分类管理：让不当官的检察官照样有前途

让每个不当官的检察官都觉得有干头，是稳定队伍的需要。 肖杰摄

在目前行政化管理模式下，检察人员职级划分不能真实反映职责权利；对某人能力和成绩的认可也似乎只剩下：“给个官当”，但有限的“官位”却封闭了检察官的发展空间，因此需要探索人事改革——

８月２９日，在十届全国人大常委会第二十九次会议上，全国人大常委会副委员长顾秀莲作一年一度的全国人大常委会执法检查组跟踪检查“两官法”（《法官法》和《检察官法》）实施情况报告。

■报告高度评价了检察机关根据自身特点，合理配置人力资源，积极推进人员分类管理的做法。

■报告引用了重庆等地检察院根据不同工作岗位特点，在部分基层院实行人员管理走分类定编、分类管理轨道的鲜活事例。

■顾秀莲要求，抓紧研究确定编制内检察人员与司法行政人员的员额比例，以做到分类定编、分类管理，保证一线办案力量。

【个案】上调一级忙了半年 【管理】行政职级是“拦路虎”

徐航，北京市检察院第二分院公诉一处助理检察员。２００６年１２月，徐航荣登第三届全国十佳公诉人榜首。为表示嘉奖，北京市二分院研究决定，将徐航的职级上调一级，从副科级提拔为正科级。为了这一职级变动，北京市二分院政治部副主任贾颖玲在首次向北京市人事局递交申请报告未果后，将高检院关于徐航等人的表彰决定附在申请报告后，二次递交给市人事局。期间，贾颖玲还拨打了数十个“催促”电话。最终“拿下”徐航的正科职级，时间过去已半年有余。

受我国干部管理人事制度的单一化管理模式的影响，检察机关目前实行行政化管理。行政化管理模式下，行政职级在数量上受严格控制。“根据二分院的行政级别，二分院公诉处的正处、副处、正科、副科等职级数量都是既定的，一般不能随意增设。”贾颖玲停顿片刻，接着意味深长地说道，“偶有破例，要做很多工作。”她告诉记者，徐航的职级申请报告之所以久拖不批，并非徐航不符相应的申请条件，而是二分院公诉处的正科职级已经“人号对应”，没有富余。半年多的时间，贾颖玲就是花在了争取徐航那个并不在“计划内”的正科职级名额上。

“虽然花了些时间，不过还是物超所值。”贾颖玲欣慰，是因为几经辗转“攻下”徐航的正科职级后，最后还把他留在了公诉岗位，好钢用在了刀刃上。贾颖玲告诉记者，检察人才，尤其是业务人才，一旦脱颖而出，若相应的岗位腾不出空缺的职级，就很有可能换岗。“检察机关很多政治部主任、办公室主任等都是公诉出身，都是曾经的公诉精英。公诉部门人才辈出，但职级非常有限，没办法，常常要异岗上任。毕竟，增设职级有一定难度。”

在最高人民检察院政治部检察官管理处处长郑建秋看来，行政化管理模式下，有限的行政职级不仅封闭了检察官的自我发展空间，而且误导了检察官对职业发展方向的追求，对检察队伍建设而言，影响了专业化进程。难怪有检察人员戏言道：行政职级是“拦路虎”。

【症结】职级决定待遇有失公平 【会诊】检察官对案件具有决定权

检察机关实行行政化管理，不仅有碍检察官队伍的精英化发展，而且制造了“有失公平公正”的麻烦事。

郑建秋给记者举了个例子：在基层检察院，同样是科员级，检察员代表国家行使检察权，依法出庭支持公诉，与犯罪分子斗智斗勇，从事复杂的劳动，而书记员则仅负责案件记录等辅助性工作。

“一般而言，同一个检察院内，反贪局局长和办公室主任的行政职级是相同的，但检察业务工作和综合管理工作在性质上存有较大差别，难以做到同级同责。值得一提的是，检察机关的大部分案子都集中在基层，同时随着社会转型，刑事案件呈上升趋势，刑检工作的量正在膨胀。”江苏省检察院政治部干部处处长任庆华表示，越到基层，情况越突出。

相同的职级，不同的职责，反映在工资条上，却又回到了相同的利益。行政化管理模式下，职级决定待遇。

“这显然有失公平公正。职级划分不能真实反映检察人员的实际职责权利。”郑建秋认为检察机关现行职级的划分并不科学。“时间久了，严重影响业务人员的积极性。在哪里干，怎么干都是一个样。记功给荣誉，这毕竟不是实的。”

除此之外，郑建秋认为，在业务部门内，由于行政职级的存在，检察官在依法行使检察权的过程中会出现一定程度的干扰。“检察官是检察机关职能的人格载体，依法行使国家检察权。在具体办案中，除法律明确规定由检察长或检察委员会决定的事项外，承办案件的检察官应当具有对其承办案件的决定权。检察官对具体案件所作出的决定，应当对启动和终止诉讼程序、对案件涉及的公民是否追究法律责任具有决定性意义。但实际操作却是‘检察人员承办、部门负责人审核、检察长决定’。部门负责人这一中间环节的存在，难免会出现副处职级的检察人员要服从正处职级的部门负责人的现象。办案检察官的权责失衡。”

“检察院的内设机构不应作为权力载体，这是由检察机关的司法属性决定的。行政机关行政职能的落实得益于各组成部门及其内设机构职能的一一实现，但检察机关只需检察官即可依法履行检察权，法律监督职能的落实不依靠检察机关各内设机构职能的实现。”郑建秋认为，业务部门负责人若对办案负责，是不具有检察特色的。

【个案】渝北“三局一办”大刀阔斧 【经验】分类管理突出检察官主导地位

检察工作运行中，如何做到检察官权责利的相对平衡？２００３年，重庆市渝北区检察院的一项改革“大刀阔斧”，在检察系统引起了不小的轰动：渝北区院撤销原有的公诉科、侦监科等内设机构，将业务部门设置成“三局一办”模式，即刑事检察局、诉讼监督局、职务犯罪侦查局和检察长办公室。

“三局”中，以刑事检察局为例，其机构职能主要负责业务工作管理，不对办案负责，其下又设若干检察官办公室，实行检察官相对独立负责办案的工作机制。检察长办公室的机构职能则是对检察官履行检察权实施监督。与之相对应，原具有浓厚行政色彩的公诉科长、侦监科长等职务被刑事检察局的主任检察官等代替，后者只承担案件流程管理及业务工作管理职责，不对案件负责，不得干涉检察官行使检察权。

“改革后，检察官履行检察权只对分管检察长或检察长负责。一般检察官之间只是业务工作上的协作、配合关系，没有领导与被领导关系，所有检察官履行法律职能的地位都是平等的。”郑建秋指出，渝北区院的改革相对确保了检察官的责权平衡。

内设机构调整的前因，是渝北区院作为试点院，按照高检院政治部拟订的《检察人员分类改革框架方案（草案）》（以下简称草案）进行了检察人员分类管理。

重庆市检察院政治部干部处处长周玮告诉记者，根据草案精神，渝北区院将检察机关所有职位划分为检察官、检察事务官（草案中为检察辅助人员）和检察行政人员三大类。“检察官负责独立办案，依法行使国家检察权。检察事务官从事辅助性、事务性、技术性工作，保障检察活动有序开展。检察行政人员从事检察政务、党务、行政管理等综合管理工作。改革后，检察官占在编检察人员的比例从６０％左右下降到３０％左右，一半被‘砍’掉的检察官绝大多数原属非业务岗位。”根据各类职位，渝北区院还制定了各个岗位职务规范。

除业务工作机构外，检察事务官和检察行政人员所属的部门机构仍旧实行行政化管理领导体制。“在职能划分上尽量把业务工作职能部门的行政管理职能剥离出来。”周玮告诉记者，分类管理重新配置了检察权，突出了检察官在检察机关的核心地位和主导作用，回归检察官的本质属性。

分类改革中，渝北区院不仅把机构人员进行分类管理，在劳动所得上也尽量实行分类所得。“在保证各类人员的现行工资标准和福利待遇不变的前提下，根据各类职位不同的工作职责，在地方财力允许的范围内研究经济补贴办法，实行职位补助。职位补贴适当拉开差距，确保责权利的有机统一，有效调动各职位人员的工作积极性。”周玮表示，要真正实现与检察人员分类管理挂钩的工资制度，有待高检院商中央和国家有关部门具体确定。

高检院政治部：草案体现了分类管理

确保了检察官责权利的相对平衡，分类管理对行政职级这一“拦路虎”又有怎样的破解办法呢？作为高检院政治部《检察人员分类改革框架方案（草案）》的主要起草者，郑建秋告诉记者，检察官职务序列设置能有效解决类似徐航这样“难晋升”的问题。

其实，人员分类能否真正实现，关键在于各类人员的职务序列能否真正建立起来。“检察辅助人员的职务序列，将根据其工作特点，分别参照国家规定的行政执法类、专业技术类公务员及人民警察职务序列设置；检察行政人员，将比照国家规定的综合管理类公务员职务序列执行。”郑建秋说，其中的难点是检察官职务序列设置。

根据公务员法的规定，检察官作为特殊类公务员，其职务序列可以单独设置。郑建秋介绍说，２００３年拟订的草案中，将检察官职务划分为六个职务层次。经过近四年的反复论证，该意见已相对成熟。“检察官职务从高至低划分为首席大检察官、大检察官、高级检察官、主任检察官、副主任检察官、检察官六个层次。层次的划分并非事先设定，是根据国家关于检察院四个层次的设置与每个检察院中三个不同层级检察官职务的设置，依照责任、权力层次的划分客观形成。检察官实行单独职务序列，其职务层次的确定与其所承担的法律职责相适应，不再与行政职级和行政机构规格挂钩。”

郑建秋解释说，检察官职务层次较少，一方面提高了职务层次的起点，一方面加大了与公务员对应的级别幅度，并且职务层次越低，对应的公务员级别幅度越大。这样的设置，弱化了检察官对“升官”的追求，保证处于较低职务层次的检察官能够在不晋升职务层次的条件下，有足够的机会晋升级别，有利于稳定队伍。

草案中，记者看到，六个职务层次对应现行公务员从二级到二十三级的级别。除首席大检察官外，其他检察官职务层次与综合管理类公务员职务均没有一一对应关系，每个检察官职务层次对应的级别幅度都相当于两个以上综合管理类公务员职务所对应的级别幅度。比如，县级检察院的检察员属于“检察官”这个层次，对应的级别可以设计为二十三级至十三级，相当于综合管理类公务员县处级正职和乡科级副职所对应的级别幅度。

不过，在检察人员分类管理改革试点过程中，大部分试点检察院采取现行检察官等级作为职务层次。对此，郑建秋表示，以检察官等级作为检察官职务序列，实际上只是表面上改变了名称，检察官等级的称谓取代了局、处、科级的称谓，不能真正摆脱行政职级，更解决不了理顺检察官职务间的地位、关系问题，也不利于建立检察官单独的工资标准。“所以说，检察官职务序列设置难，让大家接受检察官职务序列设置更需要一个时间段。”

“分类管理牵扯着机构设置、人员编制、工资待遇等诸多并非检察系统一家能解决的问题。高检院将继续和中央有关部门沟通协商。”郑建秋表示，分类管理将是检察机关人力资源管理的一个大方向。