦理道德、家庭观念，所以中国人传统上对商业并不是很热心，只愿意存钱，愿意买大宅子，或者建庙，却不愿意建一所学校，或者是建一个养老院。当然现在这种情况慢慢在改善。从这个角度而言，建设中国社会福利制度，就一定要从中国的传统思想出发，因此政府必须要充当一个非常强烈的社会福利角色。
目前，整个中国社会福利的效率都比较低下。举一个例子，给贫困地区补助，经常是立一个扶贫项目，就给你800万投资。在这种制度下，大家为了得到钱抢着立各种各样的项目，失去了原有意义。所以说，搞好社会福利必须有一个前提，即整个政治行政系统必须有一个高的效率。
虽然现在中国经济在高速增长，但是财政并不是很充裕，用这么有限的钱去做普遍福利，我觉得可能是杯水车薪，而且在这么低的效率之下，最后大家能得到的福利是多少？所以，我更倾向定向原则，先解决最困难和最基本的问题。
邓少青：社会保障制度通常分为救助型、保险型、福利型、国家保障型和自助型。选择哪一种类型与这个国家的社会制度、经济实力、文化背景都有关系。同时，选择单一类型还是几种类型相结合？也是根据社会不同发展程度选择的。
我认为在中国目前的这种市场的情况下，还是把普遍性和定向性原则结合起来更为理想。普遍性原则就是基本的国家保障系统，如社会最低收入保障。但在基本保障型的前提下，可以又选择其他类型，比如保险型。国内从上世纪七八十年代就开始建立养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度，这就是所谓的保险型。随着现在的经济发展形势，可能下一步要增加一些救助型、福利型，甚至像广东等比较富裕的地区还可以增加一些自助型。但是，无论是国家保障型，还是加上保险型或少量其他类型，更关键的是在执行过程当中，是否能得到切实履行。同时在推行社会福利时，要把握好政府、企业、个人这三方在不同类型社会福利中承担的比例和分量。
3. 要不要高福利？
 
主持人：有人提出，不能一提社会福利就想到西方“从摇篮到坟墓”的福利制度，这种制度在西方国家也难以为继，正在进行改革。但亦有人认为，中国和西方的福利制度处于不同的发展阶段，西方正在削减福利不能成为中国不提供福利的理由。如何看待这种争议？
刘志勇：我觉得现在西方削减福利主要有两个原因。第一，西方整体生活水平比较高，中产阶级占绝对大比重，即使削减福利，对他们的生活也不会造成太大影响。第二，因为社会保障支出占整个国民生产总值比重已经相对很高了，对整个国家财力造成很大困难。但中国的情况却正好相反，大部分还是穷人，社会保障支出占国民生产总值的比例也很低。尤其是中国从计划经济向市场经济转型时，甚至在原有提供社会福利的基础上出现了一些退缩，比如像住房、医疗、教育等几个方面，中国政府提供的社会保障支出有往下走的趋势，导致了社会发展的不平衡，甚至贫富悬殊拉大。所以说，中国和西方国家处于不同的发展阶段，虽然有些西方国家的福利制度确实遇到一些问题，但是他们削减福利不能成为中国不提供社会福利的借口。他们的福利制度已经到了一个完全制度性的独立阶段，进行调整是合情合理的。而我们现在是根本就没有。这就好比饭还没吃饱呢，就考虑可能要减肥、会营养过剩的问题一样。
许成钢：因为我从欧洲过来的，稍微说一点我的直接体验。欧洲福利国家的制度在实际上降低了社会流动性，为什么呢？比如说在法国，社会福利相当高，所以很多年轻人变得越来越懒惰。而且为保证高福利，法国政府要征很高的税。我在伦敦时，有一个帮我做内部装修的小经理，他告诉我在法国哪怕不建公司，就是雇几个人来给别人做内部装修，都要交一大笔税。结果就是导致他不愿意在法国做生意。所以，当我们讨论西方高社会福利的后果时，不仅仅是国家能否承担得起的问题，其实它对社会有很大的负作用。
有人会说北欧国家社会福利也高，为什么北欧国家现在发展比较好？这其中有一个很特别的地方，即北欧国家提供了高社会福利，同时降低了对企业界的限制。比如丹麦允许企业随便裁人，因为社会福利足够好，失业者仍能保障生活。同样是高社会福利，但他们利用这个办法增加了社会流动性。当然，讲到中国，还谈不上福利的水平，我举这些例子主要为了说明怎么保证流动性。
主持人：您刚才提到国家财力问题，那么从今年情况来看，预计财政收入应该能达到4万亿元，并且在未来几年之内财政收入的增长还会持续。有些学者提出，按照中国目前的财力，可以做到基本保障的全民覆盖；但同时也有人担忧，尽管近几年我国财政收入形势喜人，但我国的经济增长不可能永远维持这样一个高增长态势，所以当务之急还是加快经济增长，让更多的人分享经济增长带来的红利和好处，而不能现在把钱全部分给大家。
许成钢：我认为这样简单计算财政的账可能不太全面。一是因为中国的国土这么大，各个地区发展这么不平衡，甚至有相当多的农村地区极其贫困。二是刚才提到的福利效率低下问题，比如很多扶贫款根本发放不到下面。
我们可以回头看看，改革以前中国农村是有一定的基本福利制度的，比如赤脚医生制度。虽然当时的赤脚医生水平有限，但至少给农民提供了最起码的医疗保障。另外，当时农村的小学教育普及也已经做到了。这些基本制度对后来的经济改革起到了非常重要的推动作用。1998年获得诺贝尔经济学奖的印度籍学者阿马蒂亚·森，分析中国经济改革的成功时指出，每当中国讲改革成功时都只讲市场这一面，其实不能把中国过去提供的社会福利所起到的作用忽略。他认为中国改革的成功一个重要原因是人力资本，而人力资本哪来的？基本的健康，基本的教育，尤其是给农民提供的基本健康和基本的教育。
我最近看到一则消息，江苏的一个打工子弟学校，由最初提出打造中国的贫民教育的旗舰的目标，到最后维系不下去。看完后，我一直思考中国在市场化方面走得是不是太远了，为什么这么说？看一下，中国的教育已经成为当前最赚钱的行业之一。贵族幼儿园、贵族小学、贵族中学、贵族大学，一年学费十几万块，照样有人就读。这在一定程度上表明，政府在教育方面的政策引导过于市场化，没有顾虑到在全民素质提高方面政府究竟应该充当什么角色，起到什么作用。现在我们国家每天在讲重视教育，但是却把教育弄成一个异常昂贵的东西，导致教育成为少数人的专利。从政府角度来讲，教育应该是一个大教育，是全民教育。而且不仅要提供基础教育，还要从资讯方面着手，让人们有更多的知情权，人的观念改变、素质提高，才是整个社会发展的根本动力。
刘家辉：我也同意许教授讲的，很多时候不能只算经济账，而要加上政治账和社会账。首先，一定要量入为出，一定要合理支出。第二，在设计所谓的制度时，全民福利其实也不是说非得要从政府的财政里面出这笔钱，还有社会保险，由政府、企业和个人共同承担。或许还不能说现在就能实现福利的全民覆盖，但这是一个目标，这就要求必须有相关的立法，如每个人只要有工作，就应强制性的交纳保险金。第三，对于工人而言，每个月在工资中扣几十块就可以了，但农民没办法这样做，所以农民的保险要有一个逐步的过程，即只要到城市里来，并有稳定的工作，就得交钱。这样，政府财政负担就会小得多。
雷鼎铭：提到政府财力的问题，我要提几个观点：第一，中国虽然现在很穷，但是人均收入比西方国家19世纪还高，贫穷是相对的。第二，目前在中国提供的社会福利比较低，但是我们要注意到，很多发达国家历史上也有低福利时期，比如美国在1930年代推动新政时，福利也不是这么多。刚才说过福利有刚性，假如开始就把福利规模铺得比较大，那么就要考虑到可持续性，即福利的总支出占GDP的比例基本保持稳定，如果这个比例是不断上升的话就糟糕了。
4. 如何管理“养老钱”？
主持人：今年7月17日，原上海劳动和社会保障局局长祝均一因违规使用32亿元社保基金被“双规”，最近几年发生的一些大案要案更加令人担心省市一级社保基金及企业年金存在严重的安全保障问题。那么社保体系之所以出现这种问题的根源何在？西方国家有哪些管理经验可以借鉴？
许成钢：我想说这个问题其实是三件事情混在一起的问题。一个直接关系到中国的金融市场的问题。中国金融市场的监管，金融市场的发育，在中国一直属于最弱的一个部分。另一个是法制，也是中国比较薄弱的部分。第三是作为社保基金自身的特点，也是社会保障体制自身的特点，都由地方政府处理的时候，又没有司法独立性，地方的司法和地方官僚勾结，必然会产生问题。
提到国外经验，新加坡是用中央公积金，最高峰的时候，差不多占薪水的25%，如果雇主也交纳同样比例，加起来就非常高了。中央公积金在新加坡是由政府控制的，所以通常把中央公积金以很低的利率直接贷给政府，政府想怎么用就怎么用，这与中国社保基金有点类似。但也有不同，至少中国社保基金没有这么一个过程，政府就直接去用了，而新加坡先低息给政府，政府再用。
刘家辉：新加坡做法在中国又可行又不可行，可行的是中国政府有足够的权力和能力把这个钱集中起来。但是不可行的是，这笔钱越集中，风险越大。在中国，关键是看政府的取向，政府是不是要负足够的责任，把养老账户补足。其实不仅是在社保基金方面，可以说中国每一笔贷款背后，每一笔坏账背后，可以看到一个富翁的身影。这些本质上是一样的，也就是说所有的公共社会财富都有类似的风险。这是社会制度的不完善决定的，不可避免。所以说，上海社保基金的事情一点不足为奇，在中国社会发展的这个阶段必然有这类事情发生，即便没发生在上海，也会在其他地区出现。
林智生：刚才转了半天，还是围绕中央集中考虑的问题上，但是我觉得中国能否按区域进行划分，比如把中国发达地区和不发达地区分割，发达地区采用高税收，然后中央统一分配使用。而对于贫困地区，要保证其资源配置。我在一些东南亚国家就看过类似例子，中国能不能在这方面得到一些借鉴呢？ 本报记者 刘 巍、胡敬艳、李振华 （来源：21世纪经济报道）