神马文学网地方狂热后的负债问题
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/29 10:14:32
地方狂热后的负债问题
本文来源于《财经网》 2009年07月02日 14:22 共有 14 条点评【《财经网》专栏/专栏作家 陈昌华】根据中国《预算法》的规定，地方政府是不能举债的。但实际上地方政府在过去几年间以各种名义（包括成立全资城市建设投资公司）大举借贷。可以想见，今明两年这一轮新的基建投资热过后，地方政府的债务问题将变得更为严重，这是值得中国政府高度关注的问题。
一直以来，我们都缺乏准确数据来评估这个问题的严重性。但今年3月财政部科研所的一份中国地方债报告，却显示出这可能是一个颇为严重的问题。报告根据课题组对陕西（代表西部）、河南（代表中部）和浙江（代表东部）三省的调研计算出，到2007年底时，中国地方政府债务余额约为4万亿元人民币左右，分别占当年GDP的16.7%，以及地方政府财政收入（不含土地出让金收入）的143.7%。以GDP占比来说，这还不是一个十分骇人的数字，但相对地方财政的收入来说则不算低。
现在最值得关注的，还不是地方政府债务的总量大小问题，而是它的增长速度。国务院发展研究中心地方债务课题组，在2004年曾对中国地方债务情况进行过一个估算。当时得出的结论是，地方债约为1万亿元左右。这相当于在短短三四年中，中国地方政府的负债翻了两番。可以想见，在“4万亿”经济刺激方案的带动下，地方政府债务在未来一两年间将不可避免地大幅增加。
虽然各方对基础设施建设投资谈得很多，但包括政府在内，都还未对基建投资给出一个明确定义。根据国家统计局数据公布的口径，我们推算出，2008年广义的基建投资总规模约为6万亿元人民币，覆盖的行业包括：1）农业；2）电力、燃气和水的生产及供应；3）交通运输、仓储和邮政；4）信息传输、计算机服务和软件（主要为电信业投资）；5）水利、环境和公共设施管理业；6）居民服务和其他服务业；7）教育；8）卫生、社会保障和社会福利业；9）文化、体育和娱乐业；10）公共管理和社会组织；11）农村投资中非农户投资的一部分。 根据政府公布的“4万亿”经济刺激方案（方案中并非所有项目都属基建投资），我们推算出，2009年和2010年间基建投资将分别达到8.4万亿元和9.5万亿元。事实上，在今年前五个月，根据前述定义的基建投资增长，跟去年同期相比已增长超过50%。若这个速度持续下去，基建投资的总规模在2009年便将超过9万亿元。因此，我们的预算看来也是偏保守的。- 巨大的资金配套缺口和 “保增长”的压倒性目标下，各种融资方式遍地开花
我们现在先以原来的基建投资规模预测，来计算地方政府在未来一两年间可能增加的债务。
首先，在基建投资中，有一些行业如电力、铁路和电信等，是主要依赖中央政府和央企来投资的，因此我们可以把这些行业的投资从总体基建投资规模中剔除。这样的话，主要依赖地方政府和地方国企来投资的基建项目总规模，在2009年和2010年将为6.5万亿元和7.3万亿元。在这个总数中，我们还需减去中央政府每年在这些领域中约1万亿元的投资，因此地方政府需承担的融资规模在2009年和2010年分别约为5.5万亿元和6.3万亿元。
可以想象，这两年共约12万亿元的融资，绝大部分将通过举债来完成。在今年前五个月，因经济下滑和各种税收减免，地方本级财政收入比去年同期增长2.9%——已远胜中央本级收入，后者同比下降了14%，但地方本级支出则同比增长29.5%。虽然随着经济逐步回暖，地方政府财政收支不平衡的状况将有所改善，但以前几年经济高速增长时的经验来看，地方政府财政也并非地方基建融资的主要资金来源，更何况未来几年的经济状况不见得比金融危机出现前乐观，因此期望正常财政收入能成为基建融资的主要来源，在近期看来并不现实。
前几年时，基建项目的另一个主要资金来源是地方土地出让金的收入。不能否认，当地产市场逐步回暖后，政府在未来一两年间的卖地收入应比2008年和2009年上半年为好，但在地产商已于2005年-2007年大量囤地的情形下，未来的卖地收入能否成为一个可靠的融资途径仍存在不确定性。
根据国务院5月下达的新规，主要基建项目的资本金比例可调低至项目投资总额的25%-30%。因此，预测地方政府未来一两年间在基建投资中所形成的负债规模时，我们假定这些项目的负债比例为总投资的70%。若该假设成立的话，地方政府在2009年和2010年中将新增4万亿元和4.4万亿元的负债，加上原来的4万亿元负债，到2010年底，地方政府（含地方政府下属企业）的总负债规模将达12.5万亿元。 读者可能会问，中央政府只提出了一个“4万亿”的经济刺激方案，为什么地方政府会发展出一个如此大的贷款规模呢？这其中有两个原因：1）中央政府一直都表示，“4万亿”方案是原来规划以外的额外投资。这等于说纵使没有“4万亿”投资方案，中央和地方都有一大堆原来已规划了的项目准备上马，而地方政府债务亦会增加，只是速度没有那么快；2）对地方政府而言，中央政府过去对地方政府投资的项目都抱以较为审慎并适度控制的态度，但面对金融风暴的冲击，很多控制已被放松，所以地方政府会借此机会“大上快干”一番。实际上，在中国固定资产投资的总规模中，地方项目的规模远超中央项目，并有逐步上升的趋势。在2009年1月-5月，中央项目投资额只占总投资额的8.8%，而地方项目则占91.2%，在2004年初时两者的比例分别为15.9%和 84.6%。巨大的资金配套缺口和 “保增长”的压倒性目标下，各种融资方式遍地开花
12.5万亿元的地方债务将是一个怎样的概念？若我们假设2009年和2010年中国名义GDP（含通胀因素）分别增长 8.5% 和12%，而地方政府财政收入（不含土地出让金）分别上升6% 和15%的话，那么到2010年时，中国的GDP和地方政府财政收入将达到36.5万亿元和3.5万亿元人民币，这12.5万亿元地方债务将是GDP 的34% 和地方财政收入的358%——这是值得中国政府关注的数字。
当然，这些债务最终会对中国经济和金融系统造成多少冲击，将由未来五至十年内中国经济的增长状况来决定。但现在中国各地方政府，普遍抱着一两年后中国经济增速将重回2003年-2007年那段“黄金时代”的憧憬，来进行他们的投资规划。然而，假如2011年-2015年是一个不太乐观的经济环境（这绝对是有可能的，因外需肯定不如前几年，而内需能启动多少还是未知之数），或利率水平比现在提高很多的话（若通胀重燃，加息的可能相当大），那地方政府能不能承受这笔庞大债务，将是一个很大的疑问。■