上海律师：要不是祝均一 社保案本可避免

【星岛网讯】上海市劳动和社会保障局曾于2005年委托段和段律师事务所，就社保资金是否可用于拆借出具法律意见，该律师事务所认为不符合国家法律政策，但原社保局局长祝均一对此却置若罔闻，一意孤行，最终导致上海社保资金被非法挪用。

　　香港《大公报》报道，据段和段律师事务所执行合伙人段祺华透露，祝均一是在2002年年底非法挪用社保资金的。据了解，上海社保资金早于1990年代前期即因进入房地产等行业出现投资亏损。为止损失，更为增值，政府一度把该市社保资金委托浦东发展银行社保部经营；浦发行1999年上市后，社保部脱钩，经过一段过渡期，至2002年资金重新转回社保。

接纳意见或能及早自我纠正

　　据透露，正是在2002年，上海民营企业福禧投资控股有限公司董事长张荣坤从上海社保局借贷约32亿元，把其中的11亿元支付购买沪杭高速公路上海段99.35%股权，余款转作他用，令社保资金蒙受巨大风险。

　　或许是感觉到有些不对劲，在上海社保资金案案发前的一年，即2005年，祝均一找到段和段律师事务所，希望就社保资金是否可用于拆借出具法律意见；他希望得到的是“符合国家法律政策”的法律意见，为此，他认为花多少钱都值得。

　　身为上海政协委员的段祺华，是内地开办私人律师事务所的第一人。他表示，这是一个大项目，如果按照祝均一的意愿，事务所肯定会有很不错的报酬，但法律就是法律，政策就是政策。当时事务所出具的法律意见明确指出，社保资金只能运用于国债及银行储蓄等法定范围，不得用于拆借，但事务所的法律意见并没有被祝均一采纳。

　　段祺华感叹说，如果有关部门在32亿元社保资金违规拆借前聘请专业律师出具意见，并采纳意见，上海社保资金案或许可以避免；当时祝均一要改正还是来得及的。

政府应建法律咨询机制

　　因此，段祺华建议，应当建立一个机制，要求各级政府部门在作出带有重大社会和经济影响的决策时，必须聘请专业律师出具法律意见，且专业律师出具的法律意见必须作为有关领导和上级主管部门核准该决策的必备文件之一。如果没有肯定性的法律意见，政府的决策就不可以作出及实施，这样就可以有效达到两个目的：一、如果政府主管人员因为不懂法律作出错误决策时，可以因为无法通过合法性审查而取消错误决策；二、如果政府主管人员为谋私利而作出非法决策，则合法性审查可以起到监督并制止贪污腐败的作用。

　　全国政协常委邓伟志和中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授认为，这个建议还是非常可行的。他们表示，国家现在提倡依法治国和依法行政，如果政府在作出带有重大社会和经济影响的决策时，聘请专业律师进行合法性审查，并出具法律意见，以确保所作出的决策的合法性，减少法律风险，更有利于防止出现违法犯罪行为，最起码可以评估法律风险，知道哪些地方是违法的。

制度缺陷易致政策失误

　　从目前情况看，聘请专业律师提供法律服务，出具法律意见，防范法律风险，提供法律解决方案，已成为绝大多数企业在签订重要合同、进行重大投资、作出重大商业决定前必不可少的环节，但政府部门在作出带有重大社会和经济影响的决策时，鲜有聘请专业律师进行合法性审查。段祺华和毛寿龙认为，这制度上的缺陷是造成一些政府决策失误的原因之一。

　　他们分析指出，政府部门作为行政执法主体，主要从事行政管理职能，但除了作为行政执法主体行使行政管理职能外，还直接或间接参与和从事经济性的活动，作出带有重大社会和经济影响的决策，譬如政府投资、政府采购、对外经贸合作，以及以政府名义签订合同。在经济性活动中，政府部门其实是以“民事”主体的身份参与其中，与政府部门日常从事的行政行为有所不同，因此有必要聘请专业律师对其所从事的重大经济行为出具法律意见，对其所从事的经济行为的合法性进行论证，对可能涉及的法律风险进行分析，对可以采取的风险化解方案提出建议，以防止和减少法律风险，确保国有资产保值增值，避免国有资产流失。由于政府部门从事的经济行为往往金额巨大、影响广泛，如有不慎，后果十分严重，这更需要由专业律师在法律上进行把关。

　　在国外，政府部门在从事重大经济行为时通常会聘请专业律师提供法律服务，在国内，也存在政府部门在作出重大决定时依赖专业律师意见的实例，譬如中国证监会在核准公司上市和发行股票时，就要求公司提交专业律师的法律意见，并将该法律意见作为是否核准公司上市和发行股票的重要依据和必备文件之一。

人大政协宜增律师比例

　　不过，邓伟志认为，具体的项目具体而言还是可行的，但不宜长期聘请固定的律师。现在政府的很多重要决策都是由人大来决定和监督的，人大和政协的职能是任何一个律师都无法承担的。因此，他建议全国各级人大和政协应当增加律师人数的比例，毕竟人大是立法机构，可以提高立法水平。

　　毛寿龙也表示同意，不见得需要长期或固定聘请律师。从实际出发，他认为实现这个目标还有一个过程，由于改革开放是在前所未有的探索中进行的，法律制度还不是很完善，立法资源有限，所有的事情如果都要按照法律去做，显然很多方面的工作都无法开展。特别是乡镇政府，根本没有多少法律资源，很多事情是靠文件去做的，很难谈得上是依法行政。

　　他还认为，在聘请专业律师提供法律服务时，应该考虑给予一个合适的地位和报酬，科学地使用包括律师在内的专业人士，因为专业人士经常被政府免费或低报酬使用，很容易让腐败趁机而入。而且一次性使用专业人士成本往往比较高，可以采取目前一些地方政府所用的雇员制，将他们纳入体系。