搬起石头砸天： 法官诉党校非法办学

    辩护文章还历举三四个党内文件，证明党文件多次规定：二年制以上党校学历，可以享受国民教育相应学历的有关待遇。而问题在于，这些文件规定有无法律效力？如果承认有法律效力，那就等于承认党内文件就是法律，这与“依法治国”、“共产党在法律范围内活动”是否相冲突？ 

    中华人民共和国教育法第十四条规定，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管辖；第十五条规定，国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划，协调管理全国的教育事业。中华人民共和国高等教育法第二条规定，中华人民共和国范围内从事高等教育活动适用本法。第十三条规定，国务院统一管理全国的高等教育事业。难道党校高等教育不是在“中华人民共和国范围内从事高等教育活动”？难道它不属于“全国的高等教育事业”？在不与全国人大、国务院及其职能部门协商并获同意的情况下，党组织有权力要求国家给给予党校学历以国民教育相应学历的待遇吗？这是否是越权行事？是否是特权行为？是否是党权凌架于国权之上？ 

    中共一直宣称，与民主党派“平等相待”。那么，各民主党派是否也可举办学历教育，并发文要求国家给予其相应待遇？如果其它群众组织如妇联、共青团都照此办理，岂不乱套！另外，你平时根本不让教育部界入党校高等教育管理，不接受其质量管理和监督，毕业了，却要求人家承认并给予相应待遇，这难道公平吗？再说了，你能保证党校教学质量能达到相应普通高校的教学水平吗？如果达不到相应质量，又怎能要求相应待遇呢？ 

    而问题的症结和难点又在于，这种越权竟又来源于富有中国特色的政体架构。从世界上第一个社会主义国家苏联开始，社会主义制度始终未能在理论上和实践中，正确处理党权与国权的关系问题。一方面规定党是国家的“领导力量”、“领导核心”，同时又规定苏维埃或人大是“最高权力机关”。“领导”作为一种政治范畴而非法制范畴，其模糊性内函，给党组织滥权提供了广阔空间。“领导”，是否也是一种“权力”？“领导核心”是否意味着“最高权力”？如果是，岂不是出现两个“最高权力”？但实际上，一山不能存二虎，不可能两个“最高权力”并存，其中必有一假。在苏联，实际的最高权力是苏共政治局，最高苏维埃不过是橡皮图章，政府也只是苏共的办事机构。历史已经证明，正是这种党权的高度集中和高度垄断，成为苏共亡党、苏联亡国的根源之一。党、国不分，一旦党出现问题，国必然随之土崩瓦解，决不是长治久安之道。 

    党校文凭“合法性”之争，只不过是这两种权力冲突的一种枝节表现罢了。论者却以“政党不纳入政权体系”为由，为党校文凭“合法性”辩护，却没看到，正是这种超越国权、国法的党权，造成党校学历教育这一不同于一般官员特权的特权。所谓“依照宪法和法律组建的国家机关，依照党的纲领和章程组建的党组织和依照军事法规管理的武装力量是三块相对独立的整体。他们都有自己独立适用和互不交叉的法律体系”（以上辩护言论均引自郭绍忠《党校文凭合法，政府有关部门不该限制》）。想想看吧：一个主权国家，竟然存在三个“自己独立适用和互不交叉的法律体系”，这算什么“国家”啊？而令人遗憾的是，这虽然是未见诸法规，拿不到桌面的潜规则，却正是这个潜规则，成为许多社会弊端的总根源。但它毕竟是应予改革的对象，而不是应予捍卫的对象，怎能能拿着耻辱当光荣呢？ 

    有关党校人士说什么“中国共产党处于领导核心地位，党的政策规定，各地各部门理应执行”。如果这政策与法规相违背呢？也要“执行”吗？这符合“人民群众的根本利益”吗？还说什么“党校应该是一方神圣的净土，党校的一言一行都关系到党的形象”。党校真是“净土”吗？你们的“一言一行”考虑到“党的形象” 没有？有人还把不承认党校学历，上纲到“不执行党中央的文件，不服从党的领导”的高度。但这完全是非马克思主义的论调。即使是独揽大权的斯大林也不得不承认：“党是政权的核心，但它和国家政权不是而且不能是一个东西。”（《斯大林文选》上集，1979年版第418页）可惜，他和苏共，都未作到这种区分。邓小平指出：“党要管党内纪律问题，法律范围的问题应该由国家和政府管”，“党要善于领导，不能干预太多”（《邓小平文选》第3卷第163、164页）。这已明确党不能管“法律范围的问题”，否则，就是不“善于领导”。党组织以文件代替法律，对教育部指手划脚，要求这要求那，能算是“善于领导”吗？批评党组织越权，维护法律尊严，怎么就成了“不服从党的领导”了呢？ 

    所以，要想从根本上革除党校大搞学历教育一类党特权，就需要《宪法》、《党章》对党的法律地位，权力边界和运作程序作出具体规定，并尽早制定《政党法》；《宪法》也应对“领导”含义作出明确界定，并用专款标明党“领导”的法定程序。只有这样，才能使“依法治国”、“共产党在法律范围内活动”，不至成为冠冕堂皇的空话，使人大成为真正的“最高权力”。这才是黄志佳事件所给予我们的最大启示，所具有的最深远意义。

    姜明安教授就党校文凭被拒司考案接受《南方周末》记者采访
    姜明安

    案件回放　

　　在确认无法获得司法考试资格后，2007年6月，35岁的湖北省建始县法官黄志佳，一纸诉状将中央党校、湖北省省委党校告至武汉市江汉区人民法院。　

　　诉状直指两级党校未经教育部门认可而非法开办学历教育的事实，涉嫌欺诈，要求党校公开赔礼道歉，赔偿相应损失。　

　　这也是，党校函授学历屡遭争议的十余年来，第一起以党校作为被告的诉讼个案。此前，在浙江、甘肃等地，以教育主管部门、拒绝党校学历的行业部门为被告的诉讼，均以失败告终。　

　　南方周末记者近日获悉，武汉市江汉区法院已受理此案，并电话告知原告补充证据。而中央党校据称业已收到起诉状。　

　　黄志佳相信，党校文凭的身份在法庭之上一见真伪，已是时间问题，“这是对200余万党校函授学员的一个交代”。　

　　1999年，法官黄志佳通过入学考试获得由中央党校建始辅导站颁发的录取通知书，历经两年半的学习后，于2001年底，获得湖北省委党校颁发的法律专业本科毕业文凭。　

　　此后五年，这张编号0123871的党校文凭一路顺遂，黄志佳除去获得每月5块钱的工资增长外，还在2004年得以升任基层法庭庭长和审判员的职务。　

　　意外发生在2006年4月，黄在报考司法考试时，第一次获悉党校文凭不具资格，“明显地无法享受国民教育相应学历的有关待遇”。　

　　2006年5月，他致函湖北省委党校，“请求党校为自己做主”。　

　　但一个月后的回函令其失望。湖北省委党校除深表遗憾外，建议其自行做当地司法部门的工作。　

　　和先前许多报考受挫者一样，他也曾一度把矛头指向司法部门，后从网络查悉，此前以司法部门为被告的相关诉讼，均判定司法部门无责。　

　　黄志佳称，此时才意识到党校办学是否合法的疑问，便写信要求省教育厅核查。但信件如泥牛入海，他继而向教育部申请行政复议。　

　　2006年底，湖北省教育厅终于书面回复，大意是，此类问题与教育部门无关，“党校办学属于非国民教育系列”，“应由承诺者自行解释”。　

　　皮球踢回原地，但黄由此确认了，党校函授学历教育从未经教育主管部门批准的事实，“这不是公然违反《教育法》吗？”　

　　《教育法》规定，经过国家批准设立或者认可的教育机构才可颁发学历证书，而《高等教育法》则明确国务院教育行政部门主管全国高等教育工作。　

　　在其努力下，湖北省教育厅曾派调查组进驻湖北党校，教育厅工作人员告诉他，这是湖北历史上第一次。　

　　黄还心存侥幸，以为协商可以解决，结果却杳无音信。　

　　“实在是走投无路了，才搬起石头砸天”，2007年11月20日，他对南方周末记者解释起诉缘由。　

　　协调并无实效，各级组织和领导的游说工作却接踵而至，法院领导劝其以大局为重，莫误前程。　

　　为了不给组织添麻烦，2006年间，黄志佳称三度请辞法庭庭长职务，辞职信先后送达县法院院长，县委书记，以及县人大法工委，均未获批准。　

　　2007年3月，湖北省委党校函授学院再度回函，措辞严厉。这封复函激怒了黄。　

　　复函称：当事人对函授学历教育的性质与地位的认识，还有偏差，并指责，当事人应先向有关部门咨询，而不应该到处发布党校违法办学的信息，败坏母校的声誉。　

　　令其难以接受的还有一句“可以肯定，没有任何一个部门会公开指责党校办学违法，也不会有任何一级法院会接受此类诉状。”　

　　一个月后，省委党校再度发函商请建始县人民法院出面做说服工作，信函称，黄“通过网络制造舆论”，仍然“固执己见”，建议法院“掌握该同志的思想动态”。　

　　而寄往中央党校的四封信，全无下文，他在电话里和对方狠狠吵了一次。　

　　2007年6月，不信邪的黄志佳一纸诉状将两级党校告到了武汉市江汉区人民法院。　

　　诉状认为，党校非法办学，违背《招生简章》中 “享受国民教育相应学历的有关待遇”的承诺，构成欺诈。　

　　他要求被告通过中央电视台赔礼道歉，并按《消费者权益保护法》赔偿损失20000元。　

　　令他欣慰的是，江汉区法院不仅收下了诉状，还在一周后通知其补充证据，他说，这意味着案件已被受理。　

　　与黄志佳一样，建始县法院系统超过一半法官持有党校文凭，记者赴建始采访期间，多名基层法官抱怨，不能报考司法考试，令个人前途蒙上阴影。他们成为黄背后默默支持的力量。　

　　起诉已近半年，黄志佳预料到诉讼前途的难测。2007年11月26日，江汉区法院一位法官在电话中劝其耐心等待，称办案意见尚需请示上级法院。　

　　而所谓调解，也陷入绝境，湖北省委党校一位领导对其明确表示，党校办学于理有据。　

　　这包括，自1983年至今，中共中央及中央党校下发的五份文件，譬如1983年《关于实现党校教育正规化的决定》、1990年《关于加强党校工作的通知》，均明确列有“中央党校和省级党校学制两年以上班次的学院，学完必修课程，经考核合格的，可同时享受相当于国民教育相应的有关待遇。”　

　　一位省级党校领导甚至对南方周末记者表示，当事人告错了对象，“最该质问的是，为什么有些部门始终不执行党中央的文件，不服从党的领导？”　

　　但黄志佳不以为然，合乎文件未必合法，党校更应该模范守法才对，“如果文件可以作为依据，那是不是民主党派、公司都可以自行颁布文件，再随意办学？”他说。　 

　　此前，因党校文凭被司法考试以及自学考试拒之门外而引发的诉讼，并不罕见。而这些被认为“告对了对象”的诉讼却无一例外遭遇败诉。　 

　　2006年，浙江学员许丽英因党校专科文凭不被全国自考接受，曾将浙江省自考委员会告上法庭，历经两审，最终败诉。法院判决意外认定党校文凭不是国家承认学历，“不被国家承认就是违法。”许丽英说。　 

　　2004年，江苏学员沈中军也因党校文凭无法报考司法考试，而将当地司法局告上法庭，最终仍败诉。　 

　　当年的原告向南方周末记者承认，事情追究到最后就是党校函授学历的合法性问题，“一面是党内文件，一面是国家法规，各持一端，而学员的利益被忽视了。”　 

    专家评论　 

　　而现实中争议多年的党校函授文凭合法化疑难，在法学专家眼中，并非难事。　

　　有党校人士针对性指出，国民教育、军队教育和党校教育，是中国社会主义教育的特色所在，这是国情所致。　 

　　业界流传甚广的一篇《论党校文凭的合法性》文章，也认为，任何法律都有自己的适用范围，《教育法》《高等教育法》只适用国务院管辖的国民教育，而无权涉及党的机关、军事机关的教育管理。　 

　　但疑问在于，《教育法》附则明确了军校教育另行规定，却只字未提党校教育，法官黄志佳的逻辑是，“法律既没有排除，就意味着党校教育一样受其约束。”　 

　　北京大学公法研究中心主任姜明安教授认为，中华人民共和国的法律适用于中华人民共和国境内的一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，任何个人、组织均不享有不遵守法律的特权，我国法律没有给特权留下生存的角落。 

　　他认为，但凡学历教育必须经过国家教育主管部门审批，党内文件可指导党内培训，但只要党校涉及面向社会学员的学历教育，理应受国法拘束。　 

　　而“坚持党的领导，并不是教条地等同于党凌驾于一切，党的政策文件只有在转化为法律意志后才能成为合法依据。”复旦大学副教授刘志刚称。　 

　　姜明安建议，中央文件应该和必须与国家法律保持一致，若出现冲突，党中央可以建议全国人大修改相关法律，但在修改前，法律效力高于文件。根据我国宪法和中国共产党党章，党必须在宪法和法律的范围内活动，不能以文件代替法律。 　 

　　具体到党校学历教育，姜教授建议，解决党校文凭的合法化一个途径是，在党校师资、教材、教学设备和其他教学硬件、软件均达到学历教育的资质条件以后，党中央可建议全国人大，在《教育法》和《高等教育法》中对党校学历教育出做相应安排，或另行规定。　 

　　介于党校函授教育的历史阶段特征，刘志刚副教授给出了另外的途径，党中央可通过国务院在相关法律的行政执法领域作出相应解释，以接纳党校文凭。　 

　　遗憾的是，即便涉嫌违法的党内文件，尚无纳入司法机关审查的先例。类似困局同样体现在政府颁发的红头文件中，因为属于抽象行为，依据现行的《行政诉讼法》尚不能成为司法机关审查的对象，只能依赖于上级和人大审查。　[ 采访记者 朱红军 实习生 王晓静 ] 

转载自：北大法律信息网