农行行长张云：系统推进农村金融的改革与发展

　　改革开放以来，我国农村金融取得了巨大成绩，为农业农村经济发展，农村社会进步，乃至整个国民经济的发展作出了重要贡献。但是，就现状而言，农村金融与新时期“三农”和县域经济发展的要求相比，应该说还有很大差距。部分地区依然存在金融服务盲区，农村金融体系和运行机制还存在严重缺陷，产品服务还比较单一，农民和农村中小企业贷款难问题比较突出，农村金融风险补偿机制还不到位。农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节。

　　农村金融发展滞后的深层次原因

　　在城乡统筹发展、全面建设小康社会的新时期，农村金融问题已经成为一个全局性、战略性问题。农村金融能否加快发展，关系到金融资源，乃至整个社会资源在城乡之间的分布和流动，关乎亿万农民的金融权益和发展权益。农村金融能否切实承担起应有职责，关系到农业现代化和新农村建设的成败，直接影响农民增收、农村发展和内需型经济战略的实施。当前，农村金融问题已经上升为影响国家核心利益的关键问题。

　　农村金融存在的许多问题，背景相当复杂。农村金融发展滞后有许多深层次的原因。一是农村金融生存与发展的基础薄弱。从根本上讲，这是由农村地区的生产力和经济发展水平决定的。经济决定金融。没有好的农村经济作基础，不可能有好的农村金融。单纯从经济角度讲，农村资金向城市流动有其内在的必然性。二是农村地区信用基础设施严重短缺。比如，农业保险与再保险体系、农村信用担保体系、信用登记与征信体系、农村产权交易体系等重要的信用基础设施发展滞后，有些方面还是空白，缺乏风险转移、分担、补偿、处置的渠道和机制，造成风险向农村银行业金融机构的集聚，严重制约了农村金融的发育和成长。三是“二元经济”体制下，长期不利于农村的国民收入分配格局和社会资源(包括金融资源)配置政策，加剧了城乡金融发展和地区金融发展的不平衡性。这种体制抑制是农村经济与金融长期低水平徘徊，甚至出现恶性循环的重要根源。四是农村地区债权保护不到位和信用意识的缺失，阻碍着农村金融的发展。过去发生的很多有组织的逃废债和恣意践踏债权人权益的行为，至今仍然使一些地区的金融机构“谈贷色变”。五是城乡业务“一把尺子”、“一种打法”的大一统模式，使农村金融业务不断受到挤出和排斥。农村金融市场的一个显著特点，就是与城市金融存在较大差异，如果按照传统思维观念和城市的金融运作模式，农村金融服务难以取得实质性进展和突破。

　　上述这些因素，决定和影响着农村地区的金融生态和金融供给，决定着解决“三农”金融问题的艰巨性和复杂性。因此，解决农村金融问题是一个比较复杂的系统工程，也是一项需要经过较长时间努力才能见效的艰巨任务。

　　系统破解农村金融难题

　　建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，建设农村信用基础设施，健全农村债权保护制度，以及改革农村金融机构的绩效评价与监管体系等，需要有整体设计和中长期规划，有一个改革的总体路线图，这样才能有计划、有节奏地分步向前推进。但是，强调立足长远，统筹规划，并不意味着我们在近期就无所作为。特别是在新一轮农村改革蓬勃兴起的大环境下，我们在许多领域仍然可以有所突破。

　　第一，农村金融机构可以为现代农业发展、新农村建设和农村扩大内需提供更有力的支持。金融要服务于实体经济，而不能脱离实体经济的发展阶段和发展水平。农村地区将成为我国经济复苏和下一轮经济增长的主战场。农村金融机构要重点支持区域优势产业和特色产业发展，不断挖掘农村城市化进程中的水电路气、危房改造、经济适用房建设等业务领域，有效促进农村流通体系建设和消费市场发展，认真做好扩大内需方面的农村建设项目资金配套投入。农村金融机构应积极配合政府搞好农村金融生态环境建设，同时应通过自身的诚信服务和守信激励措施来改善金融生态。积极探索建立适合于农村的信用征信组织和增信机制，不断提高农民信用交易的组织化程度，降低交易成本。

　　我国农村金融发展与世界其他国家相比既有一般性，也有特殊性。一般性在于，大量农户构成农村金融体系的需求主体，且这些农户收入水平、储蓄能力都比较低；特殊性在于，我国的情况较为复杂，客户的结构、运行特点、需求的多层次性和地区差异性很大，这就要求开展农村金融工作必须因地制宜、因时制宜、因行制宜。东中西部和边疆少数民族地区不能用一种模式解决问题，中西部地区重在解决“有与无”的问题，东部重在解决“服务效率”的问题。东部地区应当主要通过商业化、市场化方式解决问题，中西部则要在坚持商业化前提下，通过必要的政策扶持，来纠正“市场失灵”。金融机构内部也必须根据各地不同的情况，实行分类指导、区别对待。

　　第二，通过建立财政资金、金融资金、社会资金之间的良好流动和协调配置机制，为农村生产要素优化配置发挥催化和聚集作用。近年来，我国对农村经济采取“多予、少取、放活”的政策。特别是当前，加大财政资金对于农业农村的投入力度，通过大规模的财政投入，吸引金融资金和社会资金进入农村。财政资金与金融资金尽可能地结合使用，两类资金在捆绑投资、捆绑使用的过程中可以形成互补互利、共同促进的良性循环，能够发挥“一加一大于二”的作用。而且，财政政策只有和金融服务实现有机结合，才能起到乘数效应。

　　国家对农村金融机构实施的“多予、少取、放活”的政策，主要是财政政策对农村金融机构体现“多予”，税收政策体现“少取”，货币和监管政策体现“放活”。“三农”的弱质性，决定了农村金融机构收益较低，与城市金融机构之间存在明显收益级差。农村金融机构是直接为“三农”服务的，国家对农村金融机构的扶持，实际上就是扶持“三农”；为农村金融机构提供的便利，实际上就是给予“三农”的便利。财政政策引导金融机构增加支农投入，改善农村金融服务，实际上就是最直接、最有效的支农惠农。因此，建议国家尽快出台普惠制的农村金融税收优惠政策和弱势金融业务财政补贴政策。那些支农力度大、经营业绩好、客户满意度高的金融机构，可以加大奖补力度，强化正向激励。通过鼓励性的财政政策，可以逐步熨平城乡金融业务的成本收益级差，为金融机构统筹发展城乡业务创造必要条件。

　　第三，可以着眼于对农村金融机构的“放活”，进一步加强对货币政策和监管政策的协调配合，建议尽快修改《贷款通则》中不适合农村地区情况的担保、抵押规定，适当放宽农村地区的担保要求和担保品范围。引导金融机构建立以信任和第一还款来源为基石的信贷文化。出台促进农业农村发展的宽松货币政策，尤其是适度降低涉农金融机构的存款准备金率，增加农村金融机构的资金组织能力和资金使用效率。颁布实施金融机构的县域存贷比限制指标，鼓励金融机构尽可能多地增加“三农”信贷投放。尽快推出农村金融资产的证券化和票据化产品，允许商业性涉农金融机构发行金融债券。

　　金融监管与金融发展是矛盾的统一体。监管过度，会影响发展，窒息发展。监管缺失，自由放任，会酿成系统风险。农村合作基金会的教训、过去大量的农村金融坏账以及当前的金融海啸，就是很典型的案例。建议对农村金融机构主要采用扶持性、鼓励性监管，但讲扶持性监管、差别监管，绝不是放松监管，更不是不要监管。在鼓励农村金融机构加大投放、多做业务的同时，引导和监管它们加强金融风险防范，创新风险管控手段，提高微观风险管理能力，切实肩负起对存款人、对股东、对公众的责任。防止以牺牲公众安全为代价，博取短期利益的发展模式，防止多重委托代理体制下的道德风险。在监管指标上，可以对农村金融机构设置差异性的考核指标，适当降低成本收入比和人均、点均等效率指标的考核占比。在市场准入上，可以进一步放宽农村金融机构准入门槛，缔造更多的合格经营者。

　　第四，可以逐步建立农村生产要素计价、流动、配置体系。长期以来，我国产权制度按照国有、私有和集体三种方式界定。目前对国有和私有的物权、产权边界已经比较清晰，唯独对于集体物权、产权界定、计价、流动和配置方式尚不能确定，导致巨额的物权不能定价、流通，置身于经济货币化的进程之外，带来一系列问题。因此，必须加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证制度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制。以上这些措施，可以有力地促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易的金融资产，提高农村信贷的资产支持水平，促进农村金融机构增加信贷投入。

　　第五，农村金融机构之间可以加强合作，有序竞争。农村金融体系层次比较多，不可避免地存在着各自的功能定位问题。农村政策性金融和商业性金融应当有明确、稳定的功能边界，防止政策性金融异化为商业性金融。农村商业性金融和合作性金融应该始终坚持为农服务的方向，避免出现各种形式的“脱农”倾向。在农村金融市场上，任何一家金融机构都不可能“包打天下”。农村金融机构之间需要竞争，更需要合作。广泛开展互补互利性合作，不仅可以取长补短，共同进步，而且可以极大地提高农村金融的供给能力和服务水平。大银行和中小型金融机构可以通过业务合作和资本联合，把大银行的规模优势和专业优势与中小银行的灵活性和地缘优势有机结合起来。我们呼吁各类农村金融机构逐步开放各自的业务渠道和服务平台，我们愿意为之付出努力，并与之分享丰富的业务机会。当然，农村金融机构之间的竞争也是必要的，我们主张逐步削弱价格竞争策略，强化成本竞争、产品竞争和服务竞争，共同营造有利于可持续经营的市场环境。

　　第六，可以进一步强化各类金融机构服务“三农”的社会责任。发展农村金融，开发弱势领域，扶持弱势群体，是我国经济的希望所在、潜力所在，是社会安定和谐和国家长治久安的需要，是金融机构义不容辞的责任。金融机构要妥善处理经济效益和社会责任的关系、短期利益与长远利益的关系、局部利益与全局利益的关系，自觉践行科学发展、和谐发展的理念，从战略和全局高度，合理摆布经济资源，统筹发展城乡金融业务，积极履行企业社会责任。政府也可以通过业绩考评与激励，以及行政与组织措施等，来强化金融机构的社会责任和社区再投资意愿。

中国农业银行行长 张云

　　改革开放以来，我国农村金融取得了巨大成绩，为农业农村经济发展，农村社会进步，乃至整个国民经济的发展作出了重要贡献。但是，就现状而言，农村金融与新时期“三农”和县域经济发展的要求相比，应该说还有很大差距。部分地区依然存在金融服务盲区，农村金融体系和运行机制还存在严重缺陷，产品服务还比较单一，农民和农村中小企业贷款难问题比较突出，农村金融风险补偿机制还不到位。农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节。

　　农村金融发展滞后的深层次原因

　　在城乡统筹发展、全面建设小康社会的新时期，农村金融问题已经成为一个全局性、战略性问题。农村金融能否加快发展，关系到金融资源，乃至整个社会资源在城乡之间的分布和流动，关乎亿万农民的金融权益和发展权益。农村金融能否切实承担起应有职责，关系到农业现代化和新农村建设的成败，直接影响农民增收、农村发展和内需型经济战略的实施。当前，农村金融问题已经上升为影响国家核心利益的关键问题。

　　农村金融存在的许多问题，背景相当复杂。农村金融发展滞后有许多深层次的原因。一是农村金融生存与发展的基础薄弱。从根本上讲，这是由农村地区的生产力和经济发展水平决定的。经济决定金融。没有好的农村经济作基础，不可能有好的农村金融。单纯从经济角度讲，农村资金向城市流动有其内在的必然性。二是农村地区信用基础设施严重短缺。比如，农业保险与再保险体系、农村信用担保体系、信用登记与征信体系、农村产权交易体系等重要的信用基础设施发展滞后，有些方面还是空白，缺乏风险转移、分担、补偿、处置的渠道和机制，造成风险向农村银行业金融机构的集聚，严重制约了农村金融的发育和成长。三是“二元经济”体制下，长期不利于农村的国民收入分配格局和社会资源(包括金融资源)配置政策，加剧了城乡金融发展和地区金融发展的不平衡性。这种体制抑制是农村经济与金融长期低水平徘徊，甚至出现恶性循环的重要根源。四是农村地区债权保护不到位和信用意识的缺失，阻碍着农村金融的发展。过去发生的很多有组织的逃废债和恣意践踏债权人权益的行为，至今仍然使一些地区的金融机构“谈贷色变”。五是城乡业务“一把尺子”、“一种打法”的大一统模式，使农村金融业务不断受到挤出和排斥。农村金融市场的一个显著特点，就是与城市金融存在较大差异，如果按照传统思维观念和城市的金融运作模式，农村金融服务难以取得实质性进展和突破。

　　上述这些因素，决定和影响着农村地区的金融生态和金融供给，决定着解决“三农”金融问题的艰巨性和复杂性。因此，解决农村金融问题是一个比较复杂的系统工程，也是一项需要经过较长时间努力才能见效的艰巨任务。

　　系统破解农村金融难题

　　建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，建设农村信用基础设施，健全农村债权保护制度，以及改革农村金融机构的绩效评价与监管体系等，需要有整体设计和中长期规划，有一个改革的总体路线图，这样才能有计划、有节奏地分步向前推进。但是，强调立足长远，统筹规划，并不意味着我们在近期就无所作为。特别是在新一轮农村改革蓬勃兴起的大环境下，我们在许多领域仍然可以有所突破。

　　第一，农村金融机构可以为现代农业发展、新农村建设和农村扩大内需提供更有力的支持。金融要服务于实体经济，而不能脱离实体经济的发展阶段和发展水平。农村地区将成为我国经济复苏和下一轮经济增长的主战场。农村金融机构要重点支持区域优势产业和特色产业发展，不断挖掘农村城市化进程中的水电路气、危房改造、经济适用房建设等业务领域，有效促进农村流通体系建设和消费市场发展，认真做好扩大内需方面的农村建设项目资金配套投入。农村金融机构应积极配合政府搞好农村金融生态环境建设，同时应通过自身的诚信服务和守信激励措施来改善金融生态。积极探索建立适合于农村的信用征信组织和增信机制，不断提高农民信用交易的组织化程度，降低交易成本。

　　我国农村金融发展与世界其他国家相比既有一般性，也有特殊性。一般性在于，大量农户构成农村金融体系的需求主体，且这些农户收入水平、储蓄能力都比较低；特殊性在于，我国的情况较为复杂，客户的结构、运行特点、需求的多层次性和地区差异性很大，这就要求开展农村金融工作必须因地制宜、因时制宜、因行制宜。东中西部和边疆少数民族地区不能用一种模式解决问题，中西部地区重在解决“有与无”的问题，东部重在解决“服务效率”的问题。东部地区应当主要通过商业化、市场化方式解决问题，中西部则要在坚持商业化前提下，通过必要的政策扶持，来纠正“市场失灵”。金融机构内部也必须根据各地不同的情况，实行分类指导、区别对待。

　　第二，通过建立财政资金、金融资金、社会资金之间的良好流动和协调配置机制，为农村生产要素优化配置发挥催化和聚集作用。近年来，我国对农村经济采取“多予、少取、放活”的政策。特别是当前，加大财政资金对于农业农村的投入力度，通过大规模的财政投入，吸引金融资金和社会资金进入农村。财政资金与金融资金尽可能地结合使用，两类资金在捆绑投资、捆绑使用的过程中可以形成互补互利、共同促进的良性循环，能够发挥“一加一大于二”的作用。而且，财政政策只有和金融服务实现有机结合，才能起到乘数效应。

　　国家对农村金融机构实施的“多予、少取、放活”的政策，主要是财政政策对农村金融机构体现“多予”，税收政策体现“少取”，货币和监管政策体现“放活”。“三农”的弱质性，决定了农村金融机构收益较低，与城市金融机构之间存在明显收益级差。农村金融机构是直接为“三农”服务的，国家对农村金融机构的扶持，实际上就是扶持“三农”；为农村金融机构提供的便利，实际上就是给予“三农”的便利。财政政策引导金融机构增加支农投入，改善农村金融服务，实际上就是最直接、最有效的支农惠农。因此，建议国家尽快出台普惠制的农村金融税收优惠政策和弱势金融业务财政补贴政策。那些支农力度大、经营业绩好、客户满意度高的金融机构，可以加大奖补力度，强化正向激励。通过鼓励性的财政政策，可以逐步熨平城乡金融业务的成本收益级差，为金融机构统筹发展城乡业务创造必要条件。

　　第三，可以着眼于对农村金融机构的“放活”，进一步加强对货币政策和监管政策的协调配合，建议尽快修改《贷款通则》中不适合农村地区情况的担保、抵押规定，适当放宽农村地区的担保要求和担保品范围。引导金融机构建立以信任和第一还款来源为基石的信贷文化。出台促进农业农村发展的宽松货币政策，尤其是适度降低涉农金融机构的存款准备金率，增加农村金融机构的资金组织能力和资金使用效率。颁布实施金融机构的县域存贷比限制指标，鼓励金融机构尽可能多地增加“三农”信贷投放。尽快推出农村金融资产的证券化和票据化产品，允许商业性涉农金融机构发行金融债券。

　　金融监管与金融发展是矛盾的统一体。监管过度，会影响发展，窒息发展。监管缺失，自由放任，会酿成系统风险。农村合作基金会的教训、过去大量的农村金融坏账以及当前的金融海啸，就是很典型的案例。建议对农村金融机构主要采用扶持性、鼓励性监管，但讲扶持性监管、差别监管，绝不是放松监管，更不是不要监管。在鼓励农村金融机构加大投放、多做业务的同时，引导和监管它们加强金融风险防范，创新风险管控手段，提高微观风险管理能力，切实肩负起对存款人、对股东、对公众的责任。防止以牺牲公众安全为代价，博取短期利益的发展模式，防止多重委托代理体制下的道德风险。在监管指标上，可以对农村金融机构设置差异性的考核指标，适当降低成本收入比和人均、点均等效率指标的考核占比。在市场准入上，可以进一步放宽农村金融机构准入门槛，缔造更多的合格经营者。

　　第四，可以逐步建立农村生产要素计价、流动、配置体系。长期以来，我国产权制度按照国有、私有和集体三种方式界定。目前对国有和私有的物权、产权边界已经比较清晰，唯独对于集体物权、产权界定、计价、流动和配置方式尚不能确定，导致巨额的物权不能定价、流通，置身于经济货币化的进程之外，带来一系列问题。因此，必须加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证制度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制。以上这些措施，可以有力地促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易的金融资产，提高农村信贷的资产支持水平，促进农村金融机构增加信贷投入。

　　第五，农村金融机构之间可以加强合作，有序竞争。农村金融体系层次比较多，不可避免地存在着各自的功能定位问题。农村政策性金融和商业性金融应当有明确、稳定的功能边界，防止政策性金融异化为商业性金融。农村商业性金融和合作性金融应该始终坚持为农服务的方向，避免出现各种形式的“脱农”倾向。在农村金融市场上，任何一家金融机构都不可能“包打天下”。农村金融机构之间需要竞争，更需要合作。广泛开展互补互利性合作，不仅可以取长补短，共同进步，而且可以极大地提高农村金融的供给能力和服务水平。大银行和中小型金融机构可以通过业务合作和资本联合，把大银行的规模优势和专业优势与中小银行的灵活性和地缘优势有机结合起来。我们呼吁各类农村金融机构逐步开放各自的业务渠道和服务平台，我们愿意为之付出努力，并与之分享丰富的业务机会。当然，农村金融机构之间的竞争也是必要的，我们主张逐步削弱价格竞争策略，强化成本竞争、产品竞争和服务竞争，共同营造有利于可持续经营的市场环境。

　　第六，可以进一步强化各类金融机构服务“三农”的社会责任。发展农村金融，开发弱势领域，扶持弱势群体，是我国经济的希望所在、潜力所在，是社会安定和谐和国家长治久安的需要，是金融机构义不容辞的责任。金融机构要妥善处理经济效益和社会责任的关系、短期利益与长远利益的关系、局部利益与全局利益的关系，自觉践行科学发展、和谐发展的理念，从战略和全局高度，合理摆布经济资源，统筹发展城乡金融业务，积极履行企业社会责任。政府也可以通过业绩考评与激励，以及行政与组织措施等，来强化金融机构的社会责任和社区再投资意愿。