民办基础教育政策变迁路径分析

民办基础教育政策变迁路径分析

一、改革开放以前的民办基础教育政策

第一阶段：新中国初期至改革开放初期(1949—1980年)。在这一阶段，尚未被公有化的民办学校、私立学校，其管理权归各级政府，“民办国营”、“民办官营”为基础教育办学政策。基础教育的投资与管理是相对分离的，基础教育的投资权和管理权是相对分离的。非政府的投资权与政府的管理权相对分离。

非政府的投资权与政府的管理权的相对分离，可以称之为基础教育投资权与管理权的水平错位分离。其中又包括非政府投资、政府管理的正错位分离，和非政府管理、政府投资的负错位分离。改革开放前的基础教育办学政策主要表现为投资权与管理权的正错位分离，即非政府投资，政府管理。对经过改造的解放前旧的民办学校，公私合营的民办学校，集体经济性质的民办学校等各种形式的非公立学校都采取了由非政府投资而由政府管理的办学政策。这种非政府的投资权与政府的管理权正错位分离的政策，抑制了非政府的办学主体的办学积极性，使得非政府办学趋于消亡，民办学校趋于消亡，真正意义上的民间投资、民间管理、民间办学的民办学校逐渐消亡。

自春秋时期的中国古代私学到清末、民国年间的近代私学，中国的民办学校一直与官办学校并存且绵延不断。新中国成立以后由于要对旧的基础教育体制进行根本改造，民办学校曾一度被取缔，基础教育由政府包办下来。属于私立性质的学校，经过改造，逐渐失去了私立民办的性质，转换为了私立公办性质。中共中央、国务院于1958年9月发布了《关于教育工作的指示》，为了适应国民经济调整和发展需要，中共中央提出“两条腿走路”的办学方针，从那时起到60年代中期中国的社会力量办学又一度获得较大发展。1964年，中央正式提出了“两种教育制度”，这反映了国民经济发展对教育制度的客观要求。“十年动乱”期间，中国的社会力量办学受到冲击，出现了一个断层。

二、改革开放到本世纪初的民办基础教育政策

第二阶段：改革开放初期到本世纪初期(1980—2001年)。20世纪70年代末开始，中国全面推行农村经济体制改革即家庭联产承包责任制，这极大地促进了农村生产力的解放，但同时也给基础教育的发展带来了未能估计到的困难——农村集体经济的削弱直接导致了县乡政府财政状况的滑坡，从而影响了农村基础教育的发展。80年代中期，中国相当部分的农村学校办学条件很差，办学经费严重不足，中小学教师待遇长期维持在较低水平。

为改善这种状况，国务院于1984年12月13日颁发了《关于筹措农村学校办学经费的通知》，要求各级政府必须采取有效措施，在逐年增加国家对基础教育基本建设投资和基础教育事业费的同时，充分调动农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性，促进农村基础教育事业的发展；规定通过征收农村教育费附加的形式，来筹措农村教育经费，实施中乡政府可以征收教育费附加。乡政府开始在农村基础教育中承担了越来越多的责任，进而演变成为农村基础教育办学的主角。乡政府筹措农村办学经费的对象，除了集体经济组织外，越来越多地集中到农民身上。贯彻的是“依靠人民办基础教育”的方针。事实上，这种政策是政府对基础教育的投资责任转移到了非政府的社会、个人和农民身上。是依靠社会办学的一种变相形式，将中小学校办学的直接出资责任转移给了非政府的社会。

这一时期民办基础教育办学政策的特征是在政府与非政府间的投资权与管理权的相对分离上，呈现出非政府投资，政府管理的水平正错位分离的特点。而且，这种错位分离出现在公办学校内部。这一时期，我国的基础教育办学仍以公办为主，基础教育政策并不鼓励民办基础教育。基础教育利用非政府投资的做法是通过征收教育费附加、教育集资、发展校办产业、社会捐资助学、收取受教育者的学杂费等多种渠道来实现的。并且，这一部分办学投资经费占了基础教育总的办学投资经费的相当比例。而这些投资主体并没有参与到基础教育的管理中来，基础教育的管理权仍集中在政府手中。这种公立学校内的非政府投资、政府管理的水平正错位分离的政策，抑制非政府的投资主体，投资基础教育的积极性。社会各界和受教育者对与基础教育有关的沉重“苛捐杂费”望而却步。

三、本世纪初以来的民办基础教育政策

第三阶段：本世纪初至今(2001年至今）。在这一阶段，基础教育办学政策出现的水平错位分离有其不同于前面两个阶段的新特点。在民办学校中出现了政府投资，非政府管理的水平负错位分离。这些民办学校是此前的重点初中，改制为民办初中的，也有的是校中校、一校两制的情况。这些学校本来说是由国家投资举办的，而且是优质学校，在国家实行初中停办重点中学后，加之社会办学、民办学校的兴起，国有企业的改制，国有企业的民营化，于是这些学校就效仿这些做法，进行了公立学校改制，将原来公办重点中学的初中部分变成了所谓的民办“名校”，而这些重点中学的高中部分仍然保留公办。

但实际上，这些所谓的民办“名校”与其公办“名校”母体有着千丝万缕的联系，并非是真正独立的真正意义上的民办学校，他与其公办“名校”母体共享财政拨款、校园设施、办学声誉等等，共享着国家投资所带来的优质基础教育资源，而且，不光是这种优质基础教育资源的存量部分，还包括这些优质基础教育资源的增量部分，即国家对这些公办“名校”母体的后续的持续的投入。这些公办“名校”母体所衍生出来的公办高中“名校”和民办初中“名校”共同分享着国家的投入，而且这种投入还是重点倾斜式投入，远远超过了对其他普通学校的投入。但这些政府投资很大一部分被非政府主体管理，其收益被非政府主体所享有。

公办重点高中的大量计划外学生的存在也是政府投资、非政府管理的水平负错位的一种表现形式。这些择校生的数量甚至超过计划生的数量。计划外生支付择校费，从公办重点高中那儿换取了优质的基础教育资源，似乎交易双方已偿付清楚了，其实不然。这其中有两个没有完全偿付的方面。一是计划外生给公办重点高中所支付的择校费并不是市场价格。择校生支付给真正的民办重点高中或民办“名高中”的费用才是市场价格。这一价格一般要高于公办重点高中的择校费，因而国家政府对于基础教育办学的投资有一部分被计划外生所使用。二是这些优质基础教育资源是由国家投资而来，这是投给计划内学生的，但这部分投资被挪用到了计划外学生身上，国家却没有因此而获得由这笔投资衍生出的择校费，而是其收益被学校经营者这一非政府主体所享用，因而国家政府对于基础教育办学的投资有一部分被学校经营者这一非政府主体所使用。

综合这两个方面来看，可得出结论，这些政府办学的投资的管理权并没有真正的落在各级政府的手上，而是被计划外生和学校经营者等这些非政府主体的拥有。为了解决这些问题，自2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》明确规定，参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失；实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。

当然，前身不是公办学校的民办学校中，仍然存在非政府投资、政府管理的投资权与管理权的水平正错位分离。但国家基础教育办学政策已在努力减少这种错位。1997年10月1日实施的《社会力量办学条例》中，对于民办的中小学没有给予明确的自主权，而是明确规定社会力量举办的中小学，应当按照国务院基础教育行政部门和所在省、自治区、直辖市人民政府基础教育行政部门制定的课程计划和教学大纲的要求实施基础教育、教学，选用的教材应当经省、自治区、直辖市人民政府基础教育行政部门审定。

自2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》明确规定，实施高级中等教育、义务教育的民办学校，可以自主开展基础教育教学活动。民办学校的投资者有了更大的独立自主办学的权力。非政府投资、政府管理的投资权与管理权的水平正错位分离的情况正在逐步缩小。

四、民办基础教育政策变迁路径成因

公办学校、民办学校、政府之间存在着委托代理关系。从产权理论上来说，政府是公办学校的委托人，而民办学校是政府的委托人。我们这里所说的民办学校强调的是民办学校的非政府投资者。是这些投资者希望通过开办学校，获得回报，其目的是货币资本增值，并不关心通过什么具体的运作来增值。他们是出资方，但学校的具体运作要受到政府基础教育行政部门和基础教育政策的管理，对于这种管理，政府比投资者拥有更多的具体信息。所以在民办基础教育投资者与政府之间的委托代理关系就是，民办基础教育投资者是委托人，而政府是代理人。是民办基础教育和民办学校的投资者委托其聘请来的学校的管理者和政府的基础教育行政管理部门，共同来负责民办基础教育和民办学校的管理运作，以保证其投资获得预期的回报。

在现实中，政府往往也成了民办学校的委托人。其主要表现有以下两点：

一是政府并不对民办学校投资，但其对于民办学校所拥有的权力大于民办学校投资人对于民办学校所拥有的权力，政府是民办学校虚拟的委托人，委托私人投资者开办民办学校，进行民办基础教育，以达到政府发展基础教育的目的。私人独资民办学校的独立自主性还较差。在《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中，与基础教育阶段的民办学校有关的“不得”从事的行为就有十多处。这是政府与民办基础教育投资者之间没有理顺好的一种委托代理关系。今后应当增大独资民办中小学校投资方的自主权，对政府对于民办基础教育的管理作出更多的限制，发挥政府作为民办学校投资人的代理人的作用，提供好的基础教育管理服务，使得民办学校能够更好的运转，更好的获利，从而吸引更多的非政府资金投资于民办基础教育，从而满足不同的受教育者对基础教育的不同的需求，包括优质的民办基础教育和各具特色的民办基础教育，即民办优质中小学校和民办特色中小学校。

二是表现在政府的确也向民办学校投资，是这类民办学校产权意义上的委托人。这种情形又可分为两种情况。一种是原来公办学校改制为民办学校，如公办重点中学的初中部分变成的民办初中的“公转民”、“校中校”，还有所谓的“一校两制”中的民办部分，公办重点学校中的“计划外生”、“公校民办”等都属于这种情况。这类学校有三个特点，一是原先都是公办的，是在公办的基础上发展出来的民办的部分。二是其中公有投资仍占主体，仍在继续享用着公有投资。三是这类学校的管理者往往也是这类学校民办投资部分的投资者，即所有权与管理权集于一体。另一种则是，一开始就是民办的，之后，国家对其资助和委托其承担一部分办学任务，并给予相应的投资。如《民办教育促进法》第四十九条所指出的，人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。

在政府向民办学校投资，政府是这类民办学校产权意义上的委托人的这两类学校中。政府都没有行使真正的所有权或产权。因为这些投资的收益部分往往被民办学校的非政府投资者所占有。尤其是在第一类学校中，即“公校民办”的学校中，因为学校的管理者与其民办部分的投资者是集于一体的，则这些管理者为了自身投资的回报，更有可能利用自己同时又是代理人的便利条件，为自己谋取利益，而损害政府出资方的利益。这是政府与民办基础教育投资者之间没有理顺好的另一种委托代理关系。国家今后要出台政策，着力解决好这一问题。对于“公转民”，“校中校”、“一校两制”和“公校民办”等这类民办学校要严格规定，学校的管理者不得作为学校的非政府的私人出资方，消除其利用作为代理人的便利，侵害国有资产，变国有资产的权利为私人资产的权利的可能性。对于政府委托民办学校承担一定的办学任务，并给予相应的投资的情况，政府也应出台相应政策，规定政府在这块投资上的合理收益。

来源：《内蒙古师范大学学报》2008年第12期

来源：中国教育先锋网2009-06-29