家庭财产申报制度化的现实困境与前瞻

07/21
个人财产公开制度又叫阳光法。对个人财产进行申报是很多国家官员廉政义务的重要内容。在西方国家，个人有多少财产属于个人的隐私。但考虑到公职人员的特殊性，防止其把个人财产隐私权变为以权谋私的保护伞，利用权力秘密谋取不法收入，申报个人财产必须成为特定的公职人员的一项特别义务。经过反复争论，各国最后都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情和要求予以了解时，后者不能以个人隐私权相对抗。要担任公职就必须放弃自己的财产隐私，否则就会被认为有以权谋私的可能。 在世界上许多地方的人们都普遍认为，保证公务员廉洁的一个很重要的工具之一是要让那些身居高位者包括其直系亲属都要定期公开他们的收入、资产和债务状况。如今世界上许多国家都建立了这项制度。尤其是1978年美国通过的《政府行为道德法》，是当前最完备的财产申报立法。
财产申报制度符合现代法治原则要求，现代民主政治发展为财产申报提供了良好的社会条件。中国现状呼唤财产公开。2004年，10多位省部级高官落马，其中大部分都涉及巨额财产无法说明的问题，然而这些都不是通过发现无法说明来源的财产查处的，而仍然是通过举报方式获得线索，进而牵扯出该官员的贪污腐败问题，这些方式带有很大偶然性。无论是从执政党监督制度还是从国家制度层面，我们应借鉴国外的有关个人财产申报制度的有益做法，制定出符合中国国情的财产申报制度。
一、现行收入申报制度的缺失审视
中共中央办公厅、国务院办公厅1995年联合颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定 》（以下简称《规定》），由于本身存在较大缺失，从颁布１０年来的实践看，效果并不理想。
（一）申报范围过窄。《规定》所列举的申报财产的范围只包括：工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得等四个方面。由于"收入"不能涵盖"财产"，《规定》要求的申报范围，既没有包括申报主体收入的全部，比如继承的遗产、受赠、偶然所得以及从事证券、股票等风险投资所得收入，更没有包括申报主体财产的全部。相比之下，各国和地区规定的都比较广，薪金收入、劳务收入、存款、动产和不动产、有价证券、无形财产权，甚至债务，只要属于财产或与财产有关，都不遗漏;但有的明确规定要达到相当的数额(如韩国对现金，存款，股票、国债、公债、公司债券等有价证券，债权、债务和无形财产权有1000 万元的申报起点;对黄金和白银，宝石，古董和艺术品有500 万元的起点。巴基斯坦对珠宝饰物要求总价值达10000 卢比才申报）。同时，不仅本人的财产要申报，其配偶和未成年子女甚至已成年子女的，只要是家庭成员，均在申报之列。这样基本上可以防止财产的转移。
（二）申报种类及时间设计不严密。《规定》所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。从国外立法来看，国外一般设有初任申报、日常申报和离职申报三种制度。初任申报，即公职人员应在出任后的一定日期内(如新加坡和巴基斯坦为到职时，韩国为任职后一个月内，埃及和墨西哥为任职后二个月或60 天内，法国根据不同的身份则有60 天、30 天和15 天之别) 就其现有的财产状况进行申报;日常申报，指任职后在国家法定的申报日期(如墨西哥为每年的5 月，巴基斯坦为每年的12 月，新加坡为每年的7 月1 日，俄罗斯为不得晚于第二年的4 月1 日)进行申报，也有的是财产状况发生变动时一定期限内申报(如韩国) ;离职申报，是指公职人员或者因特定职务任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因年龄等原因而离退休时，必须申报其全部财产(法国为离职时或期满前，墨西哥为离职后30 天内，埃及为离职后2 个月内) 。而我们仅仅规定日常申报，而不规定初任申报与离职申报，难以将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下，客观上给申报者留下了充足的隐匿空间。
（三）申报受理设置不够科学。在国外，申报受理机构是专设还是兼理，各国和地区不同，人数也有多寡的不同。泰国主要是反贪污委员会，新加坡是内阁廉政署，尼日利亚是公共行为规范局，美国是政府道德署，墨西哥为联邦监察总署，俄罗斯是国家税务局，韩国按公职人员所属系统为本系统有关行政处，法国因申报主体的不同则受理的机构也呈现多样化(总统候选人为宪法委员会，议员为议院办公厅，大区区长等为专门设立的委员会等) 。有的国家和地区还另外设立有审查机构，如韩国为在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、各级政府分别设立的公职人员道德委员会，俄罗斯为相应国家机关的干部部门，埃及为非法收入局等。但我国《规定》授权申报人所属各单位组织人事部门负责接受本单位的收人申报。这一申报方式原是基于各单位组织人事部门最了解干部的财产状况，可以很好地完成这一工作的考虑。然而，事实却是组织人事部门一般只对于部的工资性收入进行登记，对工资以外的其他收入和财产，由于缺乏相应的职权和手段，具有随意性，明显缺乏权威，监督也难以落实。
（四）违反责任规定过轻，纪律处分缺乏刚性。我国的《规定》只是规定对申报人不申报或者不实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，并不涉及到刑事责任。国外立法对于违反责任处罚比较严厉，有强硬的指标体系和监督手段，除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严格的刑罚制裁措施等。如在美国，依《政府道德法》及相关法律和判例，对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，被处最高25万美元的罚款或判5年监禁。
总的来说，真正的规范的财产申报制度在我国尚未建立起来。
二、实施家庭财产申报制度面临的难题与困境
要从源头上预防腐败，强化对权力的监督制约，建立起真正的财产申报制度势在必行。当然，实施家庭财产申报制度也面临诸多难题与困境。主要反映在以下方面：
（一）财产概念难以界定。2001年6月中共中央出台了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，这一规定比1995年出台的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，在财产范围上的规定要详细具体得多，包括有：人民币、外币现金和存款，有价证券，价值在１万元人民币以上的债权和债务，私有房产，单件（套）在１万元人民币以上的贵重物品，名人字画、古董，领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的投资、股份，土地使用权以及本人认为应当报告的其他财产等。以上这些规定基本上涵盖了目前我国领导干部的实际财产范围。
但在实际实施中，诸如文物馈赠、名贵字画、巨额消费支出等等，这些财产的价值不是一目了然的，而是有待于专业部门的鉴定，如何鉴定这些财产就成为推行财产申报制度中出现的一个新的难题。而在办案机关查处的大量案件中， 官员"雅贿"现象也越来越突出。当被追查时，他们往往以自己并不清楚字画的价值为由搪塞，给办案带来相当大的难度。
（二）由于家庭婚姻关系变化造成家庭财产难以界定。近年来，随着社会的发展，我国家庭婚姻关系日益复杂化，出现了少数领导干部包养"情人"的现象。很显然，这部分人的此类生活方式因非法而呈秘密状态，其"情人"并非法定的家庭成员，其财产不可能受到领导干部家庭财产申报制度的监督。而现实中涌现出的大量案例，恰恰是某些领导干部将其财产转移至"情人"名上，以逃避申报和接受监督。
另一转移财产的途径是给成年子女或亲属。就目前来说，财产申报制度的申报主体一般只包括未成年子女。因为成年子女的经济独立以后，严格意义上已经不属于家庭成员。但现实中反映出来的情况却往往是成年子女的财产与领导干部本人有着密切的联系。李嘉廷就曾为其儿子谋取不正当利益。更有甚者，有些领导干部还将财产转移至父母或亲属名下，使得财产申报制度起不到对申报者的真实财产进行监督与约束的作用。
（三）财产公开的范围问题。财产申报只有公开才可能被监督，如不予以公开，至少社会监督是无法进行的。但在具体实施中，对申报书的公开涉及到申报义务人合法财产的安全问题，如果制度对公开的程序方式规定不严密，处置不当，付诸实施后的确会对申报人的合法财产安全造成一些不利后果。财产申报并不像人们想象的那样简单。哥伦比亚的一位财政部长曾经说过："一位政治家公开他们的收入，无疑是引绑匪入家，并且为绑匪索要赎金提供了数额。"这从一个方面可以理解为既得利益集团中的成员并不愿意接受公共监督，但不可否认的是确实存在财产安全的问题。
我国在《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中对此作了审慎处理。《规定》中由申报主体向所在单位的领导班子公开其申报的内容，这是基于我国目前不宜向全社会公开省部级领导干部的财产而设置的。由于我国目前社会主义市场经济尚处在逐步建立和完善过程中，社会利益处在剧烈分化与重新整合之际，国家公职人员尤其是省部级领导干部的收入与财产在整个社会中十分敏感。一旦将他们的财产在全社会范围内予以公开，广大群众发现"人民公仆"实际拥有较多甚至是巨额的合法财产，可能一时难以接受，从而给转型中的社会带来震荡。
事实上，由于这种两难因素，各国和地区对这一敏感问题的处理存在着很大的差异。有的采取公开原则，所有申报材料都可供人查阅，特别是少数高官显要的申报材料要定期刊载于公开发行的公报上，民众及媒体经由公报而无须申请查阅，就可掌握这些重要公职人员的财产及变动情况(如韩国、法国和中国台湾) 。有的采取保密原则，申报资料只由接受申报的机构掌握，不公开公布，不允许查阅(如新加坡) 。最秘密的当属泰国，申报资料由申报主体填就装入信封封死直接寄交接受机构保管，只要不出事，内容永远不为外人所知。美国采取的是有限制的公开原则，即将申报资料整列成册，置放于法定场所，查阅者需办理相关登记手续可以查阅，而对担任要职的各级各类显要的申报材料在相关公开报刊上公开(当然对财产申报资料的公开范围和细节也进行必要的限制) 。俄罗斯采取的也是有限制的公开原则，由大众新闻媒体以书面形式向有权任命该人职务者提出请求，然后由后者转交干部部门，干部部门在一个星期内把有关资料再转交媒体。
当然从长远的角度看，随着社会主义民主政治的发展，要使该项制度能有效运作，前提之一是财产申报书必须具备较高的社会公开与透明度。
三、完善财产申报制度的前瞻性思考
无论是从执政党制度层面还是从国家制度层面，我国家庭财产申报制度仅处于初始阶段，距离真正意义上的财产申报制度还任重道远。事实上，立章立法部门始终对此采取谨慎态度。2005年1月中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》与2005年4月第十届全国人大常务委员会第十五次会议通过的《公务员法》都未将财产申报制度以条文写入。媒体对此反应不一。但一个共同的潜意识的反应则是中国要出台真正的财产申报制度并付诸实施，所遭遇的阻力也许无法想象。值得指出的是，追求依法治国理想和法治政府目标，适应21世纪依法执政、民主执政、科学执政要求，建立具有中国特色的财产申报制度势在必行。在分析中国现行收入申报制度的缺陷和不足的基础上，我们借鉴其他国家和地区立法的经验，并结合中国的实际国情，提出进一步完善中国财产申报制度的具体构想。
（一）财产申报主体的确定
从理论上讲，财产申报的主体应当包括所有的公职人员。按照现行颁布的《公务员法》，党委、人大、政协机关和工青妇等群众团体也参照执行，也就是我国立法常用的"国家工作人员"的概念。但考虑到国情，目前以界定为担任领导职务的公职人员较适当。具体来讲，凡国家机关(包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关) 、党务机关、政协机关、社会团体中担任领导职务者，国有企业事业单位和集体企业单位的中层以上管理人员，都应规定为财产申报的主体。非领导职务原则上暂不纳入。由于中国可称为干部的人数相当庞大，一开始不应把范围定的过于宽泛。
（二）申报的财产范围
申报财产范围应扩大到一切财产。包括动产、不动产、债权、债务等，申报财产的范围不仅包括个人所拥有的财产，还包括家庭共有财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控的企图。
（三）财产申报的种类与时限
为全面规范和监督公职人员的财产状况，我国国家工作人员的财产申报应引入初任申报、日常申报和离职申报制度，将他们的财产状况自始至终置于有效的监督之下。调离的，应在调离前完成财产申报。离退休后的5年内仍应进行日常申报。
（四）受理财产申报登记机构
明确法定的受理机构。应当在纪律检查机关与行政监察机关中设立财产申报的专门受理机构。为防止受理机构对同级党政主要负责人"网开一面"，同级党政"一把手"、检察院检察长、法院院长、行政监察部门主要负责人应由上一级受理机构受理财产申报。
（五）财产申报材料的公开途径
目前，财产公开可实行有限度公开的原则。省部级领导干部向所在单位的领导班子公开其家庭财产申报内容。有的国家采取了类似的作法。如澳大利亚、加拿大等国家，政府官员每年给他们的部门首长写一份书面的财产申报报告，这种形式非常有效，但这种申报并不公开。对于省部级以下领导干部本人及其家庭财产的申报资料，可在任职行政区的相同级别党的机关报或公报上公布。其他申报主体的申报资料，在自己掌管的本部门、本单位相应范围内对本单位人员予以公开(方式采取打印成册，允许本单位人员查阅) 即可。待实施一定时期，条件成熟，任何级别的干部都应无限度公开财产申报材料。
（六）违反财产申报所承担的责任与后果
对拒不申报或者不如实申报家庭财产的申报人，除继续采用党纪政纪处分方法外，还应当引入刑罚机制，用强制方法惩治拒不申报财产的行为，以确保家庭财产申报制度的实行。可以借鉴国外通行作法，应当在《刑法》中增设国家工作人员拒不申报财产罪，以与《刑法》第395条规定的国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调。（作者单位：上海对外贸易学院社会科学部）