推进农村改革发展的纲领性文件

推进农村改革发展的纲领性文件 双击自动滚屏 发布者：编辑部 发布时间：2008-11-25 阅读：323次
文/潘盛洲　
　　党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，按照党的十七大提出的走中国特色农业现代化道路、形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，明确了到2020年推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措。《决定》既有很多新思想、新观点、新论断，又有许多新思路、新政策、新举措；既有很强的思想性、理论性、指导性，又有很强的时代性、创新性、可操作性，是新形势下指导我们推进农村改革发展的纲领性文件。
一、《决定》科学界定了当前我国农村改革发展所处的历史方位
众所周知，我国改革发端于农村。30年来，农村改革极大地解放和发展了农村社会生产力，有力地促进了农业发展、农民增收、农村繁荣，取得了举世瞩目的伟大成就。我国粮食生产先后跨上7000亿斤、8000亿斤、9000亿斤、10000亿斤4个台阶，依靠自己力量稳定解决了全国人民的吃饭问题，创造了用不到世界9%的耕地养活世界20%以上人口的奇迹。农村经济全面繁荣，农林牧渔全面发展，乡镇企业异军突起，小城镇蓬勃发展，县域经济不断壮大，农民人均纯收入由134元增加到4140元，扣除物价因素，年均实际增长7%以上。农村水电路气等基础设施建设取得突破性进展，农村社会事业发展取得历史性突破，1.5亿农村义务教育学生免交学杂费和书本费，7.26亿农民参加新型农村合作医疗，3566万农村困难群众享受最低生活保障。农村社会主义民主政治建设和精神文明建设全面加强，文化事业日益繁荣，农民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质有了显著提高。
《决定》全面系统地回顾了我国农村改革发展的光辉历程，充分肯定了农村改革发展取得的伟大成就。《决定》指出，农村改革发展的伟大实践，不仅极大调动了亿万农民的积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活，而且为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。这不仅是对30年农村改革发展成就的评价，也是对“三农”地位和作用的新认识。
尤为重要的是，《决定》在充分肯定农村改革发展所取得的巨大成就和重要经验的同时，深刻分析了当前和今后一个时期农村改革发展面临的新情况新问题。《决定》指出，我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少挑战和问题，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。《决定》从农村经济体制尚不完善、农业发展方式依然粗放、农村社会事业和公共服务水平较低、农村社会利益格局深刻变化等方面进行了深刻分析，令人信服地得出了“农业基础仍然脆弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”的结论。在此基础上，《决定》准确把握当前我国发展的阶段性特征，提出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”的重大判断，从而为目前我国农村改革发展所处的历史方位作出了科学界定，为制定今后一个时期农村改革发展目标任务和政策措施提供了可靠依据。这是《决定》的一大闪光点。
二、《决定》指明了新形势下推进农村改革发展的方向
经过30年历程，我国农村改革发展站在了新的历史起点上。针对农村改革发展面临的挑战和问题，《决定》对今后一个时期推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则进行了深刻阐述，进一步回答了新形势下推进农村改革发展的基本思路、前进方向等重大问题，从而为新形势下推进农村改革发展指明了方向。
《决定》指出，新形势下推进农村改革发展，要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。在上述指导思想中，第一次“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”联系在一起提出来，从全局和宏观上形成一个指导农业农村工作的总体思路和完整体系。这是《决定》的一个创新。
《决定》根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，提出了到2020年农村改革发展6个方面的基本目标和任务，涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设各个方面。总起来看，这些目标任务既符合实际，又鼓舞人心。以增加农民收入指标为例，《决定》提出，到2020年，农民人均纯收入要比2008年翻一番，绝对贫困现象基本消除。确立这一目标就充分考虑了多方面的因素，体现了积极性和可能性的统一。因为要实现这一目标，今后12年农民人均纯收入年均增长必须达到5.95%以上。从近5年农民收入年均增长6.83%的情况看，这个平均增速并不高；但如果从近12年农民收入年均增长仅为5.56%的情况看，这个增速又不低。但可以肯定的是，这一目标经过努力是完全能够实现的。
新形势下推进农村改革发展，必须遵循正确的原则。《决定》提出了五条重大原则：一是必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；二是必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；三是必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；四是必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；五是必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。这五条原则，既是对过去农村改革发展经验的科学总结，又是对今后农村改革发展的具体要求和全面指导。
三、《决定》构建了推进农村改革发展的制度体系
《决定》把加强制度建设作为推进农村改革发展的一项重大任务，从稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六个方面，系统提出了农村改革发展制度建设的重要内容，抓住了深化农村改革和制度创新的重要领域和关键环节，从而构建了较为完整的推进农村改革发展的制度体系。这是《决定》的一个重大创新和重要贡献。
关于农村基本经营制度，《决定》强调，要毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并提出了“一个长久不变”、“两个转变”。“一个长久不变”是：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。“两个转变”是：家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。这既给农民吃了长效“定心丸”，也为完善农村基本经营制度指出了方向。此外，还对集体林权、国有林区、国有农场、草原承包等体制改革作出了部署。
关于农村土地管理制度，《决定》从我国基本国情出发，着眼于最大限度保护耕地资源和农民土地承包权益，提出要实行“两个最严格制度”，即在坚持最严格的耕地保护制度的同时，首次提出实行最严格的节约用地制度，并在落实耕地保护责任、划定永久基本农田、从严控制城乡建设用地总规模、严格宅基地管理等方面作出了一系列具体政策规定。针对当前农村出现的土地承包经营权流转现象，《决定》强调允许农民以多种形式流转土地承包经营权，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种规模经营主体，同时强调流转土地承包经营权必须做到“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。《决定》还对改革征地制度提出了新的政策规定，强调征地要按照同地同价原则合理补偿；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营并保证农民受益；农村集体经营性建设用地通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。
关于农业支持保护制度，《决定》提出要完善四项制度。一是农业投入保障制度。提出要大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。二是农业补贴制度。提出要扩大范围、提高标准、完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴；完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。三是农产品价格保护制度。提出要完善农产品市场调控体系，保持农产品价格合理水平；完善粮食等主要农产品价格形成机制，充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。四是农业生态环境补偿制度。提出要形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。
关于农村金融制度，《决定》强调要创新农村金融体制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。并从政策支持和放宽准入等方面提出了一些新措施，比如，提出要拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；要充分发挥现有金融机构为“三农”服务的作用，各类金融机构都要积极支持农村改革发展；要规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，等等。
关于城乡经济社会发展一体化制度，《决定》围绕统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会管理等六个方面提出了建立促进城乡经济社会发展一体化制度的政策措施，形成了比较全面的保障城乡协调发展的政策体系。其中对保护农民工权益、推进户籍制度改革、促进县域经济发展方面的政策尤为强调。在农民工权益保护方面，强调要逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。在推进户籍制度改革方面，强调要放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为市民。在促进县域经济发展方面，强调要增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配；推进省直接管县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围；有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。
关于农村民主管理制度，《决定》强调重点要从三个方面健全农村民主管理制度。一是继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。二是健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。三是加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，强化涉农执法监督和司法保护；加强农村法制宣传教育，搞好法律服务，提高农民法律意识，推进农村依法治理。
四、《决定》提出了加快现代农业建设和农村经济发展的一系列重大政策措施
《决定》把加快发展现代农业和繁荣农村经济作为推进农村改革发展的另一项重大任务，从粮食安全、结构调整、科技创新、基础设施建设、社会化服务体系建设、可持续发展、对外开放等七个方面对现代农业建设问题进行了全面阐释，明确了建设现代农业特别是增强农业综合生产能力需要集中力量办好的几件大事，提出了一系列重大政策举措。
在维护国家粮食安全方面，《决定》强调要加快建立供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系，把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，不断增强综合生产能力；各地都要明确和落实粮食发展目标，分担国家粮食安全责任；抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。在推进农业结构调整方面，强调要以市场需求为导向、以科技创新为手段、以质量效益为目标，构建现代农业产业体系，形成优势突出和特色鲜明的产业带；采取有力措施支持发展重要紧缺农产品和特色农产品，尤其要鼓励优势产区发展油料、园艺、畜牧、水产品等大宗农产品生产；发展农业产业化经营，促进农产品加工业结构升级，壮大龙头企业，培育知名品牌；加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格产地环境、投入品使用、生产过程、产品质量全程监控，切实落实农产品生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管责任，杜绝不合格产品进入市场。在加快农业科技创新方面，强调要大力推进农业科技自主创新，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化；加大农业科技投入，建立农业科技创新基金，支持农业基础性、前沿性科学研究，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破；加强农业技术研发和集成，尽快获得一批具有重要应用价值的优良品种，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，推进农业信息服务技术发展。在加强农业基础设施建设方面，强调要大规模实施土地整治，大幅度增加高产稳产农田比重；搞好水利基础设施建设，集中建成一批大中型水利骨干工程，力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务；支持农用工业发展，加快推进农业机械化；加快建设现代粮食物流体系和鲜活农产品冷链物流系统。在健全农业社会化服务体系方面，强调要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调，覆盖全程、综合配套、便捷高效的新型农业社会化服务体系，力争三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，并逐步建立村级服务点；支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。在促进农业可持续发展方面，强调要发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护；继续推进林业重点生态工程建设，实施草原建设和保护工程，强化水资源保护，推进重点流域和区域水土流失综合防治；推广节能减排技术，加强农村工业、生活污染和农业面源污染防治。在扩大农业对外开放方面，强调要提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，坚持“引进来”和“走出去”相结合，拓展农业对外开放广度和深度，提高农业对外开放水平。这些重大举措，必将推动我国现代农业建设和农业综合生产能力不断登上新台阶。
五、《决定》绘制了发展农村社会事业的美好蓝图
《决定》十分重视农村社会事业发展，明确提出要扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，并从八个方面作出了新的部署。
一是繁荣发展农村文化。《决定》提出要坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，坚持用中国特色社会主义理论体系武装农村党员、教育农民群众，引导农民牢固树立爱国主义、集体主义、社会主义思想；大力推进文化惠民工程，丰富农村文化生活，尽快形成完备的农村公共文化服务体系；广泛开展农民乐于参与、便于参与的文化活动和群众性精神文明创建活动。二是大力办好农村教育事业。提出要巩固农村义务教育普及成果，保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，改善农村学生营养状况，促进城乡义务教育均衡发展；加快普及农村高中阶段教育，大力发展农村中等职业教育并逐步实行免费；鼓励人才到农村第一线工作，增强高校为农输送人才和服务能力，对到农村工作的毕业生实行优惠政策。三是促进农村医疗卫生事业发展。提出要巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障；加强县乡村三级卫生服务网络建设，重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，支持村卫生室建设；扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度；加强农村妇幼保健，逐步推行住院分娩补助政策。四是健全农村社会保障体系。提出要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，并创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法；要完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平；要加快健全农村社会救助制度，积极发展农村社会福利和慈善事业，落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。五是加强农村基础设施和环境建设。提出要切实改善农民生产生活条件，五年内解决农村饮水安全问题；“十一五”末基本实现所有乡镇通油（水泥）路，进而普遍实现行政村通油（水泥）路；推广沼气、秸秆利用及小水电、风能、太阳能等可再生能源技术，形成清洁、经济的农村能源体系；实施农村清洁工程，不断改善农村卫生条件和人居环境。六是推进农村扶贫开发。提出要完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接；实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。七是加强农村防灾减灾能力建设。提出要加强灾害性天气、地质灾害、地震监测预警，提高监测水平，完善处置预案，加强专业力量建设，宣传普及防灾减灾知识，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力；并对做好汶川地震灾区农村恢复重建工作进一步提出了要求。八是强化农村社会管理。提出要完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设；健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷；加强民族团结，依法管理宗教事务。这些重大安排，必将推动我国农村公共事业快速发展和农村民生极大改善。
六、《决定》坚持了党管农村工作的重大原则
《决定》强调推进农村改革发展关键在党，把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证，对党领导农村工作的体制机制和地方党委领导农村工作的具体安排提出了明确要求，对农村基层组织建设、基层干部队伍建设、党员队伍建设、党风廉政建设等作出了明确安排。
《决定》提出，要强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级党委和政府要把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想。要完善干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定等作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容。关于加强农村基层组织和党员干部队伍建设，《决定》提出，要创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法；要拓宽农村基层干部来源，从农村致富能手、退伍军人和进城务工返乡农民中选拔村干部，引导高校毕业生到村任职，实施一村一名大学生计划；要改善村干部待遇，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部力度，通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。关于加强农村党风廉政建设，《决定》提出，要坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合，推进农村惩治和预防腐败体系建设。主要措施是，筑牢农村党员干部服务群众、廉洁自律的思想基础；健全农村集体资金、资产、资源管理制度；切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件。
（作者：中共中央政策研究室副秘书长、农村研究局局长）
（本文责任编辑　梁丽萍）