代课教师之困：谁欠的债就该谁来还

    2010年初始，代课教师面临最后的清退，代课教师这一称呼即将成为历史。代课教师，该怎么和你们说再见？他们工资极低，低到你不能相信的程度———日工资不足两元；他们对这个岗位又极坚持———他们是爷爷的老师，是父亲的老师，还是我们的老师；他们也是许多学校唯一的老师———他们就是代课教师。几十年里，他们牺牲了经济收入、牺牲了无数时间、牺牲了健康甚至生命，从而保证了国家教育的进步。可是几十年后的今天，他们正处于去留两难的境地中……

    政府与代课教师之间存在隐性欠债

    南方都市报：2010年初始，代课教师面临最后的清退，教育部人事司副司长吕玉刚日前表示，教育部严格禁止聘用新的代课人员，对于被辞退的代课人员要给予一定的补偿。但甘肃代课教师辛苦工作30多年却只拿到600元补偿费消息传出以后，立刻在社会上引起了极大的反响。截至2008年年底，根据各地上报的数据，全国公办中小学还有代课教师31.1万人。我知道您一直在为解决代课教师的问题做一些工作，您是什么时候开始关注代课教师问题的？

    储朝晖：我20年前开始研究民办教师问题，后来接着研究代课教师问题，是因为这确实是中国教育中特有的一个问题。而且在我自己的学习成长过程中，对我发生过重要影响的教师当时都是民办教师，而很多当年竭心尽力教学、为社会付出了很多的老师，现在正处在不能劳动、急需帮助的时候，却得不到任何帮助。这是一个历史遗留问题，不只是教育的问题，是一个社会公平与人道的问题。

    南方都市报：我知道有一部分民办教师后来国家是给予“转正”的，“转正”其实是这个群体共同的梦想。我们现在所说的代课教师与历史上民办教师有什么分别？

    储朝晖：从历史上看，上世纪50年代即有代课教师，当时代课教师和民办教师没有严格的区分，50年代后期对这两种用人形式逐渐加以区分，80年代后两者分别进一步明晰，《教师法》第31条将民办教师界定为“国家补助、集体支付工资的中小学教师”，而代课教师工资主要来源于财政而非集体，民办教师一般均持有县级颁发的民师证，代课教师则无此证。

    1986年国家对民办教师实行“关、转、招、辞、退”政策后，一些地方公办教师派不进、留不住，导致老少边山穷地区教师缺编，为维持正常教学，只能使用代课教师，这些代课教师当中就有一部分是原来的民办教师。从这个角度说，代课教师与民办教师虽然名称不同，但它确属于同一个问题，客观上已成为一种带有制度性的安排。由于其身份既是教师又是农民，国家已有相关的福利政策没有覆盖到他们，限于当时的条件，支付给他们的工资过低，也未能为他们办理养老保险，事实上政府与已被辞退的代课和老民办教师之间存在隐性欠债。

    “坚决清退”只会让地下代课教师失控

    南方都市报：从2000年以来，代课教师群体的权利保护问题就得到了媒体的关注。我记得前教育部新闻发言人王旭明当时曾表态要全部清退代课教师，但这次教育部新闻发言人续梅又表示，解决在岗的代课人员，“教育部没有明确最后的期限”，给人的信息很错乱。我觉得目前，首先需要掌握代课教师的确切数据，比如说如果要解决代课教师的问题，寻求财政支持，最起码的就是需要精确到多少个人、多少钱。你掌握的代课教师的数据究竟是怎样的？

    储朝晖：2005年教育部新闻发言人王旭明表态要全部清退，当时我在教育部人事司，我们都觉得很莫名其妙。单从数据发展趋势上来说，代课教师肯定是逐渐减少的，而且2004年还出现一个新情况，就是农村的代课教师在减少，城市的代课教师数量却在增加。

    农村代课教师减少主要是因为农村教学点的撤并，学校的数量在减少。但各地总是存在一些教师岗位公办教师不愿去的情况，而且聘用一个代课教师的代价比较低，甚至有的地方出现公办教师花钱找人替上课的情况。另外代课教师自己也有多种复杂考虑，其中包括误以为代课教师迟早会转为公办，仍然出现代课教师争着上的情况。

    从已有的数据看，小学代课教师主要集中在农村，计有319507人。但不能说目前的数据就是一个准确数据。比如浙江省，每年上报的代课教师总人数为零。我们对浙江的调查表明，仅仅依据各省上报的情况与数据对代课教师问题的了解是有限、不准确的。由于国家明确了清退代课教师的政策，各地在向上一级汇报情况时因为害怕批评，存在一定的顾虑，获取真实的调查结果存在一定困难；同时，由于自上而下了解情况的方式使用得比较多，自下而上了解情况的方式使用得比较少，所了解的情况难以保证真实、准确、全面。

    南方都市报：清退政策的前提和依据，就是认为代课教师素质和教学质量不高，应该被清退。

    储朝晖：我的理解是，关于代课教师素质的问题是复杂的，不能简单地盖棺定论。不管这些人的素质如何，代课教师大都是在当时当地没有人愿意承担教育孩子的责任时，他们出面承担了。这一真实存在本身就是一个村落教育上质的变化，整体上构成了中国教育质量的一个重要内容和基础。这是对代课教师的劳动应该予以尊重的依据所在。大量实地调查表明，尤其是代课和民办教师中不负责任的比例极少。

    目前国家一直采取“坚决清退”的政策，或称之为堵、清、规。然而实践表明这一政策在执行中不仅难度较大，在城镇中学和部分经济发达地区反而出现代课教师数量上的反弹，说明代课教师这种特殊群体的存在有其更为深刻的社会原因。如果继续目前简单的“坚决清退”政策，只会导致“地下”代课教师长期存在而且失去控制。

    出台代课教师补偿标准，打破单一的编制制度

    南方都市报：你认为教师管理体制是更深刻的原因？现在的管理体制就是一种新时期的身份论？

    储朝晖：对，现行教师聘任制度的单一性与不能较好地满足教师聘用实践的需要直接相关。中国现有教师聘用制度的前提假设是某一地区的教师需求数量与结构是恒定的。但事实上国家整个的生源在减少，职业教育发展也需要很多短期的教师，需要经常聘请企业的优秀人员来进行教学，在国外“双师工”的情况，即工程师加教师，是很常见的。比如在日本，有教师资格的人员与真正从事教师工作的比例维持在6：1左右，其教师的供给是充足的，也有利于教育结构的更新。教师编制制度其实还是计划经济时代的产物，难以满足教育结构更新的需要。

    为了打破单一的教师编制制度，形成鲶鱼效应，定岗招聘制度需要尽快建立起来。比如中小学校缺少什么岗位，可以由学校和教师双方本着“平等自愿、限期签约”的原则签订劳动合同，明确双方的责任、义务、权益和待遇，实行聘用制和合同管理，杜绝低工资私下聘用。经考核合格的人员，可本着平等自愿的原则与相应的学校签订为期一至三年的劳动合同而成为聘用教师，对聘用教师必须与同职级的正式教师同工同酬对待，实行合同管理。教育管理部门在管理权限、聘用资格、合同内容、待遇保障、经费渠道、权益义务等方面建立起相应的规章制度。这种制度不同于现有的“编制决定身份，身份决定报酬”的僵化，将原来属于人事部门决定的职能剥离出来还给学校，将学校教学的自主性、灵活性以及竞争力体现出来。

    南方都市报：广东省准备在2010年年底前解决中小学代课教师问题，东莞算是比较成功的，这里也有“代转聘”的模式，合同制教师可以与公办教师享受一样的福利待遇。这与你的定岗招聘制度有区别吗？

    储朝晖：当然还是有区别的，广东的“代转聘”仍是体制内的解决方式，长期下来还是会留下后遗症，不管是聘用制还是公办编制，毕竟都是固定占住岗位的，将来仍会出现后来的教师进不去的情况。

    南方都市报：另外在东莞，有的被清退代课老师拿到了10多万的补偿费，这不算一个小数字。

    储朝晖：从现在看，广东各地的进展还不一样，比如东莞对代课教师的补偿费挺高，但其它地区还有待观察。这与重庆代课教师转公的情况大不一样，2008年8月，重庆市以公开招考的方式将1万余名代课教师中的8000名转为公办教师，当时重庆市是拿出财政资金来解决的，广东的情况现在看主要还是省里出政策，下面的市县出资金，所以就会出现进展不一样的情况。而从全国范围内来讲，东部地区能解决问题当然最好，而且发达地区自身也必须出资金解决，因为五十多年积累的代课教师数量是非常庞大的，我的统计是近千万人，完全由中央财政解决是不现实的。

    南方都市报：从全国范围看，清退政策给不少地区带来的伤害还是比较大的，我了解的情况，是许多代课教师都走上了上访的道路，而不少地方也是疲于奔命，动用了各种手段。我的老家有个代课教师曾为养老所困上访，当地后来就给他提供了一个低保名额，让他不要再上访。整体而言，对于已经被清退的代课教师补偿不足引起了很大的非议，你认为该怎么补偿才合理？

    储朝晖：现在的确引发了许多不满，这几年也不断有全国各地的代课教师向我反映情况，他们都知道我的电话，但我作为个体没有能力一个个去解决。仅仅给他们发放农村低保是不够的，我认为目前首先要从国家层面加以明确，要将代课教师问题列入清理化解农村义务教育“普九”债务工作范围。对已经被清退的代课教师(含老民办教师)，依据其任教年限由财政给予经济补偿，并由政府出资为他们办理养老保险。对于那些被清退的农村代课老师，如果可以一个月发放500块的生活补助，我觉得也可以接受了。对于现有的代课教师的同工不同酬，应该分不同时期不同情况进行补偿。因为情况复杂，有的人是中途退出过，后来又继续的，有的是上世纪80年代开始代课，有的是90年代开始，补助标准可以体现出区别来，这就需要本着公开透明的原则，找到一个大家基本可以接受的标准。

    南方都市报：目前，要解决一些具体问题，比如对于代课教师的数据，包括对代课教师的生活援助，其实也可以引入社会参与。比如天涯社区近日也推出了援助代课老师的“感恩行动”，寻找那些需要帮助、面临被清退的困难代课教师，东莞还有企业表示要招聘被清退的代课教师等等。

    储朝晖：社会上一些NGO也在跟我联系，当然我觉得这是好的办法，但毕竟是杯水车薪。特别是对中西部地区，要真正解决问题还是需要推动国家出台政策。在目前情况下，确实有必要让社会参与关注代课教师的问题，但这个问题的解决必须由政府解决，一是这本身是政府责任；二是只有政府才有这么大的能力；三是从逻辑上讲义务教育欠债，政府是欠债主体。我的观点是，如果想等到解决体制问题之后，再解决代课教师问题可能会太遥远，所以我想先将代课教师作为一个现实问题解决可能更现实些。

    南方都市报：你觉得目前该如何推动国家解决代课教师的问题？

    储朝晖：目前要推动国家出台的东西，可以归结为两点，一个就是中西部贫困地区九年义务教育中的中小学代课教师生活补助和养老保障问题，需要国家层面出台政策并以国家财政支持加以解决。就这一点来说，在东部地区，或许可能做到中央出政策，地方出钱，但在中西部地区，中央除了要给政策，还要出钱，这是一个义务教育欠债还债的问题。

    另一个就是，在现有教师聘任制度基础上建立短期教师聘用制度，并出台相关政策。依据现有教师人事制度，教师离岗仍可保留教师身份。这就使得大批教师不在岗却占用教师编制，阻止了引进新的教师。因此必须通过定岗招聘，在制度上明确教师不是自然终身制，一旦你离岗超过一定时间，教师身份、编制就自然失效。这也符合事业单位绩效改革的方向。

    从2005年媒体开始呼吁，至今已经几年过去了，为何国家层面的政策特别是对贫困代课教师群体的补偿措施还没有出台，您的判断是不是还需要很久？

    储朝晖：我觉得措施出台也可能会很快，毕竟这几年已经调研了不少，相关的部门都已经“磨”得差不多了。而且如果只局限在中西部地区，国家财政需要承担的资金可能只相当于整个负担的三分之一左右，可以说解决问题的时机是成熟了。

    ●储朝晖

    教育学博士，现为中央教育科学研究所研究员，中国地方教育史志研究会学校史志分会理事长，中国陶行知研究会副秘书长

    本报特约评论记者　林耀国