如何规避执政风险

朱　健 山东省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心
2008年对我国来说是极不寻常的一年，在接连遭受低温雨雪冰冻灾害和汶川特大地震的严重破坏之后，我们又遭遇了全球性金融危机的冲击，其间，还有矿难、食品安全
等重特大事故及群体性事件的接连发生。这一系列事件表明，新世纪新阶段，我国的改革和社会主义现代化建设正处在一个新的历史起点上，机遇和挑战并存，特别是当前经济形势严峻复杂，不确定性因素进一步增加，必须把如何规避执政风险作为推进党的执政能力建设的一个重大课题来研究。
执政风险是指特定政治统治和社会秩序的不确定性，其核心是政治认同问题。造成这种不确定性或政治认同问题的因素很多，如自然灾害、经济危机、文化冲突、宗教矛盾、外交事件等等，都可能引发执政风险。从领导的层面看，执政风险主要来自某些方面决策及其实施长期失误积累的政治经济社会矛盾，或个别重大决策及其实施失误导致的一些社会成员的不满。规避执政风险，实质上就是有效地整合社会关系，化解社会矛盾，保持社会稳定，克服统治危机，巩固党的执政地位。这是一项十分复杂的系统工程，它涵盖政治、经济、文化、社会、军事、外交、党的建设等诸多领域，涉及干部素质、领导方式、管理体制和工作机制等各个方面。就领导者来说，关键是要树立按客观规律办事的意识，防止个人独断专行，自觉维护法律的权威，坚持科学决策、民主决策、依法决策，不断提高决策能力和决策水平。
领导决策关系党的理论和路线方针政策的贯彻落实，关系我国各项工作的推进和事业的发展，其正确与否，直接决定国家治理的效能，直接决定政治统治的稳定和巩固。我国50多年经济社会建设正反两方面的经验教训表明：决策正确，就能避免经济大起大落，促进社会和谐发展；决策失误，就可能引起经济波动和社会震荡，造成不可挽回的损失。1958年“大跃进”的失败，根源就在于关系国计民生的一系列重大决策违背经济社会发展规律，犯了严重的主观主义错误。今年以来，我们面临着极其复杂的国内外形势，许多难以预料的突发因素与经济运行中原有的体制性、结构性矛盾交织在一起，宏观调控的难度非常大，却保持了国民经济平稳较快发展和社会和谐稳定，重要原因之一，就是党中央、国务院审时度势、果断决策、周密策划，适时调整宏观调控的方向和重点，采取了一系列正确的政策措施。年中，中央就对宏观经济政策进行了调整，把宏观调控的首要任务从防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，调整为保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨，有效把握了促进经济增长与控制通货膨胀两者的平衡。9月份以后，美国金融危机严重冲击世界经济，国际金融和经济形势风云突变，我国经济增速下滑压力加大。中央牢牢抓住经济建设这个中心，果断加大宏观调控力度，实施灵活审慎的宏观经济政策，抓紧出台一系列促进经济增长的政策措施，推动了经济社会平稳较快发展。在具体工作中，错误的决策也会酿成悲剧。最近杭州地铁施工现场发生大面积塌陷事件就是一例。这一被专家痛惜地称之为“中国地铁修建史上最大的事故”之所以发生，一个重要原因就是领导错误意见替代科学决策。在设计过程中，没有考虑到周边环境的影响；在建设过程中，该拆迁的没有拆迁，该转移的没有转移；整个工期也是领导拍脑袋决定的。
科学决策、民主决策、依法决策，是做好党和政府各项工作的前提，也是巩固党的执政地位，规避执政风险的重要环节。当前，国际金融危机继续扩散和蔓延，我国发展的外部条件更趋复杂。在一个时期内，我们将突出面临国际金融危机影响持续加深、全球经济增长明显放缓的压力，突出面临外部需求显著减少、我国传统竞争优势逐步减弱的压力，突出面临国际竞争日趋激烈、投资和贸易保护主义上升的压力，突出面临人口资源环境约束不断增强、转变经济发展方式要求更为迫切的压力。能不能变压力为动力、化风险为机遇，保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定，是对各级领导干部驾驭复杂局面能力的考验，是对我们党执政能力的考验。历史的经验告诉我们，越是国内外形势复杂多变的条件下，各级领导干部越是要坚持科学决策、民主决策、依法决策。只有这样，才能充分发挥各方面的智慧，调动一切积极因素，群策群力，有效解决前进中遇到的各种矛盾和问题。否则，“仅靠经验，靠少数人的智慧，不深入调查研究、从实际出发；仅了解本国，不了解世界；仅了解局部，不了解全局；仅知道今天，不知道昨天，不前瞻明天，是很难作出正确决策的”，更不用说带领人民迎接挑战，战胜困难，有效地化解各种风险了。最近，温家宝总理在听取经济专家和企业界人士对当前经济形势和宏观经济政策的看法和建议时强调：越是在困难和复杂的情况下，越是要坚持科学民主决策，越是要增强决策的透明度，越是要加强决策的民主监督。结合国际金融危机仍在扩散和蔓延，我国经济社会发展中的一些矛盾可能更加突出这一背景，温总理的话可谓切中肯綮，值得我们认真学习体会。    “端州石工巧如神，踏天磨刀割紫云。”经过改革开放30年的积累，我们具有抵御风险的强大能力，各级领导干部只要能进一步增强大局意识、忧患意识、政治意识和责任意识，更加自觉地坚持科学决策、民主决策、依法决策，就一定能够团结带领广大人民群众扎实做好工作，奋力渡过难关，夺取经济社会发展的新胜利，使党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。
坚持科学决策是规避执政风险的重要前提
四论如何规避执政风险之二
朱健 山东省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心
胡锦涛总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话，全文1万8千多字，“风险”一词就出现达12次之多。可见，风险意识在这篇讲话中占有非常重要的地位。对于执政党来说，所有风险归结到一点，就是执政风险。讲话指出：我们深刻认识到，党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。新世纪新阶段，我国的改革和社会主义现代化建设正处在一个新的历史起点上，机遇和挑战并存，特别是当前经济形势严峻复杂，不确定性因素进一步增加，风险意识薄弱，对如何规避执政风险缺乏深入的研究，是很危险的。
科学决策的基本要求是在决策过程中自觉遵循科学的思想和理论，广泛收集相关信息，重视科学决策方法和技术的运用，充分尊重事物的客观规律。
各级领导干部坚持科学决策，是党团结和带领人民群众有效地治理国家，规避执政风险的重要前提。实行科学决策的意义主要在于降低决策的风险和成本，提高决策的质量。在人类政治思想发展的历史上，关于政治统治有种种解释和说法。按照马克思主义的观点，政治统治在一定意义上是统治阶级把社会和政治生活控制在秩序范围内的意志体现。治理绩效则是形成政治认同，保证政治统治秩序的重要基础。任何一个政党，要有效地建立和维护其政治统治的秩序，实现长期有效执政，除了必须运用政治权力进行政治强制和控制之外，还必须运用这种权力承担起管理社会公共事务的责任，对国家实行有效地治理，把政治权力转化为政治认同，巩固和增强其在整个社会的凝聚力。在实际政治生活中，来自社会成员对于特定政治统治权威的认同，具有重要的意义。任何政治权力，只有有效地转化为政治认同，才能持久有效地建立和维护政治统治秩序。同时，政治统治的要求和规则能否以及在多大程度上得到有效遵循，往往也取决于政治认同能否形成及形成的程度。政治认同匮乏，执政基础就不巩固，执政的风险就大。在一定意义上讲，一个政权政治统治的稳固程度，与其治国理政的绩效成正比。中国共产党作为一个执政党，要巩固党的执政基础、规避执政风险，必须自觉承担起管理社会公共事务的责任，有效地治理国家，各级领导干部就必须紧紧抓住21世纪头20年这一重要战略机遇期，坚持科学决策，带领人民全面建设小康社会。如果没有各级领导干部的科学决策，我们的党就不可能领导人民有效地治理国家，全面建设小康社会的历史任务就不可能如期实现，人民群众不断增长的物质文化需要就不可能得到满足，党的执政基础就不可能稳固。由此我们不难理解党中央为什么反复强调要不断提高改革决策的科学性，并把它与“使改革获得广泛而深厚的群众基础”联系在一起。
坚持科学决策，最根本的要求是主观与客观相结合。要在决策中实现这个“结合”，第一，必须深入调查研究，坚持一切从实际出发。既要反复学习领会上级的方针政策和部署要求，吃透其精神实质，又要认真研究分析本地区、本部门、本单位的具体情况，努力在“结合”的过程中形成正确的决策思路，提出有效的办法措施。第二，必须充分尊重客观规律，避免盲目性和随意性。要善于总结经验，加强对实际问题的理论思考，不断加深对本职工作和分管领域各种事务客观规律的认识，自觉地按规律办事。第三，必须充分发挥主观能动性。要坚持解放思想，弘扬创新精神，用改革的办法解决工作和发展中的难题。第四，必须审时度势，与时俱进。要用全局的眼光和发展的观点观察、分析事物，积极适应形势和任务的发展变化，进一步增强决策的预见性、前瞻性和针对性，牢牢把握工作的主动权。第五，必须坚持决策的民主化、合法化。民主决策、依法决策是实现科学决策的重要途径和制度保障。第六，积极运用现代科学方法和现代科学技术辅助决策。如通过建立数学的或物理的模型，对客观现象进行定量描述或仿真模拟。
当前，我们正处于一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期，总的看形势很好，但面临的风险和挑战决不能忽视。一方面，国际环境复杂多变，综合国力竞争日趋激烈，影响和平与发展的不稳定不确定因素增多，我们仍将长期面对发达国家在经济科技等方面占优势的压力。另一方面，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，经济运行中一些长期积累的矛盾和问题没有得到根本解决，经济社会发展中的不确定因素还在增多，统筹兼顾各方面利益的任务艰巨而繁重，决策的风险和难度不断加大，各级领导必须重视决策的科学性，使其尽可能切合实际，符合规律，反映民意，真正体现最广大人民群众的根本利益，以保证改革和建设少走弯路。切莫情况不明决心大，心中无数点子多。据报道，全国人大常委会原副委员长成思危对国家拿出4万亿元扩内需有两个担心，其一就是“决策失误，项目没有经过审慎调研就上马。” 这个担心绝非杞人忧天。近些年来，闭着眼睛搞决策、拍着脑袋定项目的事情太多了。据《楚天都市报》报道，湖北宜昌土家族自治县是国家级贫困县，上个世纪90年代中后期建起了76所希望小学，目前只有18所希望小学还在运作，其他58所小学或卖给农民种庄稼、养猪养鸡，或作为村委会办公之用，或一片荒芜。无独有偶，据《农民日报》报道，湖北省农民企业家杨大鹏捐资建起的“大鹏希望小学”，仅用了两年就被废弃了。与“大鹏希望小学”相邻的津洋口镇合子坳村“春华希望小学”，也遭遇了同样的命运。从客观上说，这是农村适龄少年儿童总数逐年下降，学校作相应的撤并调整所致，然而一所学校建起两年就被废弃，不能不说当年兴建希望小学时，决策者太缺乏远见和整体规划。据2008年初召开的全国审计工作会议透露，2007年1月至11月，全国共查出损失浪费问题金额271亿元，其重点发生在决策失误、工程建设以及公务消费等活动中，决策失误所造成的损失令人触目惊心。    美国著名管理学家赫伯特·西蒙说：“决策是管理的心脏，管理是由一系列决策组成的，管理就是决策。”领导干部是贯彻落实党的理论和路线方针政策、团结带领广大人民群众推进各项工作和事业发展的骨干力量，其决策科学与否，或关系一项工作的成败或关系一个地方发展的好坏。科学的决策有利于提高效率、少走弯路，促进经济社会全面协调可持续发展。否则，必然劳民伤财，给党和人民的事业带来损害。有评论者说，最大的失误是决策的失误，可谓切中肯綮。努力提高科学决策能力，是加强党的执政能力，规避执政风险的必然要求。
坚持依法决策是规避执政风险的重要保障
四论如何规避执政风险之三
朱健 山东省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心
依法决策的基本要求是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行。
各级领导干部坚持依 法决策是从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，规避执政风险的重要保障。德国社会学家马克斯·韦伯根据社会政治生活中人们政治认同的依据，把政治统治划分为传统型、魅力性和法理型3种。他认为，法理型政治统治，是把人们的政治认同建立在法律和政治规则的权威基础之上的，人们服从的仅仅是法律和政治生活的规则。虽然韦伯的这一理论没有揭示政治统治的本质，却说明了政治统治的主要方式，对我们认识规避执政风险的途径还是有启发意义的。在当代，依法治国是实现国家繁荣昌盛、社会和谐发展、人民幸福安康的必由之路。坚持依法决策，就是坚持依法治国，就是依法推动各项工作的开展，依法解决各种社会矛盾，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。只有坚持依法决策，才能在每一位公民内心建立起对法律的尊崇和守法意识，奠定广大群众政治认同的基石，增强党的执政能力。
坚持依法决策，要把法律、法规、规章的规定贯穿决策的全部过程，涵盖决策的各个方面。具体地说，一是决策程序要依法。如，制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见；有关突发事件应对的行政决策，要按照突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定程序作出；法律、法规、规章规定应当听证，涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要按有关规定进行听证，坚决制止和纠正违反法定规则与程序的决策行为。二是决策内容要依法。如，重大决策在做出前要进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。三是决策主体要依法。要坚决制止和纠正超越法定权限的决策行为。四是决策实施要依法。重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。五是决策监督要依法。按照“谁决策、谁负责”的原则，对重大决策失误要实行责任追究，决不允许以决策难免失误为借口推卸责任。
法治取代人治，是现代政治管理的一大进步。实行法治必须建立健全法律制度，但仅仅如此是远远不够的。只有社会各方面对现有的法律制度确立起最大限度的尊重和信仰，法治才能成为一种主流的社会治理方式和生活方式。改革开放以来，特别是党的十五大提出依法治国基本方略以来，随着社会主义法治建设的不断推进，法律体系趋向完备，法治理念越来越深入人心，宪法和法律的权威日益强化，广大领导干部的法律素质明显提高，依法决策、依法行政和依法管理的能力和水平普遍增强。但也要清醒地看到，要实现已有的法律得到普遍的遵从，还需要付出巨大的努力，还有很长的路要走。有些地方有些领导干部法律意识和法制观念淡薄，运用法律手段管理经济、政治、文化和社会事务的能力不强，依法执政、依法治国、依法决策的自觉性不高，种种不当、违法决策行为时有发生。如某地一厂矿发生重特大事故，当地党委和政府主要领导就下令辖区内所有同类厂矿企业一律停产整顿，连符合安全生产条件、应当正常运转的也停止生产；有些地方的领导借“招商引资”减免土地出让收入、借“以租代征”之名擅自扩大建设用地规模，侵占农业耕地，等等，给国家土地资源甚至党群关系造成巨大损害。
决策是领导干部的主要职责之一，在推进各项工作和事业发展中的作用与影响极大。领导干部能否切实做到依法决策，很大程度上决定着党依法执政和政府依法行政的整体水平及法治建设的整体进程。从一定意义上说，领导干部守法，则法治兴；领导干部违法，则法治废。各级领导干部应从党和国家兴亡的高度认识依法决策的重大意义，自觉做学习和遵守宪法、法律的模范。要认真学习宪法，掌握宪法的基本知识和基本精神，认真学习党中央有关加强民主法治建设的重要方针政策，认真学习管理经济、政治、文化和社会事务有关的法律法规，认真学习国家新颁布的重要法律法规，认真学习与本职工作密切相关的法律法规，通过深入系统的学习，熟悉和掌握履行职责所需要的法律知识，牢固树立社会主义法治理念，牢固树立在宪法和法律范围内活动的观念，牢固树立国家一切权力属于人民的观念，牢固树立尊重和保障人权的观念，善于运用法律手段管理经济和社会事务，正确行使人民赋予的权力，自觉依法执政、依法决策、依法行政、依法管理，带动广大群众学法用法，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的风尚。
法治，说到底就是运用制度和规则的力量来化解冲突、弥合裂痕，调整社会关系、平衡社会利益、维护社会秩序。社会关系实际上就是一种利益关系，而利益则是法律的核心所在，法律本身就是一种利益分配机制。坚持依法决策，就是坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，切实维护公民的合法权益。法律是社会关系的调节器，是实现社会控制的重要工具，它通过自身固有的规范、指引、统一、评价、预测、教育及惩戒等功能，来认可、调节各种社会关系，维护社会生活秩序。当前，我国社会正处在急剧变革的转型过程中，由于社会规范、价值标准和行为方式等的变化，人们的行为选择往往无所适从或随心所欲，容易导致社会控制失调。各级领导干部自觉地坚持依法决策，引导群众按照法定程序来表达自己的诉求，行使民主权利，解决各种社会矛盾，更加充分地发挥法律的作用，具有十分重要的意义。
坚持民主决策是规避执政风险的根本要求
四论如何规避执政风险之四
朱健 山东省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心
民主决策的基本要求是在决策过程中严格按照预定的程序、规则和方式，广泛吸取各种意见， 充分集中各方智慧，及时反映人民群众的要求和愿望。
各级领导干部坚持民主决策是不断扩大和保障人民的民主权利，不断增强党和国家的活力，规避执政风险的根本要求。执政风险，说到底是人心向背的问题。在1945年7月4日与黄炎培的“窑洞对”中，毛泽东明确指出，民主是我们已经找到了的避免“人亡政息”的“新路”。我们党的执政能力和执政地位从根本上说都来自于人民，民群众的拥护和支持，是党执政最牢固的政治基础和最深厚的力量源泉。只有把人民放在心上，人民才能让你坐在台上。规避执政风险的关键是切实保障和实现人民的民主权利，赢得人民的认同。民主决策的本质，是实现党的领导和人民当家作主的有机统一。各级领导干部只有坚持民主决策，我们的党才能赢得人民群众的拥护和支持，党的执政基础才能不断巩固。
坚持民主决策，核心是要坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益。要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，特别是着重维护和促进困难群体的利益，坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为。坚持民主决策的关键，是要努力从各个层次、各个领域扩大群众的参与度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统。对涉及经济社会发展全局的重大决策事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大决策事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对社会涉及面广、同群众利益密切相关的重大决策事项，要严格实行公示、听证等制度，广泛听取各领域和各阶层公众的意见。重大决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力。要有专门机构和人员定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。
经济飞速发展、社会急剧转型的时期，也是各种社会矛盾和公共事件的多发期。许多事例一表明，加强对社会舆情的汇集和分析，畅通社情民意反映渠道，理性对待、积极回应群体的利益诉求，是坚持民主决策、缓和对立情绪、消解社会矛盾的重要环节。近年来，一些地方因群众诉求渠道不畅、公共事件处置决策失当，以致激化矛盾，酿成群体性事件的案例时有发生，教训是深刻的。贵州瓮安“6·28”事件，根源之一就是群众的一些合法利益诉求没有得到根本解决，使部分群众对党委政府的信心不足、信任不够。“6·28”事件发生后不久，前新华社贵州分社社长刘子富到瓮安进行了三天私访，又和新任县委书记作了三个半小时的长谈，他的结论是，老百姓卷入群体事件只是要反映他们的一些诉求。他给贵州省委书记石宗源的建议之一，是“我们要给他们提供反映的通道，并且要尽力解决他们的合理诉求”。2007年轰动一时的厦门PX项目风波最终得到妥善解决，首先是因为民众的意见能够得到较为自由、畅通的表达，真实全面的信息能够传输到决策层，而决策层又真正重视了民意，做出了正确的决断。值得注意的是，当前在一些地方，群众的利益表达渠道不顺畅，反馈慢、效率低、成本高，基层群众的要求往往要通过矛盾激化、酿成社会问题，甚至通过犯罪、治安事件等形式，才能上传到高层决策机构。与此同时，仍有不少领导干部缺乏科学思维、民主意识，群众观念淡薄，决策时既不做深入细致的调查研究，也听不进专家和群众的不同意见，即使做一些决策论证和听证，也往往是做样子、走过场，甚至违反民主集中制原则，罔顾规定的决策程序，将个人意志凌驾于集体和群众意见之上，专权独断。
在改革开放和社会主义市场经济条件下，经济社会运行过程越来越复杂，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈益多样化，新事物、新情况、新问题层出不穷，与此同时公众的民主意识逐步增强，政治参与积极性和主动性不断提高。据《人民日报》报道，前段时间，沈阳有市民向有关部门递交了一份 《沈阳市政府信息公开申请表》，要求沈阳市政府各个部门和各区县（市）政府公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等财务账目以及政府各部门年度财务审计结果。应该看到，人民群众民主法治意识不断增强，维护自身合法权益的要求日益强烈，对领导的决策提出了新的更高的要求。当前，健全和完善听证制度，是适应经济发展、社会进步和人民群众政治参与积极性不断提高的要求，深入了解民情、充分听取民意、广泛集中民智、加强党和政府与人民群众沟通、扩大公民有序政治参与、广泛动员人民依法管理国家事务，加强民主决策的重要途径。公共决策中的听证制度，是现代民主社会普遍推行的旨在保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。坚持民主决策，一定要将听证会制度落到实处，要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人员对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要积极吸收采纳，绝不能糊弄群众。