西方政策变迁研究：三十年回顾作者：杨代福

西方政策变迁研究：三十年回顾

作者：杨代福

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　　一、西方政策变迁研究兴起的背景
　　
　　所谓“政策变迁”，基本上就是一种对现行政策所从事的变革活动。政策变迁本身所隐含的意义为，不论是受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反，它们是持续不断在演化之中。
　　传统的政策循环论认为，绝大部分公共政策都经历这样一种线形过程：问题建构、议题设定、政策规划、政策设计合法化、政策执行与结果评估，而没有关注公共政策的变迁过程。事实上，在不可胜数的政策中，由提案到结束循此一规律的少之又少，绝大多数政策都会经历次数不等、规模不一的变迁过程，最后才走向终结之途，在此过程中，政策可能经历多次的“次循环”或“再循环”；即使是政策演变至结束，也不意味着其作用随之消逝，依然可能为其他政策所继承；再者，由于受到外在条件和内在因素的影响，公共政策也有革新的必要。因此，要建构完整的政策知识和动态的政策过程，便不能排除政策变迁这个子题，此一缺漏是政策理论亟待填补之处。另外虽然自20世纪50年代以来以林德布罗姆（Lindblom）为首的政策科学家提出了“渐进主义”政策变迁模型，但是这种模型对政策变迁的解释有着重大的缺陷，受到许多学者的批判，如豪格伍德和波德斯就认为渐进式政策变迁不足以描述和解释所有的政策变迁现象，必须有更为细腻的讨论；以赫克洛（Heclo）为首的政策学家也不同意公共政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程，而也是一个政策学习的过程。因此，传统的政策循环论普遍忽视公共政策变迁的研究以及以林德布罗姆为首的政策科学家进行的早期研究的缺失使得从理论上对公共政策变迁进行研究具有必要性和紧迫性。
　　从实践上来看，自20世纪70年代以来社会的不确定性增加，政府政策运作的社会经济环境发生急剧的变化，迫切要求政策系统改变现行政策以适应现实的要求，于是导致了多种政策的变迁。另外，政府也需要检视政策的历史变迁，探索并归纳其表现出的内在规律性，总结经验教训，为以后的政策制定提供基础。
　　总结而言，无论从理论上还是实践上，对政策变迁的研究都需要提上议事日程。回应这种需要，自20世纪70年代末期以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，出现了越来越多的研究成果。
　　
　　二、概念发展与早期研究途径
　　
　　第一个阶段是在20世纪70年代末期至20世纪80年代中期，主要是对概念的发展（包括政策变迁的意涵与政策变迁的类型）的研究，并在此基础上开展了对政策变迁因果过程的早期研究。
　　（一）概念发展
　　1.政策变迁的意涵。安德森较早指出了政策变迁的意涵。在他看来，所谓政策变迁，意指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的施行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：（1）现有政策的渐进改变；（2）特定政策领域内新法规的制定；（3）选民重组选举之后的重大政策转变。
　　2.政策变迁的类型。为了进一步深入把握政策变迁概念，相关学者还对政策变迁的类型进行了划分。
　　其一，对政策变迁概念与类型进行系统研究的首推豪格伍德和彼德斯，他们指出了政策变迁的四种类型：政策创新、政策接续、政策维持、政策终结，并特别强调对政策接续的研究，而政策接续又包括六种具体型式：直接取代、合并、分割、部分终结、附带延续以及非线形延续。
　　
　　其二，豪尔（Hall）引入库恩（Kuhn）“范式”以及“常规科学”、“非常规科学”的观点，提出“政策范式”并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”与“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”系指影响着政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准，据此，豪尔认为没有改变政策范式的政策变迁可以称为常规政策变迁；而改变了政策范式的政策变迁则必然是一种激进的“非常规政策变迁”。
　　其三，豪利特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）根据前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为四种类型。如图1-1所示。
　　（二）早期主要研究途径
　　如何解释政策变迁的因果过程？早期的研究从主流政治科学中直接引入（如制度主义途径、理性选择途径和社会经济途径）或改进相关理论（如网络途径和观念途径），试图解释政策变迁的因果过程。
　　1.制度主义途径。制度主义认为制度是影响着人类行为的正式结构和嵌入的规范。经验验证表明，制度影响政策变迁，特别是当涉及利益与政策关注时，制度对政策变迁具有较强的解释力。制度（也许是偶然）体现改革者的价值并对改革者的价值进行平衡，有利于促进进步的社会政策观念进入主流，制度也促进不同政府层级的政策变迁；而且，制度自身可能也具有适应性，其沿着自身的规则而演化，并因此影响政策制定者的选择。
　　2.社会经济途径。社会经济变迁以冲击和影响政治体制的形式必然对政策变迁产生影响。研究表明，社会经济变迁作为一个限制因素影响政策行为，要求政策制定者对广阔的环境加以反应，政策需要适应社会经济环境的变化。因此，社会经济环境的变化可引致政策变迁。
　　
　　3.理性选择途径。理性选择理论通过详尽地检视在政治制度和社会中的行为者的策略来解释政策变迁。政策变迁是这些行为者策略选择的产物。演化博弈理论是理性选择理论中最适于用来理解政策变迁的理论，其有助于研究者理解非合作状态下的公共政策是如何变迁为合作均衡状态的公共政策的。
　　4.网络途径。网络理论认为跨越复杂的政策部门的联盟的结构决定政策产出。在20世纪60年代以后，随着政策过程中组织与参与者数目的增多，公共问题变得更加难以处理以及政策部门彼此间相似性减少，在利益团体与执行机构间的长期联系演化成了公私组织间更加复杂的政策网络。政策网络不只是协议和权力关系，亦是观念交流和塑造社会实践的场域，网络对公共政策的变迁有着长期的影响。
　　5.观念途径。在政策过程中的观念可能是指政策倡议、新的技巧和解决方案、观念的体制、话语和语言，这些观念与规范性的观念相联系，被政策过程中的参与者接受和争论。这种途径认为，观念形成现实，历史是观念的竞争而非利益的竞争，因此，观念的竞争与变化可导致政策的变迁。
　　但是这些早期研究途径对政策变迁因果过程的解释都存在着一定的缺陷。如制度主义就很难解释政策变迁的爆发；社会经济变迁需要特别的条件以表明对政策变迁影响的强度和性质；理性选择途径当偏好设定时用其来解释政策变迁是较好的，但是其很难解释偏好来自何处以及偏好为什么会改变；网络解释也遭受到一些问题，因为网络的性质是静止的，而且网络也许还不是一种约束，而是其所居于的社会与政治体制的附带现象；政策变迁分析者也不愿意太过强调观念对政策变迁的直接影响。总而言之，由于这些早期研究途径各具缺陷，其只能对政策变迁作出部分的解释，而难以对政策变迁作出全面、综合、系统的解释。
　　
　　三、模型建构
　　
　　由于早期研究采用的理论无法对政策变迁作出全面性的解释，自20世纪80年代中期开始一直到20世纪90年代末期，一些政策科学家试图整合早期研究途径或借鉴、改造各种新理论，建构了多种更为复杂的理论模型或框架，为政策变迁因果过程提供了更加综合、系统的解释。
　　（一）循环模型。其一是施勒森格（Schlesinger）1986年提出的美国政策变迁的交替循环模型。施勒森格认为美国的政策变迁具有交替循环的模式：重视公共目的或强调私人利益，这两大思潮轮流主导美国公共政策的发展方向，亦即政府政策对公共问题的处理，是在照顾公共利益和保障私人利益之间不断地来回摆荡。
其二是阿门塔（Amenta）和斯科可珀尔（Skocpol）1989年提出的“锯齿式”政策变迁模型。二位作者认为美国的公共政策变迁呈现“锯齿式”的演变模式，不同时期的政策随着政策得利者的改变而改变。该模型主要强调利益变化对政策变迁的影响，任何一种利益支配的政府的政策，都会累积一种反弹的力量，这个反弹力量会转化成促使政府重新调整政策的压力，从而使公共政策变迁呈现“锯齿式”的演变模式。
　　（二）机会模型。其一是金登（Kingdon）1995年提出的政策流与机会窗模型，其将政策的发展过程分成三股脉流交织而成：问题流、政策流与政治流，彼此在大部分时候是独立发展的。而在汇合之时，政策企业家会将其所偏爱的方案或所关心的问题，置于有利的地位，并将问题、方案、政治等三个要素作以最有利的组合，此一组合的时机，即是政策的机会窗，也是政策得以变迁之时。在该模型中，金登强调了政策企业家的作用，其所扮演的是“撮合”的角色，增加此三股脉流聚合的可能性，从而促使政策变迁。但是金登认为，政策企业家不是居于主谋或主导的地位，因为激烈的政策变迁即使不完全是随机出现，也大部分是由于混乱、意外、偶然或运气所致。
　　其二是琼斯（Jones）和鲍姆格特勒（Baumgartner）1993年提出的间断平衡模型。该模型认为，政策变迁的模式不单纯是受稳定和渐进的逻辑所驱动，有时也会出现不连续的剧烈变迁。当公共问题的新思考方式、新支持者的迅速动员、制度结构的改变及这些趋势偶然结合在一起所产生的自我增强的效果，其中任何一种情势出现或同时出现，都可能刺激政策制定者改变原来渐进而温和的政策调整模式，破坏政策的均衡稳定发展，接替的是剧烈震荡且不稳定的政策时期。此外，两位作者深信，问题界定和议程设定是政策过程的关键要素，问题在公共对话中有不同的论述方式，会对现行政策的稳定与变迁产生增强或质疑作用。总之，该模型强调政策变迁是间断平衡的，变迁的动因是内在和外在因素的复杂结合引致的。
　　（三）共识模型。共识模型为哈耶斯（Hayes）于1992年与2001年所提出。其采用了“共识性知识”（指政策参与者间对问题的界定和因果关系的认定是否存在一致的共识，即是否接受库恩所称的“典范”）和“共识性目标”（指政策参与者所追求的价值、目的与手段之间的联结是否相互冲突）两个变量。依此，各种政策问题将落入四个象限之内：A，理性广博模型的领域；B，纯为价值不一致的问题领域；C，纯为知识基础不一致的问题；D，渐进主义模型的领域。议题会出现在哪一个象限，会因技术的进步、新证据的发现、事件的发生等因素而移动。哈耶斯指出，非渐进式的政策变迁最有可能在A领域内出现。不过，这个领域内的议题非常少，因为只要科技不断进步，要在知识上取得共识较容易，而在多元的社会中，要在价值上建立共识，则是很困难的事；相对地，由于问题的复杂性和多面向性，社会价值和政策目标的多元化，导致大部分的问题都是落在D领域内，政策变迁自然也是以渐进方式居多。
　　（四）学习模型。其一是本尼特（Bennett）和豪利特（Howlett）1992年对政策学习相关观点进行的整合性的研究。本尼特和豪利特认为过去对政策变迁的解释大多以政治冲突或社会冲突的理论为主，而有关新知识的获得与应用将能对政策的变迁提供较佳的解释。本尼特和豪利特整合政策学习的相关文献，将政策学习的类型与政策变迁的关系加以详尽归纳，如图1-2所示。
　　其二是萨巴蒂尔（Sabatier）和金肯斯-史密斯（Jenkins Smith）1993年提出的倡导联盟框架。该框架企图将政策知识应用文献的主要发现整合到政策变迁的研究中。在此框架中，政策变迁的发生是三种过程的函数：第一种过程是关于政策次级系统内相互竞争的由不同行动者组成的倡导联盟的互动关系；第二种过程是关于社会经济条件等其他次级系统所发生的改变，直接或间接对政策产生作用力；第三种过程则是牵涉到稳定的系统参数，其对各次级系统内行动者的行为提供资源或形成限制。此三种过程的相互作用左右了政策变迁的过程。二位学者亦将行动者的信仰体系分成三种结构形态：（1）深层核心；（2）政策核心；（3）次级面向。政策倡导联盟为贯彻以深层核心信仰为基础所建构的政策目标，便会使用各种参与途径，影响政府的政策活动，促其采纳最有利于该联盟的政策工具。两位作者主张政策倡导联盟建立之后，在一定的条件下，不同联盟成员可经由对话过程而产生学习的行为，彼此逐渐互相了解，学习结果会导致信仰的改变，而一旦信仰改变，政策就会跟着改变。因此，政策的变迁就为政策取向学习的结果。若双方的信仰体系差异过大，那么只有等到外在体制环境的改变，才有可能解决政策争论。
　　
　　（五）设计模型。其一是罗伯茨（Roberts）和金（King）1996年提出的模型。罗伯茨和金主要讨论了政策创新这种激进的政策变迁形态，认为政策变迁是经过审慎思辨的与有目的性的设计过程而发生的，亦即无论是政策的外在条件或内在因素的改变，都仅是政策变迁的触媒或催化剂，必须经过设计的过程，才能引导变迁作为的出现。所谓的“设计”包括了问题情境的界定和建构、危机或事件的诠释、处理方式的描述等，设计者就是作者所称的政策企业家，他们扮演“催化者”的角色。同时，创新理念与企业家精神是规划变迁的过程中两个重要的推动力量，由政策企业家提出或引介新的理念，吸引大众的注意力，汇集相关的利益，及动员资源来支撑与扩散此一理念；由于创新理念经常是与现行政策的支配性理念格格不入，政策企业家必须具备独立自主、主动积极、承担风险、坚持原则等人格特质。在政策变迁的行动中，创新理念与企业家精神二者缺一不可。
　　其二是奥斯特罗姆（Ostrom）1999年提出的制度理性分析模型。该模型的一部分是处理行动场域的问题，以行动情境和行动者为核心，分析互动的模式及可能产生的结果，并建立评估标准来衡量这些结果，换言之，这一部分是以行动场域为分析单位，来分析、预测与解释制度安排下的行为。另一部分则是以行动场域为因变量，探讨影响行动场域结构的因素，这些因素主要包括：外在世界的物质条件、社群的属性、对规则的认知。奥斯特罗姆等人的观点之所以可被归为设计途径，在于其假定行动者是会计算行动成本与结果收益，要解决集体行动中的“搭便车”问题，政策联盟必须设计制度诱因，对采取不同行动的人给予对等的回报，由于每个人都会由过去的行动结果学习如何获取更大的收益，最后自然能够导往集体行动的方向。
　　（六）演化模型。这一模型以约翰的研究为代表。约翰于2003年认为，要更加精确地发掘政策变迁的动因机制，须采用演化理论以揭示微观层次的政策变迁过程。作者主张采用理性选择或模因模型或者二者的组合来解释政策变迁的因果过程。其指出演化理论的公共政策变迁模型是运用非线形过程、观念与非意愿性选择单元的分离、从基因源开始的观念的任意性重新组合、选择单元间的竞争、中央政策制定者的目的被这些过程驱动的方式以及对演化路径发展中的收益等要素及其组合来解释政策变迁的。
　　
　　四、经验检测与初步整合修正
　　
　　模型是关于社会与政治关系的限制性的假设，因此模型还需要得到经验检测，并进行进一步地整合修正，才具有解释力和适当性。因此，上述模型特别是有关的综合性模型自其提出后不久，研究者就开展了相应的经验检测与初步整合修正工作，如琼斯和鲍姆格特勒运用政策变迁的历时性数据对间断平衡模型进行了检测；自1993年始，萨巴蒂尔和金肯斯—史密斯及其国内外支持者也对倡导联盟框架进行了经验研究，并对该框架进行了修正，使得该模型更为精细化，以至作者宣称该框架“已经接近于一种理论”；奥斯特罗姆提出的制度理性分析模型也被应用于各种不同的实际境况的经验分析，推动了模型的进一步发展。此外，其他相关模型都被有关研究者运用到实证研究中，得到检测、讨论与发展，进一步丰富了对政策变迁因果过程的解释。
　　
　　五、西方政策变迁理论与我国政策变迁本土化研究
　　
　　以上政策变迁研究的重要研究成果都是基于西方（尤其是美国）的政策经验，如何借鉴这些成果开展对中国政策变迁的本土化研究则是我们的落脚点。
　　（一）我国政策变迁研究现状与研究任务
　　目前就我国而言，对政策制定和政策执行等已经有了一定的研究，但是对政策变迁的研究尚处于被忽视的状况。目前仅有相关教材对政策变迁的概念与基本类型进行了简要介绍，少量论文对政策变迁的因果过程进行了探索，也有一些论文对我国的具体政策的变迁进行了经验研究，但是没有发展出解释政策变迁因果过程的综合的、系统的模型，自然，对模型的经验验证并进行整合修正从而积累我国政策变迁的规律性知识就未能涉及。因此，是亟待研究的一个重要领域。就目前的研究任务而言，应思考我国政策变迁的类型；思考我国政策变迁的影响因素与政策变迁类型的规律性联系，建构我国政策变迁因果过程的模型；开展我国政策变迁的经验性研究；积累我国政策变迁的理论知识与总结政策变迁的经验教训。
　　（二）借鉴西方政策变迁理论进行本土化研究
　　以上研究任务的达成，需要借鉴西方政策变迁研究的相关理论成果。可采取以下几种方式进行：其一，运用我国政策变迁的案例，对西方政策变迁研究的相关理论模型进行经验检测，看其研究假设是否成立或是否存在新的结论，以对相关理论模型进行修正以符合我国政策变迁研究的实际，积累政策变迁的知识；其二，通过整合西方政策变迁研究的相关理论模型，提出我国政策变迁的综合模型，并进行经验验证和整合修正；其三，挑选西方政策变迁研究的相关理论模型中的最具有解释力的变量或提出新的解释变量，结合我国政策变迁实际，进行深入研究。
　　【作者单位：武汉大学政治与公共管理学院】