源头治腐理论与实践初探

2004-2-28  点击量:[ 1070 ]
谢谷粱
党的十六大指出，坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。反腐败斗争必须坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度，从源头上预防和解决腐败问题。
实践证明，从源头上预防和解决腐败问题，是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势，也是更好地服从服务于改革发展稳定大局的客观需要。为了进一步领会和贯彻党中央的这一重大战略决策，本文结合广东近年来的实践，对反腐败治本抓源头工作进行初步的回顾与思考。
一、深刻理解“标本兼治、综合治理”方针的重大意义，进一步提高从源头上预防和治理腐败的自觉性
反腐败必须坚持标本兼治，综合治理，其实不是最近才提出的新课题，而是我们党一贯的指导思想。早在１９９３年中央纪委二次全会上，江泽民同志就强调：“惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒。”“最基本的，要靠教育，靠法制。”尉健行同志在二次全会中也指出：“反腐败必须加强综合治理，既治标又治本。”“克服消极腐败现象，要综观全局，从宏观着眼，研究消极腐败现象的来龙去脉，从源头抓起。要抓法规、政策，抓体制、制度，抓管理、监督机制这些关系全局的问题。”
应该说，这十年来，在每次中央纪委全会上，都强调了标本兼治、综合治理的问题，从未间断。但是，在前几年，标本兼治更多地是从工作思路、工作方针这个角度提出来的，至于工作任务和内容则比较原则，不够具体和明确。到了１９９７年，党的十五大明确提出：“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”在此后不久召开的中央纪委二次全会上，尉健行同志在报告中不仅深入地论述了“在反腐败斗争中，既要对已经出现的腐败现象，采取有力措施，一项一项地进行治理，又要深入研究滋生腐败的深层次原因，从源头上预防和治理腐败。要综合运用经济、行政、教育、法律、纪律等手段，紧紧依靠广大人民群众的支持和参与，尤其要通过改革，在体制、制度、管理等方面进一步强化监督制约机制，减少和消除产生腐败的条件，提高反腐败工作的整体效能”。而且把“加大标本兼治力度，从源头上预防和治理腐败”作为报告的一个独立部分，具体部署了加强教育、健全法制、强化监督和深化改革四方面的工作任务。在这次报告中，第一次出现了“既要狠抓治标”，“又要加大治本力度”的提法。
在１９９９年召开的中央纪委三次全会上，尉健行同志以“加大力度，标本兼治，推动反腐败斗争深入开展”为题，代表常委会作工作报告。在部署当年党风廉政建设和反腐败工作时，具体提出了五项治本工作任务：一是采取有力措施，巩固军队、武警部队、政法机关和党政机关不再从事经商活动工作的成果；二是执行“收支两条线”规定，进一步加强预算外资金的管理和监督工作；三是建立健全有形建筑市场，加强对工程招标投标的管理，建立公开、公正、平等竞争的工程发包承包制度；四是推行领导干部任期经济责任审计制度和会计委派制度；五是继续推行村务公开、厂务公开和政务公开。后来，在２０００年召开的中央纪委四次全会上，又补充了积极推行政府采购制度和领导干部任前公示、竞争上岗以及民主推荐、民主评议制度等内容。在中央纪委五次全会上，尉健行同志再次以“加大治本力度，狠抓工作落实，取得反腐败斗争的新成效”作为工作报告的大标题。指出“反腐败正在逐步从侧重遏制，走上标本兼治、加大治本力度的轨道，平稳、健康地向纵深发展”。在部署治本抓源头工作时，明确提出要以行政审批制度改革、财政制度改革和干部人事制度改革为重点；同时，继续抓好其他各项工作。
在中央纪委五次全会上，江泽民同志还特意谈到，前些年，由于腐败现象呈现发展蔓延的趋势，我们在抓治本的同时，采取治标方面的措施更多一些。这是完全必要的。当前，反腐败斗争应该逐步加大治本的工作力度，努力从源头上预防和治理腐败现象。为此，他提出了五条具体要求：第一，要将预防腐败现象寓于各项重要政策和措施之中。制定经济、社会、文化发展的政策，出台重大的改革措施，制定法律、法规和规定，都要把反腐倡廉作为有机组成部分考虑进去，都要对是否有利于反腐倡廉进行论证，做到存利去弊，完善决策，未雨绸缪，预防在先。第二，要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象。反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化。第三，要通过体制创新逐步铲除腐败现象产生的土壤和条件。着重抓住那些容易产生腐败现象的环节来推进体制创新工作，特别要搞好人事、财政、分配等方面的制度改革。第四，要从思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防变的堤防。第五，要促进反腐倡廉各项工作的协调发展。努力形成各部门一起动手，各领域协调行动，各种手段配合运用，全方位、多方面从源头上预防和治理腐败现象的局面。
２００２年，江泽民同志在中央纪委七次全会上进一步强调：党的纪律检查工作必须适应形势和任务的发展，与时俱进，开拓创新。第一，纪律检查工作的思想方法、思想观念要与时俱进。第二，纪律检查工作的工作方式、工作方法要与时俱进。第三，纪律检查工作的人员素质、工作作风要与时俱进。在讲到积极探索新的工作方式和方法时，他指出：要从标本兼治、更多地注重治标转向标本兼治、以治本为主的工作思路上来，注重从源头上预防和解决腐败问题。要加强预防性、预测性的工作，及时发现、研究带有倾向性的问题，规范在前、预防在前。对领导干部的管理，要从事后查处为主转向事前监督为主，将监督的关口前移。这是江泽民同志作为总书记，第十次即最后一次在中央纪委全会上讲话，可以看出，江泽民同志对纪律检查工作寄予了更高的期望，提出了更高的要求。随着党中央在反腐败工作思路上的变化，中央纪委向党的十六大提交的工作报告，在内容上和形式上也作了相应的调整。在关于今后工作的六条建议中，第一条就是“深化改革，创新体制，不断拓宽从源头上预防和解决腐败问题的领域”；第二条是“加强理想信念和廉洁从政教育，牢固构筑抵御腐蚀的思想道德防线”；第三条是“发展民主，健全法制，使权力运行受到有效监督制约”。前三条都是属于治本抓源头的内容，其余三条分别为办案、责任制和自身建设。
当然，我们在重温和解读这些报告和讲话的时候，千万不能错误地理解为：治标不重要了，只有治本才重要。前面所引的江泽民同志在中央纪委五次全会上的一段话，就说得非常清楚。前些年，由于腐败现象呈现发展蔓延的趋势，为了及时有效地遏制腐败现象发展蔓延的势头，以免危及我国改革、发展、稳定的大局；同时，以反腐败的实际成果取信于民，必须集中优势兵力进行治标。只有打好这一仗，取得了阶段性成果，才有资格、有条件抓治本。所以说，治标是治本的基础，治本是治标的深化，两者相辅相成，互相促进。只不过不同的时期、地区，侧重点有所不同，应根据实际情况，因时因地制宜，采取不同的战略战术。在实际工作中，纪委书记也要两手抓：一手抓治标，一手抓治本。不但两手抓，还要两手硬：治标要过硬，治本也要过硬。要针对已经出现的问题逐个进行治理，决不手软；同时，注意发现和研究发生问题的深层次原因，努力克服和解决体制及管理上存在的弊端和薄弱环节，从根本上铲除腐败滋生的土壤。
那么，在现阶段，究竟是以治标为主，还是以治本为主呢﹖有的同志认为，江泽民同志２００２年１月已经提到“要从标本兼治，更多地注重治标转向标本兼治、以治本为主的工作思路上来”。因此，反腐败工作的着力点要马上从治标转到治本上来，以治本为主。其实，这种理解也不够全面。当时，江泽民同志是从纪检工作要与时俱进这个角度提出这个问题的，应该说是指出了党风廉政建设和反腐败工作发展的方向和目标，也可以说是他对纪检工作的要求与期待。从现实情况来看，现阶段转向以治本为主的时机、条件还不成熟。因为目前仍处于腐败易发多发时期，反腐败斗争形势依然严峻，治标的任务仍然十分繁重。因此，吴官正同志在２００３年召开的中央纪委二次全会上强调：“要继续保持查办违纪违法案件的强劲势头，依纪依法查处各种腐败行为，严惩腐败分子；要从人民群众反映强烈的问题入手，切实纠正以权谋私、与民争利等直接损害群众切身利益的不正之风。要适应形势发展和斗争深化的要求，逐步加大治本力度。”胡锦涛同志对当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作目标、任务也是这样概括的：“必须高举邓小平理论伟大旗帜，以‘三个代表’重要思想为指导，全面贯彻十六大精神，解放思想、实事求是、与时俱进，坚持标本兼治、综合治理的方针，在继续下大气力惩处腐败的同时，加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐倡廉寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题，更好地为实现全面建设小康社会的奋斗目标服务。”我们一定要认真学习、领会胡锦涛同志和吴官正同志的讲话、报告精神，按照中央确定的反腐败指导思想、基本原则、领导体制和工作格局，扎实抓好各项工作任务的落实。通过标本兼治，渐次推进，努力减少违纪违法问题发生的几率，将腐败造成的危害和损失降到最低程度，最终达到预防和解决腐败的目的。
二、逐步加大治本力度，不断拓宽从源头上预防和治理腐败的领域
反腐败工作是一个系统工程，包括治标与治本两大工程。其实，单就治本来说，它本身也是一个庞大的社会系统工程。江泽民同志和胡锦涛同志在报告和讲话中，把治本工作归纳为五个方面，即：加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制。每个方面均包含了若干项具体工作任务，随着形势的发展变化，具体工作任务的内容、要求也在不断地调整、充实。
根据中央纪委的部署和广东的实践，当前正在开展的反腐败治本抓源头工作的重点项目有：三个公开、三项改革、五项制度和三大基础工程。
（一）“三个公开”即政务公开、村务公开和厂务公开。
公开是公平、公正的基础，只有公开透明，阳光作业，才能保证公平、公正。如果不愿公开、不敢公开，就很容易产生暗箱操作，即使没有以权谋私，也很难取得群众的信任。
我省“三公开”工作先从村务公开、厂务公开抓起，自下而上，从基层到机关，从乡镇到县、市行政机关，今年省直机关也全面推行政务公开。工作中重点抓好三个环节：首先抓普及。不论是村务公开、厂务公开还是政务公开，均要求公开面达到百分之百，不能留有死角。第二是抓提高。要求公开的内容全面、真实、及时；公开的形式要服从内容的需要，因地制宜注重实效；公开的程序应合法、规范。第三是抓巩固。通过立法、责任制并加强检查监督，使公开工作经常化、制度化，持之以恒，长期坚持下去。
（二）“三项改革”指的是行政审批制度改革、财政管理体制改革和干部人事制度改革。
行政审批制度改革的指导思想和总体要求是：按照社会主义市场经济体制和适应我国加入ＷＴＯ的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力突破影响生产力发展的体制性障碍，对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，严格审批程序、减少审批环节、提高审批效率。同时，做好已调整行政审批项目后续监管工作，防止出现管理上的脱节。通过改革，进一步理顺政府与社会、政府与市场、政府与企业以及省政府与下级政府之间的关系，实现政府职能和机关作风转变，推进勤政廉政建设。广东省级第一轮审批制度改革是从１９９９年下半年开始，到２０００年７月份完成，省政府所属７０个单位原有审批事项１９７２项，改革后减少了７６７项，减幅为３９％。第二轮改革从２００１年１０月开始，２００２年底结束，省直４９个单位原有审批事项１６３９项，改革后取消和调整了６０３项，减幅为３５％。各市、县也按照省政府的要求开展了这项改革，进度较快的地区正在进行第三轮改革。
财政管理体制改革的内容比较多。一是按照收支脱钩、收缴分离的要求，进一步落实“收支两条线”规定。与之配套的工作有清理行政、事业单位的银行账户，坚决取缔“小金库”，加强对经营性政府物业收入的管理，等等。二是积极推进部门预算。今年省一级所有部门，以及市级政法、行政执法部门要全面实行部门预算，有条件的县也要进行改革试点。该项改革的指导思想是：建立符合社会主义市场经济体制下公共财政要求的，编制、执行、监督相互分离又相互制衡的预算运行新机制，增加预算透明度，严格预算约束，提高管理水平，实现依法理财、合理高效的原则。三是加大国库集中收付制度改革的力度。目前，我省基本实现了行政事业单位人员工资、离退休干部离退休金、省级基建项目资金、省属煤矿关闭等费用的国库集中支付；同时，逐步扩大省直单位支付改革试点范围。其好处是：增强财政调控能力，完善公共财政职能；加强支出管理，节约经费开支；强化预算约束，加强了对资金使用的监督。四是全面推行农村税费改革。合并农业税与农业特产税，税率为６％，全省农民负担减幅达７４％。省级财政每年安排专项资金２０．３亿元，对粤东、粤西、粤北地区１４个市６５个县转移支付补助，平均补助比例达７０％以上。五是清理和规范政策外补贴。在“四摸清”即摸清各单位的收入、支出、银行账户和补贴标准　的基础上，按照规范化、标准化、公开化原则，制定统一的公务员岗位津贴标准，由地方财政统发。也就是说，公务员的收入分配一律“吃皇粮”，各单位不能再发一分钱。为此，撤销了各单位违规开立的银行账户，收缴了结余的资金。并明确规定统发岗位津贴后，单位仍自行发放钱物的，一律予以没收并对单位主要领导、分管领导和财务负责人先作免职处理，再依照党纪政纪和有关法规追究责任。目前，全省已有省直机关和佛山等１１个市实行了统发岗位津贴，较好地解决了不同部门公务员之间收入差距过大的问题。六是积极探索加强会计管理和监督的有效方法。如向国有企业和大型建设项目委派财务总监，在乡镇一级设立财务结算中心并实现财政管理信息化，对农村全面推行会计选聘制或代理制，等等。
干部人事制度改革，主要是全面落实中央关于《深化干部人事制度改革纲要》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法》。完善民主推荐、民主测评、考察预告、任前公示、公开选拔和竞争上岗、票决制等制度，增加干部工作透明度，进一步落实党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。目前，省和１９个市实行了全委会票决制，投票表决了５８名省直单位正职人选和１２８名县市、区　党政正职人选；县市、区　也普遍实行常委会票决制，共投票表决了３０１５６名科级干部。２００３年，还进行了“省市县联合公选”，共选拔厅级青年干部１０名、妇女干部５名、党外干部５名和县处级干部１００名。同时，深入开展领导干部经济责任审计工作，并把审计结果及时运用到干部任用和奖惩之中。近五年来，全省审计机关共对８２００名党政领导干部和国有企业领导人员进行了任期经济责任审计，其中党政领导干部６７００人，企业领导人１５００人。根据审计结果，组织人事部门和纪检监察机关对有关人员进行了调整和处理，其中晋升３１４人，免职３６８人，降职２５９人，撤职２４人，受党纪政纪处分４７人。
除了这三项针对“权、财、人”的改革外，根据党中央、国务院的部署，有关部门正在研究、着手司法体制改革、金融体制改革、投资体制改革、国有资产管理体制改革、分配制度改革和政治体制改革，包括进一步改革和完善党内监督体制，等等。
（三）“五项制度”指完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购和药品集中招标采购五项制度。前三项也统称“有形要素市场建设”。
１、有形建筑市场。目前，全省已建立建设工程交易中心９５个。自１９９８年以来，通过有形建筑市场进行招标投标的建筑工程项目１６１８８个，投资金额达１８４８亿元，节约资金近６７亿元。为了加大对建筑市场的监管力度，省委、省政府制定了《广东省加强建设工程招标、投标监督管理的若干规定》，惠州市制订了《惠州市重大工程预防腐败暂行规则》，省有关部门也总结编印了《广东省东深工程建设管理规范——大型工程建设指引》。省纪委、监察厅还牵头组织了对有形建筑市场建立以来工程项目招投标情况的专项检查，严肃查处了１２宗违纪违法案件。
２、有形土地市场。全省建立了土地交易中心１１４个，经营性项目用地一律采用招标拍卖挂牌方式出让。１９９８年以来，全省一级市场招标出让土地使用权１３８６宗，面积１４５２公顷，政府获取地价收入１７９亿元。有形土地市场的建立，有效克服了领导干部插手干预供地，指定供地对象、供地价格或决定减免土地出让金的现象。
３、产权交易市场。全省已建立产权交易中心１８个，其中省级１个，市级１２个，县级５个。２０００年以来，全省进行产权交易８６２８项，成交金额６９４亿元，其中进场交易２５６５项，成交金额３５２．８亿元。为了充分利用资源，提高产权交易的市场化程度，省政府决定，下一步要以中心城市为依托，建立跨区域的产权交易市场的方案。
４、政府采购制度。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。我省政府采购工作始于１９９７年，深圳市对购买公务用车及其定点加油、维修、保险服务进行政府采购试点。２００３年，全省政府采购规模达１２７．５３亿元，排各省市首位。但与广东的经济总量相比，政府采购规模仍然偏小，主要原因是各地发展很不平衡。我们要抓住《政府采购法》正式实施这个机遇，使我省政府采购工作再上一个台阶。工作重点一要抓规模，二要抓规范。以实施《政府采购法》为契机，进一步理顺政府采购管理体制，健全政府采购各项规章制度，加强政府采购预算计划和国库集中支付力度，争取２００４年全省政府采购规模突破１５０亿元。
５、药品集中招标采购制度。过去，医药购销中的不正之风，不但大大加重了患者的经济负担，而且使许多医院院长、药库主任“中箭下马”，成为群众反映强烈的热点难点问题。近几年，抓了药品集中招标采购，要求县级以上公立非营利性医疗机构１００％参加药品集中招标采购，招标采购药品总额应占医院年用药量的８０％以上，药品降价后６０％让利于患者。２００３年，全省集中招标采购的药品金额达６３．７亿元，减轻患者医疗费用支出９．４亿元。
（四）“三大基础工程”为廉政宣传教育、民主与法制建设和发展经济、以薪养廉。
江泽民同志指出，反腐败工作“教育是基础，法制是保证，监督是关键”。尉健行同志也多次强调，要在党员干部中牢固筑起思想道德和党纪国法两道防线。首先，反腐败工作要立足教育，着眼防范，关口前移，防微杜渐，从思想上筑牢拒腐防变的堤坝。在同样的时间、地点，同样的环境、条件，同样的单位、岗位，有的人犯错误，有的不犯错误，归根到底是思想意识不一样。俗话说，理想信念是总开关，一个人树立了正确的世界观、人生观、价值观，才有可能培养出高尚的思想道德和生活情操。共产党员一旦理想信念发生动摇，思想上就会是非不分、香臭不辨，迷失方向；工作上就会失去目标和动力，马虎应付甚至失职渎职；生活上就会放松对自己的约束而追求低级趣味。抓好思想教育，使人不想腐败、不愿腐败，这是反腐败的基础工程。正如张德江同志说的，每年都狠狠抓一个月的纪律教育，就可以使犯错误的干部减少三分之一。
第二个基础工程是民主与法制建设。一方面，要大力发展党内民主和人民民主。坚持和完善民主集中制的各项具体制度，探索发挥党的代表大会和党的委员会全体会议监督作用的有效途径和办法。坚持和完善人民代表大会制度，共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥我国社会主义民主政治的特点和优势，加强民主监督。要坚持相信和依靠人民群众，扩大公民有序的政治参与，保证人民群众依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。真正做到毛泽东同志所期望的：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”另一方面，要健全法制。坚持依法治国和依法执政，不断推进党和国家各项工作的制度化、法制化。完善反腐倡廉的法律法规，构筑坚固的党纪国法防线。形成用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人的机制。真正做到使人不敢腐败、不能腐败。
第三个基础工程是发展经济、以薪养廉。尽管对这个问题争议很大，我还是始终坚持这个观点。我们是唯物主义者，强调理想信念的同时，并不排斥合法、正当的物质利益。在现实生活中，对同等觉悟水平的人而言，生活窘迫的人比生活富足的人受金钱、物质诱惑的几率要大一些。在发展经济的前提下，适当提高公务员的工资待遇，建立类似新加坡的廉政公积金制度，对于帮助公务员“不愿腐败”、“不屑腐败”是具有积极意义的。与此同时，要积极探索用改革的办法解决领导干部职务消费中存在的问题，鼓励支持有条件的地区和单位积极稳妥地进行公务接待、公务用车和通信工具使用管理货币化改革。
反腐败治本抓源头工作涉及面广，政策性强，必须由党委、政府统一部署和组织实施。由于许多治本工作属于政府部门的业务范围和职责所在，因此必须发挥业务主管部门的作用。纪检监察机关既要有所作为，又不能包办代替，主要是做好宣传发动、政策研究、组织协调、检查监督和信息综合工作。为此，必须树立政治意识和大局观念，刻苦学习新知识、新本领，努力提高政策水平和协调能力，善于调动各方面的积极性，形成源头治腐的整体合力。□
（作者系省监察厅副厅长、省监察学会副会长）