中国评论新闻梁振英：行政会议的实际运作模式－－访香港行政会议召集人梁振英

梁振英先生
中评社讯╱题：行政会议的实际运作模式－－访香港行政会议召集人梁振英　作者：刘乃强（香港），全国人大基本法委员会香港委员、本刊学术顾问
从基本法的谘询开始，梁振英当上了基本法谘询委员会的秘书长，就深深地卷进了整个回归的过程当中。回归后两年至今，他一直担任特区政府行政会议的召集人。在这次访问中，他以局中人的角度，道出了与市面一般看法大不相同的新观点。
行政会议九七前后无大变
问责制对行政主导有调整
刘乃强：您觉得香港的行政会议在回归前和回归后，在功能方面有没有甚么不同？
梁振英：行政会议的功能在回归前和回归后基本上没有甚么变化。《基本法》里面有三条与行政会议有关的，规定行政会议在功能上仿照九七年前。
唯一的不同是，九七年前的港英政府在某些重大问题上，包括在中英就香港问题进行谈判开始，一直到九七年回归，他们推举一些当时属于本地人的非官守议员出来，代表港英政府、代表英国政府讲话。在另外一方面，又代表民意，去伦敦、北京沟通。其实，大权还是掌握在由英国派出的总督手中。
可能大家在感觉上认为九七前的行政局议员比较高调，好像很有影响力，但实际上大家也知道，港英政府不可能把真正的权力下放。
根据《英皇制诰》，港督和行政会议是香港最大的权力机关。这里要提一下，英文的 “Governor-in-Council” ，中译为“总督会同行政局”，其中“会同”这两个字是有语病的。正确的翻译应该是“在行政局内”。意思是说，并不是总督本人权力最大，也不是行政局的权力最大，而是总督在行政局的时候，他的权力最大。所以重大的决策，要拿到行政局讨论。
如果不用官方的译法来讲，其实九七前“港督在行政局”就是最高权力机关，既不是港督，也不是行政局。当然，在日常用语里面，就是“行政局今天通过某某”。其实，宪制上来讲，行政局“不可能不通过某某”。因为到最后，即使行政局大多数人都不赞成港督想做的事，港督仍然可以去做。只是在这种情况下，他要写一个报告给伦敦。
《基本法》将之简化，规定如果行政会议大多数都不赞同行政长官的某个做法，行政长官仍然可以做，但是要将具体理由记录在案。这改变更加体现到“港人治港、高度自治”。就宪制的规定上，九七前后在这一点上是没有分别的。
但是九七之后发生了一个变化，就是在二零零零年引入问责制。这样，问责官员就需要为他的决定负政治责任。因此不单是行政会议非官守议员，当问责官员坚持要做某一件事的时候，行政会议非官守成员不应该阻拦他，因为最后这官员要对此问责。不仅如此，我们发觉，有了问责制之后，如果问责官员坚持己见，连行政长官都很难拦他。因为道德上的理据，到最后是问责官员自己负责，出了问题是这个官员人头落地而不是行政长官。
问责制引起的变化主要在
行政长官和问责官员之间
刘乃强：九七前行政会议是一个决策机构，是不是实行问责制之后，行政会议的权力缩减了？
梁振英：应该说，到最后还是行政长官做决策。实行问责制之后，问责官员的责任重了，相对来讲他的权力也就大了。严格来讲，不是仅仅相对于行政会议的非官守议员的权力，就是相对于行政长官，问责官员的权力都增大了。这就是问责制。
其实行政会议成员表达意见的方式和权力，至今变化不大。在问责制实行之后，最大的变化是产生于行政长官和问责官员之间。
刘乃强：现在不少政党成员加入行政会议，但是也有人表示意见，说自己还是不能参与到决策，但是之后还要为行政长官辩护、赞成，因此他对此有意见保留。这个问题对您这样的没有政党背景的人比较简单，对那些有政党背景的，似乎就会有一些冲突，如何解决这个问题呢？
梁振英：行政会议的非官守成员，都是以个人身份加入到行政会议之中的，而不是代表特定的政党或者利益团体。
比如过去的行政局、现在的行政会议里面都有银行家，行政会议是借助他的知识和经验，让他对香港的金融市场提出自己的意见和建议；将他的经验和认识在讨论过程当中，贡献出来。行政会议里面有银行家，但他在行政会议中的身份，并不是银行界的代表。行政会议并不要求这个银行家事先探听银行界对某件事的看法或者反映。行政会议里面也有法律界的认识，是贡献他对法律问题的认识，但他并不是法律界的代表。
事实上，我们在讨论问题的时候，我们不希望有相关背景的行政会议非官守成员，从其背景的利益出发，去考量这个问题；而是要从整个社会的整体利益出发，根据他对某个背景、行业的认识和经验，提供他的意见和建议。很重要的一点，就是他并不代表行业利益。对有政党背景的行政会议成员来说，也是如此。
为甚么《基本法》里面写明行政会议由主要官员、立法会议员、社会人士三类人组成呢？就是因为立法会议员可以将立法会当时对某个问题的看法，在行政会议讨论时摆出来。比如立法会议员对某个草案意见很大，很难在立法会通过，这样对政府的帮助就很大。
当然，我们也不希望有政党背景的立法会议员，在行政会议里面做非官守议员的时候，说他是代表某个党的。也不希望他说，如果某个条例如何如何修改，他就回去让他所属的那个党支持这个条例；否则，就投反对票。
当然，选入行政会议的成员，都是行政长官比较信任的。所以在行政会议之外，也是可以帮行政长官了解特定界别、背景的一些资讯，帮助行政长官判断。
行政会议不是一个不同利益集团、不同政见集团调解矛盾的地方。那些事情不是在行政会议里面做，最好是在文件提交行政会议之前做。
形成有效的执政联盟并不容易
刘乃强：那么，您怎么看执政联盟的问题呢？是不是真的需要一个执政联盟呢？如果需要，怎样才能体现更加有利呢？
梁振英：执政联盟与委任某些具有政党背景的人士进入行政会议，没有制度上的关联。
执政联盟有没有必要？其实之前和现任的两位行政长官，都尝试过在立法会里面争取到比较稳定的、长期的盟友。但是后来发觉是不容易的，尤其在是香港的政党政治还没有发展成熟的今天。比如任何一个政党的主席，党鞭也好，很难说因为他们与政府有某种关系，所以在这个问题上一定要这么投票。
尤其是现在香港立法会中有一半的议席来自于功能组别，往往有功能背景的议员，会有一个特定的看法，政党也都很难强迫他如何投票。
形成一个有效的执政联盟是很不容易的。其中一个重要的原因就是，在《基本法》设计的前提里面，行政长官是没有政党背景的，讲明行政长官是不可以有政党背景的。因为一旦行政长官具有政党背景，就不仅有双重效忠的问题，而是有三重效忠的问题。一是对党，二是对香港特区，三是对中央，这确实是很复杂的效忠问题。
当然，也要看这个执政联盟的性质如何。如果是一个松散的联盟，就未必可以起到作用；而如果像一些朋友讲的，接近联合政府的，紧密的执政联盟，没有政党背景的行政长官对这个联合政府中的政党，也有一个效忠的问题。
刘乃强：执政联盟是很功能性的，如果没有执政联盟存在，行政长官是不是在推行政策的时候会很困难？
梁振英：我看到最后都要妥协。但是在妥协之前，要看政府如何导引民意。现在立法会和区议会议员是介于政府和民众之间的民意代表，他们可以说自己代表民意反对政府做某件事。
但是社会、科技发展到今天，其实政府有很多手段直接与市民进行沟通的，行政长官现在自己也有博客，市民可以直接将自己的意见传递给行政长官，行政长官也可以掌握第一手的市民观点并回覆。政府掌握民意，对政策的推动就会更为顺利。
政府施政要善于借助民意
争取民意对政府的支持
刘乃强：当法案草拟出来之后，如何让这个法案具有民意基础，让立法会议员能够通过，或者说使他们不愿与民意正面冲突？
梁振英：按照《基本法》的设计，行政、立法关系在今天的政治环境来讲，往往令到行政效率降低。
我们要克服一个问题，就是民意，不只是民意代表所表示的民意，而真的是代表了大多数人的倾向的民意。如果大多数人反对，就算你这个政治体制设计得非常完美，行政长官都是做不到的，也不应该做。
我想举例说，当民意无可无不可，或者民意其实是支持你做的，只不过某些人说他不是这么看，要借民意而反对你。　　当出现这种情况的时候，如果政府硬朗一点，我相信民意代表都要接受。当民众了解事情的全部，权衡利弊，主流民意在政府这一边的时候，民意代表也必须收起反对的架势，因为当问题很清楚的时候，民意也清楚表达的时候，民意代表就不可能固执己见。
为甚么很多国家那么多全民投票？(我不是说香港要这个样子。)那些国家就是因为有很多问题争执不下，只好通过投票看老百姓到底要如何。全民投票未必都是理性的，但确实是一种方式。
以往是因为科技手段、交通的限制等，需要民意代表反映民意。但是现在科技发展到这个程度，交通发达到今天这个程度，政府在很多时候是可以直接接触市民的。
对于争议颇大的政改议题
要整体摆出来讲透利弊
刘乃强：对于民意，您认为应该如何引导，使政府施政尽量获得民意支持？对于政改，您怎么看？
梁振英：简单来讲，是首先要让市民了解议题的全部，而不仅仅是议题部分。这一点非常重要。
政改问题很复杂，对于一人一票选举行政长官，不只是一步或者两步的过程问题，而是选出来还必须要由中央政府任命。所以，在我们设计新的选举制度的时候，必须考虑到历史的偶然性，就是或者某一日香港选出一个行政长官的当选人，中央不予任命，致使香港出现宪政危机；甚至出现对立、对抗，出现政治危机。
因此，我们应该重视与民意的沟通，将政改议题完整地摆出来，看看香港市民到底能够有多认真、投入地研究政改问题。
正如我当年参加《基本法》起草的时候，我们经常讲三三四方案、五五方案等等，我们不讲行政立法关系，挂一漏万，现在实施起来，果然出现种种困难。
如果我们只是将焦点放在直选的年份、时间上，而不讲如果我们选出来的行政长官万一不能获得中央政府任命，香港将会出现甚么危机的话，那也是挂一漏万。
所以，前提是要将问题讲透。
刘乃强：很多人把稳定香港社会的希望寄托于中产阶级身上，现在也有很多中产阶级参与香港的政治事务。您组织的香港专业联盟，未来是不是希望在香港的政治发展方面有所作为？
梁振英：其实专业联盟是一个比较单纯的组织，由十个专业团体组成。我们没有个人会员，就是这十个专业团体作为成员。比如香港比较大的专业团体，如香港律师会、医生、牙医、工程师、会计师等专业团体，全部都吸纳进来了。
我们组织专业联盟的宗旨，还是专业团体的宗旨，因此我们绝少参与同我们的专业事务无关的事情。针对的焦点也是非常清晰的，就是向外地，尤其是中国大陆，推介香港的专业服务，集中做一些介绍和推广的工作，也与内地做很多交流。这与凝聚中产阶级力量应该没有多大的关系。
当然，从间接的角度说，由于我们是在亚洲金融风暴之后的二零零一年成立，当时香港经济萧条，专业人才是过剩的。因此当时我们有一个很迫切的需要，就是向中国内地推广香港的专业服务，这就与他们的具体生活有了关联。
我们不是一个政治联盟，而是一个很纯粹的专业联盟，主要的工作就是向中国内地推广香港的专业服务。
(全文刊载于《中国评论》月刊2007年6月号，总第114期)