那些本属于我们的全民财富

今年以来，股市连连暴跌，有经济学家认为市值蒸发等于全民财富缩水。撇开这一判断是否合理不说，4月18日市值约占沪市A股总市值1/5的“巨鳄”中石油放弃抵抗，股价跌破发行价，其市值的损失，倒真正是一个全民财富缩水的典型个案。因为在中国，中石油不仅仅是一个普通的公众公司，与其他大多数公众公司不同的是，它更享有在国家石油资源方面的特权。

我国宪法对自然资源所有权归属有着明确的规定。目前的情况是，一些国有垄断企业只是象征性缴纳资源费而垄断占有和使用国有自然资源；一些企事业单位将国有资源转手低偿出租给他人经营；不少国有企事业单位占用国有土地却不交地租；在农村，集体的土地资源也被强制性地以低价征用。大量的自然资源被免费或低偿使用，其孳生的原本属于自然资源的所有者——全体人民或集体所有的收益，绝大部分却摇身一变，成为另外一些企业的利润，或者成为企业管理者、职工和地方某些政府官员的奖金。有专家估算，流失金额上万亿之巨！

除此之外，我们也看到那些免费或低偿使用资源的人并不领情，反过来他们还利用所获得的权益，与国家和人民利益博弈讨价。 

至为重要的一点在于,自然资源所有权收益的被输送和流失，掩盖的不仅仅是经济上的损失，更严重的后果是宪法赋予全体人民的权利的流失,造成社会上漠视宪法赋予人民权利的风气,这无疑是对宪政和法治精神的损害。 

自然资源所有权的行使和保护问题在改革发展到今天已经凸显出。 

对权利的追求是社会前进的动力。回到宪政框架下，审视和重建自然资源所有权行使和保护制度，维护人民的合法权益，是我们应该也必须对自己、更是对子孙后代做出的一个交待。——朱学东盛洪：谁的租金？ 

在中国，自然资源产权和租金问题是一个应该引起高度重视的新问题。 

一般而言，绝大部分自然资源具有经济物品的基本性质：稀缺性、有限性和可耗竭性。比如有一些矿产资源具有可耗竭性，一旦挖掘开采完，便不可再生；而诸如土地等资源则是稀缺的、有限的。具有经济物品的上述基本特征的自然资源，存在产权问题。相应的，如果是无限的自然资源，比如空气、阳光，则不用讲产权问题。 

确立自然资源的产权，实际上是为了有效地使用和配置这些稀缺的、有限的和可耗竭的自然资源。假如没有产权的话，我们知道另外一个相反的结果。一块公共草地，大家都可以去放羊，作为理性人，每一个放牧者都会希望自己的收益最大化，随着羊越来越多，过度放牧出现了，最后草地不堪重负，毁了。这就是哈丁的“公地悲剧”，也是后来的经济学家们喜欢反复举的例子。这样的例子同样可以引申到所有自然资源和土地上。 

自然资源有产权，那么就有收益。一般来讲这个收益就是租金。无论是按照马克思主义经济学的概念，还是现在一般通行的说法，矿产资源产权的收益就是矿区使用费或者权利金，土地产权的具体形式就是地租。当然，有限的、可耗竭的自然资源同样也是有好有坏的，反映在租金上就会存在级差地租和绝对地租。 

有了租金，租金应该归谁？这个问题在经济学中很明确，按照要素报酬说就是归要素所有者，自然资源产权的租金归自然资源产权所有者，这毋庸置疑。马克思主义关于租金的土地讨论，主张像土地这样的资源都要公有，在这种情况下，租金自然归国家。 

在中国，自然资源的产权在法律上是很明确的。 

《宪法》第九条规定，矿藏归国家所有；第十条规定，城市的土地归国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。 

在法律文本上，自然资源产权归国家和集体，无论是按照要素报酬说还是马克思主义经济学，国家和集体都应该享有自然资源的租金收益。 

国有租金归己？ 

现实生活中，我国在自然资源产权的行使和保护中又是一个什么样的局面呢？ 

我国现有的一些国有企业，如国有农场和国有林场等，不交地租，实际上在无偿使用自然资源和实际享有租金。这并没有明确的规定，但在实践中却是一种惯例。1998年国家土地管理局曾出台一个文件，叫《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，该文件在谈到国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革时，“涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定”。 

撇开这个文件的法律层级和效力不说，在这个文件里，我们还是可以看到，管理部门已经意识到了使用权要管理，使用权的收益要安排。当然，一个国企，如果没有出现上述的改革行为，就被排除在文件的效力之外，默认了原来的不成文规则。 

在国家财政收入中，也没有设“租金收入”这一科目。在这样的情况下，本该向所有者缴纳的国有资源的租金就很可能变脸成了企业的利润，或者企业的奖金。众所周知，我国国有企业有13年没有交过利润，直到2008年起才正式开始实施，而上交利润最高的也只要10%。当然，这个利润应该打引号，因为里面包含了大量本该缴纳的国有土地资源租金。即使交利润，其实也可能被工资成本所挤占。 

那么，被“淡忘的”国有资源的租金有多少呢？尽管我们并没有完整的相关数据，但我们还是可以粗略估算一下没有上交的地租数额。 

目前我国农垦系统拥有的土地面积3922万公顷，约58830万亩。按农业用途地租计算，这些年最高的涨到1000多元/亩，也有六七百元/亩，当然，也可能有更低的。我们按400元/亩(这个数据是我们在安徽农村实地调查得到的数字)来推算， 2007年国有农场地租约为2353亿元。 

全国中型以上国有矿山企业用地面积总量754061公顷，约合11310915亩，这属于矿山占地。按照地租1500元/亩计算(这个数字也很保守)，那么2007年国有矿山企业地租约170亿。 

如果加上其他有关国有企业占地情况，相信这会是更大的数字。 

国有租金归己。这是一个更为严重的问题。 

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第四条规定，国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。这里面并没有地租上交的规定，实际是让它管理运营，但是运营的结果，地租却不归财政的，这是大问题。 

2004年，国家税务总局发布了一个《国家税务总局关于中国石油化工集团公司土地租金收入征收营业税问题的通知》，文件规定对中石油土地收益征税，意味着承认了中石油(以及类似的国企)可以将国有土地收益视为公司自己的合法营业收入。这里面暗含的含义就是“这是你的收入，不是我的收入”！本来应该归纳国库的收入，却转化成了公司的收益。更多的资料证明，即使在改组、股份化过程中的国有土地收益，也并没有计入国库。 

以低于市场租金的水平承包给职工也是一种情况。我国大量国有农场在实行承包制过程中，由于不公开竞价，农场职工可以以非常优惠的土地承包费拿到土地。 

前两年我国免除农业税，实际上许多地区已经借此机会把国有农场的承包费用降为零。财政部出台惠民政策，减免相当于“乡镇五项统筹”的部分，即九年义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和乡村道路建设等支出，结果到了地方就减免到零。比如，江西省政府制订了《江西省深化国有农场税费改革方案》，国有农场农工原来承担的土地承包费将全部免除，收入归己，地租也归他们了。 

一些垄断企业以极低代价垄断开采国有矿产和实际享有矿区使用费。长期以来，我国的石油资源资源使用费非常低，原来是每吨8到24元人民币，前些年才调到24元到30元一吨。 

根据《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》，矿区使用费标准最高为12.5%。如果按照10%计算，按2007年原油平均价格72美元计算，每吨原油矿区使用费约为373元，差额也有每吨343元。 

这两年相关政策也有一定的调整。我国自2006年开始征收“特别收益金”，即对每桶40美元以上的部分征收20%到40%。2007年我国原油产量1.87亿吨，按每桶40美元计，石油企业每年少交约321亿元的矿区使用费。 

在煤炭资源方面，按照国外的平均水平，煤炭资源价格应该为煤炭售价的8%~10%。我们对煤炭资源的一项研究显示，实际上我国煤炭资源租金也被低估了。现有煤炭资源税费征收不到煤炭价格的2%，我们的研究发现，我国煤炭资源租金低估大约为价格的13.4%。以2006年全国商品煤平均售价302元计算，我国煤炭资源租金被低估了大致40元一吨。2006年全国煤炭产量为23.8亿吨，计算大约少交了952亿元资源租金。 

除此之外，还有其他大量的矿产资源，包括金属矿产资源和废金属矿产资源的资源租金被低估。目前《矿产资源法》中也没有相关资源租金的规定。 

目前可以计算的租金相加起来有3796亿元。如果加上更加值钱的城市国有土地租金、国有工业企业土地租金、国有建筑租金、石油煤炭之外的国有矿产资源租金、国有自然景观资源租金、国有人文遗产租金，以及其他国有资源，如无线电频率、号码等资源的租金，即使没有完整的数据，但总体估计国有自然资源租金每年可以达到上万亿元。 

不领情的食租者 

问题是，这么庞大的、属于人民财富的租金就这样悄悄消失会带来什么？ 

这样一个现状，实际上是把属于全体人民或部分人民(集体所有)的自然资源产权交一部分人使用和经营，而在使用和经营过程中，使用方经营方既不上交租金，也不上缴利润——因为现在许多国有企业基本没有上交利润。这一过程实际上是让一部分人无偿占有全体人民的租金利益，非产权所有人占有了产权所有者的利益。这个利益不是小利益，除了人民在经济上的利益损失，更是人民权利的损失，这是最大利益。 

从历史上看，我们原来一直有个“国有”的概念，国家代表人民行使相关权利。但是国有的概念在改革前和改革后发生了变化。改革前政企不分，企业租、利、税也不分。改革后政企分开，企业成为了独立法人，国家既是股东，又是自然资源的所有者，同时还是公共物品提供者。但我们许多人还是延续过去的认识，认为交税就可以不交利，或者交利就可以不交租。 

另外，租金的升值问题也使这个问题更加明显。改革之初，城市化发展不够，市场不发达，当时租金价值比较低，容易被大家忽略，这些年随着城市化的发展，土地租金越来越高，矿产资源租金也在不断上升，最典型的如石油价格，这些年上升了好几倍，当然还有其他的自然资源都是如此，升值越来越显著。 

在自然资源租金的升值过程中，我们逐渐发现，自然资源的租、利、税不分，一个后果是掩盖了一些国有企业的低效率。这些国企说自己有很高的利润，其实我们已经发现，所谓的很高的利润，很大一部分实际上是自然资源的租金。 

而把租变利，与奖励挂钩，使原本低效的企业却享有了较高的报酬，导致了所有者权益损失。这是另一个后果。 

第三个后果是不公平竞争。许多国有企业是在免费使用国有资源，而后来进入市场的民营企业并不免费，这有违公平原则。 

最为严重的是，自然资源租金已经豢养出一个个大大小小的利益集团。这些年来这么多的利益集团依靠免费享用国有资源，而且租金归己，靠吃人民的租金过活，但它们并不领情，反而形成了一个观念，认为这些租金就是它们的，并借此来与国家、人民利益博弈，从而在光天化日下颠倒了一个社会的基本产权原则，既不符合要素报酬说，也不符合马克思主义经济学。例如，中石油及中石化申请缓交石油特别收益金，就是把租金当成了讨价还价的标的。2007年中石油缴纳了445.8亿元特别收益金，但是还实现净利润1456.3亿，较上年同比增长了2.4%。 (作者为天则经济研究所所长 、山东大学教授。)