神马文学网|新闻出版法治史概览
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/05/04 07:09:00
新闻出版法治史概览 作者：刘建明
在西方，新闻出版摆脱人治而实现法治，是思想自由向思想专制抗争的结果。18世纪末，英法美三国新闻出版自由最先得到立法认可，成为新闻法制的发源地。作为调节精神生产秩序的杠杆，新闻出版法不仅促进民主与自由思想的成熟，而且为社会文明的进步打下基础。但它的完善与体制化，在任何国家都需要一个渐进的过程。
（一）西方新闻法制的产生
16世纪的英国，出版必须由皇家特许出版公司授权。1586年，伊利沙白女王颁布出版特许制，规定任何出版物均须事前许可，并接受检查；一切出版品要送交皇家出版公司登记，皇家出版公司对自由出版物有搜索、扣押、没收及逮捕疑犯的权力。人类历史这一最早的出版法，基于“思想危险”、“出版为皇室特权”和“事先约束”三种理念，成为出版专制法律的标志。
17世纪，西欧新兴资产阶级不断进行反对皇权的斗争，私人报刊相继出现。资产阶级建立了议会后，随之取得某些特权，皇室限制新闻出版的禁令逐渐失效。1695年英国的“许可证”法废除，只保留了制裁煽动叛国罪与诽谤罪的法令。英国下院于1709年通过了世界上第一部版权法，于1710年生效。由于当时英国女皇安娜在位，故称《安娜法》。这部版权法第一次确认作者是法律保护的主体。1712年英国议会通过“印花税”法，接着建立了出版津贴制度。这些规定虽然仍是专制法令，但剥夺公民言论自由和新闻自由的制度已经解体，以高征税限制出版是当时唯一能够实行的专制手段。特许制的取消和“安娜法”的颁布，说明人的发表权、创造权和专利权已被确认。1792年英国制定的“福克斯诽谤法” （Fox）确立了人民有报道、讨论及批评政治的权利，但侮辱个人要受法律惩罚，从此认定诽谤罪有了法律根据，成为世界第一部新闻条文法。
虽然英国的许可证制度终止于1695年，但在北美殖民地，出版许可证的发放仍然延续了几十年，同时实行《煽动性行为法》和出版物审查制。在美国，英国当局实施严苛的预惩治法令，没有英国总督核准严禁出版任何印刷品。1690年哈里斯在波士顿创办了第一份报纸《国内外公共事件》，未经殖民地当局批准，报道了法国皇室的丑闻，英国当局“惊恐万状”，出动警员查封，“禁止发卖并令收回”。在殖民地新闻出版物的审判中，对裁定出版物涉嫌煽动和诽谤，法官要比陪审团拥有更大的权力。陪审团扮演的角色仅仅是确认被告是否出版了违禁刊物，煽动性诽谤法使北美人民的自由表达根本没有容身之地。
美国独立革命的斗士在约翰·密尔顿（John Milton, 1608-1674年）捍卫出版自由的论著《论出版自由》(Areopagitica)的启示下，于1791年制定了“宪法第一修正案”（The First Amendment），提出“国会不得制定法律，确立某种宗教信仰，或者禁止信仰的自由；或者剥夺言论、新闻出版的自由；或者被夺人民和平集会以鸣不平，请求政府救济的权利。”[１]宪法第一修正案的制定者们鉴于英国在北美的思想统治，决心实现言论和出版自由，他们相信这种对振兴社会是必要的。随着英国1792年福克斯《诽谤法案》的颁布，最终改变了煽动性诽谤法对美国新闻出版业的摧残。[２]但美国一直以宪法第一修正案为最高出版法律条文，至今没有制定完整、单独的新闻出版法，只是在各种判例中附加联邦最高法院的判决意见，作为新闻出版法律纠纷的判决依据。各州也有地方性的新闻出版判例法，有许多不同规定。
随着近代产业革命的发展，集权统治越来越失去效力，在资产阶级革命的风暴中，新闻出版自由作为人权逐渐得到西欧各国政府的承认。在资产阶级共和国建立后，多数国家先后制定了新闻法。1789年法国的《人权宣言》规定：“思想与意见的自由交换，为人类最宝贵的权利。因此，每个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律限制内，应对滥用自由承担责任”。在《人权宣言》的推动下，法国各种政治团体的报刊如雨后春笋，仅在巴黎，任何一个稍有名气的政治家都组织了俱乐部或出版报刊。从1789年2月到5月，巴黎出现了450个俱乐部和200多家报刊。[３]1793年法国颁布了版权法，不仅保护作者的经济权利，而且还保护作者的精神权利，使“版权”有了特定的含义。英国于1868年制定法律，规定报道国会消息及批评国会不属诽谤。1869年（明治二年）2月28日，日本公布了《新闻纸印行条例》，规定发行报纸须经官方批准，禁止擅自发表对政治和法律条款的批评，这是人类历史上第一部新闻成文法，这部法律仍有专制制度的影子。
1881年7月29日法国公布了《新闻出版自由法》，对新闻出版的权益做出详细规定，是世界第一部完善的新闻成文法。该法规定：摈弃任何预防性的法律条款，建立不包括舆论罪的惩罚制；任何人都有办报自由，只要向居住地的法院检查机关提交一份简单的申请及一定分额的报纸备案即可；报纸的编排、制作、发行和管理都可自由进行；损害社会公德、伤风败俗、挑起种族仇恨、损害国家安全、侮辱国家元首、破坏司法威信、诽谤他人，要视情节依法惩处；禁止报道未成年人犯罪、渲染罪犯情节和发表虚假消息。这些条款的核心内容一直延续到今天，成为西方国家新闻立法的核心内容。
（二）马克思主义的出版法制观
19世纪中期，马克思主义的诞生开创了新闻出版活动的新天地，也提出了全新的、科学的新闻出版法制理论。1842年马克思、恩格斯认为，新闻自由是法制的另一面，应将其纳入法治范围，否则会导致野蛮的自由。“认为自由就是为所欲为”是一种“中世纪的野蛮”。[４]任何自由都是相对的，是由法律严格限定的，法律既承认、保护正当的自由，又对自由加以合理的限制，这是新闻出版法的基本理念。马克思概括说：“新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。”“没有关于新闻出版的立法就是从法律自由领域中取消新闻出版自由，因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。法律不是压制自由的措施，正如重力定律不是阻止运动的措施一样。”[５]
以法制为基础的新闻出版自由必须是合法的，以不损害他人利益为前提，做到为他人和为社会负责。正如恩格斯提出的那样，“一切自由的首要条件：一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向每一个公民负责”，[６]否则就没有真正的新闻自由。马克思认为，真正的法律不是预先制裁自由，它根本不惩罚自由，而是对破坏自由进行惩罚，这同专制权力的检查法正好背道而驰。他写道：“在新闻出版法中，自由是惩罚者。在书报检查法中，自由却是被惩罚者。书报检查法是对自由表示怀疑的法律。新闻出版法却是自由对自己投的信任票。新闻出版法惩罚的是滥用自由。书报检查法却把自由看成一种滥用而加以惩罚。它把自由当作罪犯；对任何一个领域来说，难道处于警察监视之下不是一种有损名誉的惩罚吗？书报检查法只具有法律的形式，新闻出版法才是真正的法律。”[７]
新闻法治的根本理性在于不以言治罪，维护思想的纯洁性，哪怕错误的思想，只要出于维护公共利益的动机而表达出来，表现为探索真理的方式，仍然是可贵的。因为“追究思想的法律不是国家为它的公民颁布的法律，而是一个党派用来对付另一个党派的法律。追究倾向的法律取消了公民在法律面前的平等”。[８]新闻自由在法律上赋予人人平等的权利，但每个享有自由的人也要履行不伤害他人的义务，这是新闻出版自由的法定责任。
马克思在抨击书报检查制度时，希望制定一个保障出版自由的法律，避免检查法玷污出版精神。他强调，“在法官面前受审的是新闻出版界的一定的违法行为，而在书报检查官面前受审的却是新闻出版的精神”。[９]马克思得出的结论是，公民需要的是出版法，而不是检查法。书报检查制度不是否定有害的意见，而是因为这个意见不是书报检察官和他上司的意见。 “凡是不以当事人的行为本身而以他的思想作为主要标准的法律，无非是对非法行为的实际认可。”[１０]所以整治书报检查制的真正而根本的办法，就是废除书报检查制，因为这种制度本身是恶劣的，凌驾于人的基本权利之上，潜藏着种种社会危机。
马克思从理论上分析说，相对于压制思想为目的的书报检查制来说，出版法应以行为作为惩罚对象。因为“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。……可是，追究倾向的法律不仅要惩罚我所做的，而且要惩罚我在行动以外所想的。所以，这种法律是对公民名誉的一种侮辱，是一种危害我的生存的法律”。[１１]在对报刊及记者进行批评或判决时，法律所依据的唯一的东西应是他们的行为，书报检查制度则是要对思想做出惩罚，实际是对人的自由权利的剥夺。
马克思、恩格斯主张司法权独立于行政权，才能制止书报检查官的一意孤行。当时在普鲁士在新闻出版案件起诉报刊的多是政府部门，当公民起诉官方报刊时，报刊背后则是当权者。这样一来，“结论只能是：官方享有的那种新闻出版自由，即书报检查本身，也需要受检查”。[１２]然而，行政权与司法权的合一,使检查报刊的新闻案件很难得到公正审理。对此恩格斯批评说，“这两种权力的混合势必导致无法解决的混乱；这种混合的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦察员和审判官”。新闻检查制都是把一切权力集于一身，垄断是非，从上到下剥夺公民与报刊的权利。
俄国十月革命后至1918年9月，俄国国内还保留226家商业报纸和235家非布尔什维克的党派报刊。国内资产阶级不甘心灭亡，他们控制的报纸和国外报纸相呼应，疯狂地反对刚刚建立的苏维埃政权，除了个别报刊外，私营报纸都采取了同苏维埃政权对抗的立场。列宁不得不采取果断措施，关闭反对派的报刊。1917年11月9日，列宁签署《苏维埃政府关于查禁敌对报刊的法令》指出：“临时革命委员会不得不采取一系列措施反对形形色色的反革命报刊。”他同时在法令里做出保证：“一旦新秩序得到巩固，所有不利于报刊的行政措施都将废止；根据这方面最广泛最进步的规定，在法律责任的范围内，新闻将得到充分的自由。”[１３]
当时，列宁和人民委员会决定查封的是以新生政权和社会秩序为敌的报刊，其中包括：①煽动公开对抗和不服从工农政府者；②通过恶意中伤歪曲事实来制造混乱者；③挑动从事犯罪（即刑事罪的）活动者。人民委员会的决定还对执行这一法规做出如下说明：“①只能根据人民委员会的决定勒令报刊临时或者长期停刊。②本规定具有临时性，一俟社会生活条件正常，将以特别法令形式宣布取消”。[１４]
事实上，在《关于出版问题的法令》公布后的第一个月里，被查封的仅有几家主要的反革命报刊，其他资产阶级报纸仍继续发表反对苏维埃的言论。为了监督资产阶级报刊，人民委员会在《工农政府公报》第30号上公布了《人民委员会关于成立报刊革命法庭的法令》。这个由列宁签署的法令指出：“报刊革命法庭审理利用报刊反人民的各种犯罪活动。”“利用报刊进行犯罪活动是指虚假地和歪曲性地反映社会生活现象的各种报道，因为这种报道是对革命人民的权利和利益的侵犯，是对苏维埃政权所颁布的出版法的破坏。”[１５]
列宁逝世后，在斯大林的领导下，1936年的《苏联宪法》由1918年和1925年宪法权利主体的“工人阶级和劳动人民”变成了“苏联公民”，提出“法律保证苏联公民享有以下条款：①言论自由；②出版自由；③会议和集会自由；④街头游行和示威自由。为保障公民的上述权利，国家向劳动者及其组织者提供印刷所、库存纸张、公共建筑、街道、通讯工具以及其他为实现上述权利所必需的物质条件。”但斯大林并没有按照宪法的要求去做，在许多领域和范围限制人民在报刊上发表言论，许多人因公开批评政府遭受打击和镇压。1928年9月30日，布哈林在《真理报》上发表了长篇论文《一个经济学家札记》，尖锐地指出：无产阶级庞大的领导机关中存在着官僚主义蜕化分子，他们丝毫不关心群众的物质利益和实际生活。权力过分集中将会产生一种可怕的结果：“即一个用电话、书记处和秘密警察武装起来的新的‘彼得大帝’”。布哈林在一些政治问题上同斯大林有严重分歧，后来被斯大林以叛国罪杀害。
如果新闻自由和言论自由在苏联导致杀身之祸，那么宪法的许多明文规定就只能停留在公文里和冠冕堂皇的宣传上。马克思在《关于出版自由和公布省等级会议辩论情况的辩论》一文中说，一切专制权力都是出版自由的敌人，原因在于他们要求公民对他们绝对顺从，只有奉承者、拥护者才有自由。“一个民族如果像美好时代的所有民族那样只让宫廷弄臣享有思考和述说真理的权利，这样的民族就只能是依附他人、不能自立的民族。”[１６]这一警言，可以借用来对斯大林时代做出深刻的总结。
罗莎·卢森堡（德国共产党和共产国际的创始人之一）对无产阶级夺取政权后的出版自由与法制曾做过深刻的分析。她说：“只给政府的拥护者以自由，只给一个党的党员（哪怕党员的数目很多）以自由，这不是自由。自由始终是持不同思想者的自由。这不是由于对‘正义’的狂热，而是因为政治自由的一切教育的、有益的、净化的作用都同这一本质相联系，如果‘自由’成了特权，它就不起作用了。”[１７]新闻法治只能保护全体公民的自由权利，只给少数统治者的新闻出版自由，已经不是自由，而是言论和思想专政。
新闻出版自由并不能包医百病，它的缺陷正是它的伟大作用的必然产物，只有在一定法制下它才能健康地实施。即使在严格的法律监督下，它也不能使人更完美，但却能改变坏的制度。正如马克思所说：“新闻出版自由同医生一样，并不能使一个人或一个民族变得完美无缺。它自己也不是十全十美的。如果由于好事只是某个方面好，而不是一切都好，由于它是这种好事而不是别的好事就予以痛骂，这种做法是十分鄙俗的。”[１８] 没有法制的新闻出版自由，必然被滥用，但如果没有新闻出版自由，必然也没有正当的法治，充其量建立起专制性的法律制度。
（三）我国清末的新闻专制法
我国的古代报刊，是朝廷控制臣民的思想工具，不可能出现保障出版自由的章法。在宋代，小报的辗转传抄，宫廷秘闻和权仗内幕变成街谈巷议的传闻，引起统治者的极度不安。朝臣奏请皇帝下令管制小报，炮制了新闻禁令，但它不是法，而是封建皇帝以言代法的圣谕。到清朝顺治四年（1647年），制订了《大清律集解附例》，乾隆五年经修订后定名为《大清律例》，其中有言论出版的管制条文，主要规定有：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”朝廷对“造妖书妖言”定为死罪，严厉惩处民间报纸的“撰造事端”，维护大清帝国的统治。这是我国最早的出版法律条文。
乾隆、康熙、雍正三朝又制定了《大清会典则例》，一直沿用到光绪年间，严禁各省抄房在京“探听事件，揑造言语，妄议朝政”，文字狱屡屡发生。清乾隆十六年（1751年）暴露宫廷内幕的“传抄伪稿案”和光绪二十九年（1903年）的“苏报案”，都是依据这个律例判决的。
清末民初，由于外国资本和科学技术的涌入，经济有了较快的发展，社会由封建社会向半封建半殖民地社会加速转变。交通现代化及城市化取得了巨大进展，主要城市的空间均突破老城墙向外扩大，城市人口的年平均增长率由19世纪的0.4-0.5%上升为3.5-9.8%[１９]。城市间的往来也因铁路的通车更加便捷，铁路里程由1895年的400公里增至1911年的9600公里。电报业的发展使大中城市之间的联系及与国外的沟通均能畅达。从1900-1905年，内地年创办中文报纸数依次为25份、34份、46份、53份、71份、84份。1906清政府“预备立宪”，当年国内创办中文报刊120种，从1906年至1910年共创办800余种。
新闻活动的大量出现，文字诉讼事件屡屡发生，必然激发新闻法制观念。早期资产阶级改良派代表人物郑观应、胡礼垣、何启在他们的政论文中，要求清政府立法，鼓励创设新报，保护报人，推动变法图强。1893年戊戌变法期间，光绪皇帝诏令康梁依照西方新闻法，“参以中国情形，定为报律”。在陆续颁布的几道改革诏令中有一条“准许自由创立报馆、学会”的规定。这是中国历代皇帝第一次正式承认官报以外的民间报纸有合法存在的权利。
20世纪初，孙中山领导的民主革命日益高涨，革命派创办的报刊十分活跃。清朝统治者深知报刊的威力和加以限制的必要，提出“报章流弊渐滋，不可不亟为防闲之计”，于1906年匆忙制定了《大清印刷物专律》。这是我国历史上第一部新闻出版法。
《专律》共六章41条，核心是严禁出版物“讪谤”朝廷。讪谤朝廷者，罚款五千元，监禁十年。在颁布《大清印刷物专律》的同一年，清朝巡警部又制定了《报章应守规则》，提出“不得诋毁宫廷，不得妄议朝政”等条款。1908年1月，清政府又参照日本的《新闻条例》，制定了《大清报律》，1910年修改颁行。《大清报律》经巡警部加以修改，联合民政部、法部、宪政编查馆复议，主要内容包括：报刊创办前必须向地方官衙门办理登记，交纳保证金；报刊出版前必须送审；禁登“诋毁朝廷”、“混淆乱体”、“扰乱公安”的言论（否则“永远禁止发行”）；禁止刊载“未经官报、阁抄发布的谕旨章奏”；国外出版的报刊违反以上规定者禁止入境。
报律原为42条，后修订为45条，确立了创办报刊的保证金制度、登记注册制度和发表文章的事前检查制度。其中第七条规定，“每日发行之报纸，应于发行前一日晚12点钟以前，其月报、旬报、星期报等类均应于发行前一日午12点钟以前，送由巡警官署或地方官署随时查核，按律办理”。这是我国最早的新闻检查制。这种检查制允许创办民间报刊，只要不直接指名批评皇室，不会受到惩治，新闻自由有了宽松环境。清朝政府先后颁行的三个新闻法，是封建专制统治意志的体现，但它并没有把报刊全部控制在自己的麾下，逐渐接受近代民主思想的迹象十分明显。
（四）、袁世凯的报业恶律
中国现代的民权理论，体现为孙中山的“主权在民”思想，成为新闻法治的真正基础。辛亥革命推翻了清朝政府，孙中山签发了《中华民国临时约法》，提出国家主权“属于国民全体”，“人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”，“人民享有言论、著作、刊行及结社之自由”，在法律上扫除了自由办报的障碍。1912—1913党派报纸蜂起，一时间增至500余家，总销量4200万份。10年前，报刊的重镇在上海，报人假外国租界的法律以求自保，民初则风水倒转，报刊重镇由上海转到政治中心的北京。据民初著名政论家黄远生的通讯透露，自1912年2月至同年11月，仅北京一地报内务部立案的报馆多达90多家，加上原有的报馆，总数超过百余家。
随着报刊与社团的激增，舆论空间极大扩展了，言论自由指向袁世凯政权，这从当时报刊上的反袁言论可窥一斑。以1912年3月在沪创刊的《民权报》上的文章为例，4月16日发表《胆大妄为之袁世凯》，19、20日连载《袁世凯罪状》，26日有《讨袁世凯》。类似的言论在京、沪报刊上连续出现。但是，报人的新闻自由刚一伸展，就被袁世凯的铁拳击毁了。1914年4月，袁世凯颁发了《报纸条例》和《出版法》，把《大清报律》的主要条文再度抄袭沿用，压制言论，钳制舆论，动辄以言治罪，办报高潮被宰杀，新闻业陷入寒冬。
《报纸条例》规定，发行人应于警察官署认可后，报纸发行二十日前，分别缴纳保押费：“、日刊者三百五十元；二、不定期刊者三百元；三、周刊者二百五十元；四、旬刊者二百元；五、月刊者一百五十元；六、年刊者一百元。”《报纸条例》实行审查制度，可称为“许可备审制”。警察官署认可后，给予执照，承报本管长官，汇呈内务部备案。在内容方面，《报纸条例》规定：报纸不得登载：“一、淆乱政体者；二、妨害治安者；三、败坏风俗者；四、外交、军事之机密及其他政务经该管官署禁止登载者；五、预审未经公判之案件、及诉讼之禁止旁听者；六、国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；七、煽动曲庇赞赏救护犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者；八、攻讦个人隐私，损害其名誉者。”
《报纸条例》一问世就顶着“世界上报律比较之最恶者”[２０]的骂名，受人唾弃。造成这种毁誉的原因不在法律内容，而在实际执行的暴行，在于袁世凯执行《报纸条例》中远远超出了法律规定。《报纸条例》规定的保证金相对较低，但在福州，报刊保证金被擅自增加到700元，无力交纳者即被勒令停刊；停刊后也不依法退还押金。袁世凯动用暴力压制、迫害异己媒体，其范围之广，影响之劣，在历史上绝无仅有。1912年6月，袁世凯就任总统才3个月，指使内务部总长赵秉均派出军警200余人，包围、打砸北京《中央新闻》； 8月8日，以“乱党秘密机关”的罪名查封了在辛亥革命期间发挥过重大影响的武汉《大江报》；之后又在半年内连续查封了《民心报》、《民听报》、《帝民报》、《群报》、《民言年报》等另外五家革命报纸。在四川，仅1912年一年内，就有《四川公报》、《中华国民报》、《蜀报》、《蜀醒报》等报纸被当地军阀查封或唆使军人捣毁。
1913年9月“二次革命”失败后，袁世凯借军事胜利之威，把国民党诬指为“乱党”，凡国民党的报纸一律扣上“乱党报纸”的罪名而查封。11月14日，袁世凯在解散国民党的命令中说：“嗣后再有以国民党名义发布印刷物品、公开演说或秘密集会者，均属乱党，应即一体拿办。……自各省解散后，如遇有意存煽惑，登载报纸，或印刷物品，或散布传单，实即以乱党自居，……即应严饬各地方官吏，警察厅一律严加取缔，并知照该地邮局不准递送。”[２１]据统计，在袁世凯统治时期，全国报纸至少有71家被封，49家受到传讯，9家被反动军警捣毁。这一时期的查抄取缔活动，造成了“癸丑报灾”。
在1912年的镇压活动中，有众多报人受到直接迫害：《中央新闻》的经理、主笔等工作人员11人被绑走；武汉《大江报》的编辑凌大同，被冠以“言论专取无政府主义”的罪名，逮捕并遭杀害；《岳阳日报》主笔被捕；福州《民心日报》发行人受通缉，《群报》总编辑被杖责后收押，两名记者遭暗杀；四川《蜀报》记者朱山，以“企图炮轰都督府”的莫须有罪名被斩首。著名记者邵飘萍在杭州创办《汉民日报》，不到三年即被逮捕三次，前后入狱9个月，最后报馆被下令封闭，邵飘萍流亡日本。[２２]1913年8月，政治相当保守的北京《正宗爱国报》，因时评中带有“军人为国家卖命，非为个人卖命者。为个人可谋生计之处甚多，何必从军”的字样，被扣上“迹近通匪，煽惑军心”的罪名，社长丁葆桢被军政执法处逮捕枪杀。在袁世凯统治时期，全国新闻记者中至少24人被杀，60人被捕入狱。袁氏的《报纸条例》与《出版法》遭到报界的强烈谴责，直到1926年才被废除。
（五）中国现、当代的新闻法治
国民党政府建立后，也实行了新闻专制，于1929年制定了《出版条例原则》和《宣传品审查条例》，但仍允许私人办报，政府不干预民营报馆的事务和营业。1930年南京政府正式颁行《出版法》，拼命维护一党专政，规定一切文章“意图破坏中国国民党及三民主义者”、“意图破坏公共秩序者”和“妨碍善良风俗者”，均不得登载，违反者“处发行人、编辑人、著作人及印刷人一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罚金。”这些法律的思想专制、一党专政，不允许不同意见与异己的新闻活动存在，维护了蒋介石的寡头政治。
国民党政府还制定了《出版法实行细则》、《图书杂志审查办法》、《检查新闻办法大纲》等一系列限制言论出版自由的法令，把予头对准进步的新闻活动，剥夺其新闻自由权，使进步知识分子刊文著书，处处遇到麻烦。正如鲁迅所说：“文禁如毛，缇骑遍地”。1934年，仅北平（北京）当局就焚毁进步书刊1000多种。抗战胜利后，国民党政府被迫宣布废止新闻检查制度，但战前的《出版法》继续有效，依然取缔与其立场不一致的新闻出版物。
新中国成立后，除了宪法有保证言论出版自由的规定外，尚没有制定具体法律保障新闻出版权利。在这种体制下，新闻媒介违法或侵害记者权益的事件极易发生。在极“左”年代，新闻出版事业被用来残害公民和干部，颇为司空见惯。林彪、“四人帮”对新闻界挥之如刀枪，乱扣政治帽子，打击不同意见，许多文章成为诬陷善良公民的言弹，置许多人为死地。大量记者、新闻出版界的领导者被打成反革命、修正主义分子、走资派、黑干将，压制新闻出版自由达到骇人听闻的程度。
改革开放后，宪法增加了保护新闻出版自由的条款，还制定了条文法和管理法规。《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；……”第四十七条规定：“公民有进行科学研究、文学创作和其他文化活动的自由。”第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”1993年《消费者权益保护法》规定：新闻媒介要“反映人民群众的意见和建议，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。”
2002年1月公布的中华人民共和国国务院制定的《出版管理条例》中，强调新闻出版事业保障公民依法行使出版自由的权利，各种出版物要传播信息和科学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐，反映人民群众的意见和建议，发挥新闻的舆论监督作用。禁止任何出版物刊载下列内容：
（1）反对宪法确定的基本原则的；
（2）危害国家统一、主权和领土完整的；
（3）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；
（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；
（5）宣扬邪教、迷信的；
（6）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；
（7）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；
（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；
（9）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；
（10）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。
另外，以未成年人为对象的出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德和违法犯罪的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。出版物的内容不真实或者不公正，致使公民、法人或者社会组织的合法权益受到侵害的，其出版单位应当公开更正，消除影响，并依法承担民事责任。报纸、期刊发表的作品内容不真实或者不公正，致使公民、法人或者社会组织的合法权益受到侵害的，当事人有权要求有关出版单位更正或者答辩，有关出版单位应当在其近期出版的报纸、期刊上予以发表；拒绝发表的，当事人可以向人民法院提起诉讼。
2007年10月国家新闻出版总署发布的《关于保障新闻采编人员合法采访权利的通知》
中强调，新闻采访活动是保证公众知情权，实现社会舆论监督的重要途径，有关党政机关及其工作人员要为新闻机构合法的新闻采访活动提供便利和必要保障。新闻采编人员合法的新闻采访活动受法律保护，任何组织和个人不得干扰、阻碍新闻采编人员合法的新闻采访活动。
新闻采编人员从事新闻采访活动，要遵守国家相关法律法规和新闻工作者职业道德，新闻采编人员采写的新闻报道必须真实、准确、客观、公正，不得损害国家利益，不得侵犯公民及法人的合法权益，不得借新闻采访活动从事有偿新闻、强拉广告或牟取不正当利益。如发现使用伪造的新闻记者证从事采访活动的违规行为，特别是假冒新闻记者身份从事敲诈勒索等违法活动，应及时向公安机关或者新闻出版行政部门举报。
当代中国的上述法律条文和行政规定，反映了保障个人新闻自由权和国家利益、社会公共利益相统一的法理，如果真正依法行事，这些法规能够促进我国新闻出版事业的健康发展，人民的言论自由和新闻记者的正当权益受到保护。
新闻法治发展的漫长道路说明，在民主制度下，新闻法治能保障人民的思想言论自由，惩办滥用自由的非法行为；在专制制度下，新闻法保障新闻自由是极其有限的，它主要充当压制思想的手段。两种不同性质的新闻法治具有决然不同的功能，使其成为政治斗争的工具，发挥着钳制逆向舆论的作用，成为人类文明发展的不同方向。
刘建明简介：list.asp?unid=1445
本文注释：
[１] Mass Communication Law ：Case and Comment，Wadsworth Publishing Company，1998，p.1.
[２] Emerson.， The System of Freedom of Expression，Cambridge University,1970. p.99.8.
[３] （德）哈贝马斯著：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，220页。
[４] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1956年版，第1卷547页。
[５] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995版，第1卷176页，。
[６] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1963年版，第19卷7页。
[７] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版，第1卷175页。
[８] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版，第1卷121页。
[９] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版，第1卷181页。
[１０] 同上，120页。
[１１] 同上，121页。
[１２] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年，第1卷171页。
[１３] 《国际共产主义运动史文献史料选编》，中国人民大学出版社1985年版，第4卷117页，。
[１４] 《列宁论报刊与新闻写作》，新华出版社1985年版，620页。
[１５] 《列宁论报刊与新闻写作》，621页。
[１６] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995年版，第1卷145页。
[１７] 《国际共运史研究资料》（卢森堡专辑）（增刊），人民出版社1981年版，87页。
[１８] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995年版，第1卷，152页。
[１９] （美）周锡瑞：《革命与改良：辛亥革命在两湖》，中华书局1982年版，144页。
[２０] 当时北京英文报纸《京报》语，见方汉奇、张之华：《中国新闻事业简史》，中国人民大学出版社1995年版，155页。
[２１] 《内务公报》第三期，1913年12月15日出版，引自《中国文化研究集刊》第二辑，复旦大学出版社1985年2月版，201、202页。
[２２] 庞荣棣：《史量才：现代报业巨子》，上海教育出版社1999年版，第91页。
在西方，新闻出版摆脱人治而实现法治，是思想自由向思想专制抗争的结果。18世纪末，英法美三国新闻出版自由最先得到立法认可，成为新闻法制的发源地。作为调节精神生产秩序的杠杆，新闻出版法不仅促进民主与自由思想的成熟，而且为社会文明的进步打下基础。但它的完善与体制化，在任何国家都需要一个渐进的过程。
（一）西方新闻法制的产生
16世纪的英国，出版必须由皇家特许出版公司授权。1586年，伊利沙白女王颁布出版特许制，规定任何出版物均须事前许可，并接受检查；一切出版品要送交皇家出版公司登记，皇家出版公司对自由出版物有搜索、扣押、没收及逮捕疑犯的权力。人类历史这一最早的出版法，基于“思想危险”、“出版为皇室特权”和“事先约束”三种理念，成为出版专制法律的标志。
17世纪，西欧新兴资产阶级不断进行反对皇权的斗争，私人报刊相继出现。资产阶级建立了议会后，随之取得某些特权，皇室限制新闻出版的禁令逐渐失效。1695年英国的“许可证”法废除，只保留了制裁煽动叛国罪与诽谤罪的法令。英国下院于1709年通过了世界上第一部版权法，于1710年生效。由于当时英国女皇安娜在位，故称《安娜法》。这部版权法第一次确认作者是法律保护的主体。1712年英国议会通过“印花税”法，接着建立了出版津贴制度。这些规定虽然仍是专制法令，但剥夺公民言论自由和新闻自由的制度已经解体，以高征税限制出版是当时唯一能够实行的专制手段。特许制的取消和“安娜法”的颁布，说明人的发表权、创造权和专利权已被确认。1792年英国制定的“福克斯诽谤法” （Fox）确立了人民有报道、讨论及批评政治的权利，但侮辱个人要受法律惩罚，从此认定诽谤罪有了法律根据，成为世界第一部新闻条文法。
虽然英国的许可证制度终止于1695年，但在北美殖民地，出版许可证的发放仍然延续了几十年，同时实行《煽动性行为法》和出版物审查制。在美国，英国当局实施严苛的预惩治法令，没有英国总督核准严禁出版任何印刷品。1690年哈里斯在波士顿创办了第一份报纸《国内外公共事件》，未经殖民地当局批准，报道了法国皇室的丑闻，英国当局“惊恐万状”，出动警员查封，“禁止发卖并令收回”。在殖民地新闻出版物的审判中，对裁定出版物涉嫌煽动和诽谤，法官要比陪审团拥有更大的权力。陪审团扮演的角色仅仅是确认被告是否出版了违禁刊物，煽动性诽谤法使北美人民的自由表达根本没有容身之地。
美国独立革命的斗士在约翰·密尔顿（John Milton, 1608-1674年）捍卫出版自由的论著《论出版自由》(Areopagitica)的启示下，于1791年制定了“宪法第一修正案”（The First Amendment），提出“国会不得制定法律，确立某种宗教信仰，或者禁止信仰的自由；或者剥夺言论、新闻出版的自由；或者被夺人民和平集会以鸣不平，请求政府救济的权利。”[１]宪法第一修正案的制定者们鉴于英国在北美的思想统治，决心实现言论和出版自由，他们相信这种对振兴社会是必要的。随着英国1792年福克斯《诽谤法案》的颁布，最终改变了煽动性诽谤法对美国新闻出版业的摧残。[２]但美国一直以宪法第一修正案为最高出版法律条文，至今没有制定完整、单独的新闻出版法，只是在各种判例中附加联邦最高法院的判决意见，作为新闻出版法律纠纷的判决依据。各州也有地方性的新闻出版判例法，有许多不同规定。
随着近代产业革命的发展，集权统治越来越失去效力，在资产阶级革命的风暴中，新闻出版自由作为人权逐渐得到西欧各国政府的承认。在资产阶级共和国建立后，多数国家先后制定了新闻法。1789年法国的《人权宣言》规定：“思想与意见的自由交换，为人类最宝贵的权利。因此，每个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律限制内，应对滥用自由承担责任”。在《人权宣言》的推动下，法国各种政治团体的报刊如雨后春笋，仅在巴黎，任何一个稍有名气的政治家都组织了俱乐部或出版报刊。从1789年2月到5月，巴黎出现了450个俱乐部和200多家报刊。[３]1793年法国颁布了版权法，不仅保护作者的经济权利，而且还保护作者的精神权利，使“版权”有了特定的含义。英国于1868年制定法律，规定报道国会消息及批评国会不属诽谤。1869年（明治二年）2月28日，日本公布了《新闻纸印行条例》，规定发行报纸须经官方批准，禁止擅自发表对政治和法律条款的批评，这是人类历史上第一部新闻成文法，这部法律仍有专制制度的影子。
1881年7月29日法国公布了《新闻出版自由法》，对新闻出版的权益做出详细规定，是世界第一部完善的新闻成文法。该法规定：摈弃任何预防性的法律条款，建立不包括舆论罪的惩罚制；任何人都有办报自由，只要向居住地的法院检查机关提交一份简单的申请及一定分额的报纸备案即可；报纸的编排、制作、发行和管理都可自由进行；损害社会公德、伤风败俗、挑起种族仇恨、损害国家安全、侮辱国家元首、破坏司法威信、诽谤他人，要视情节依法惩处；禁止报道未成年人犯罪、渲染罪犯情节和发表虚假消息。这些条款的核心内容一直延续到今天，成为西方国家新闻立法的核心内容。
（二）马克思主义的出版法制观
19世纪中期，马克思主义的诞生开创了新闻出版活动的新天地，也提出了全新的、科学的新闻出版法制理论。1842年马克思、恩格斯认为，新闻自由是法制的另一面，应将其纳入法治范围，否则会导致野蛮的自由。“认为自由就是为所欲为”是一种“中世纪的野蛮”。[４]任何自由都是相对的，是由法律严格限定的，法律既承认、保护正当的自由，又对自由加以合理的限制，这是新闻出版法的基本理念。马克思概括说：“新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。”“没有关于新闻出版的立法就是从法律自由领域中取消新闻出版自由，因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。法律不是压制自由的措施，正如重力定律不是阻止运动的措施一样。”[５]
以法制为基础的新闻出版自由必须是合法的，以不损害他人利益为前提，做到为他人和为社会负责。正如恩格斯提出的那样，“一切自由的首要条件：一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向每一个公民负责”，[６]否则就没有真正的新闻自由。马克思认为，真正的法律不是预先制裁自由，它根本不惩罚自由，而是对破坏自由进行惩罚，这同专制权力的检查法正好背道而驰。他写道：“在新闻出版法中，自由是惩罚者。在书报检查法中，自由却是被惩罚者。书报检查法是对自由表示怀疑的法律。新闻出版法却是自由对自己投的信任票。新闻出版法惩罚的是滥用自由。书报检查法却把自由看成一种滥用而加以惩罚。它把自由当作罪犯；对任何一个领域来说，难道处于警察监视之下不是一种有损名誉的惩罚吗？书报检查法只具有法律的形式，新闻出版法才是真正的法律。”[７]
新闻法治的根本理性在于不以言治罪，维护思想的纯洁性，哪怕错误的思想，只要出于维护公共利益的动机而表达出来，表现为探索真理的方式，仍然是可贵的。因为“追究思想的法律不是国家为它的公民颁布的法律，而是一个党派用来对付另一个党派的法律。追究倾向的法律取消了公民在法律面前的平等”。[８]新闻自由在法律上赋予人人平等的权利，但每个享有自由的人也要履行不伤害他人的义务，这是新闻出版自由的法定责任。
马克思在抨击书报检查制度时，希望制定一个保障出版自由的法律，避免检查法玷污出版精神。他强调，“在法官面前受审的是新闻出版界的一定的违法行为，而在书报检查官面前受审的却是新闻出版的精神”。[９]马克思得出的结论是，公民需要的是出版法，而不是检查法。书报检查制度不是否定有害的意见，而是因为这个意见不是书报检察官和他上司的意见。 “凡是不以当事人的行为本身而以他的思想作为主要标准的法律，无非是对非法行为的实际认可。”[１０]所以整治书报检查制的真正而根本的办法，就是废除书报检查制，因为这种制度本身是恶劣的，凌驾于人的基本权利之上，潜藏着种种社会危机。
马克思从理论上分析说，相对于压制思想为目的的书报检查制来说，出版法应以行为作为惩罚对象。因为“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。……可是，追究倾向的法律不仅要惩罚我所做的，而且要惩罚我在行动以外所想的。所以，这种法律是对公民名誉的一种侮辱，是一种危害我的生存的法律”。[１１]在对报刊及记者进行批评或判决时，法律所依据的唯一的东西应是他们的行为，书报检查制度则是要对思想做出惩罚，实际是对人的自由权利的剥夺。
马克思、恩格斯主张司法权独立于行政权，才能制止书报检查官的一意孤行。当时在普鲁士在新闻出版案件起诉报刊的多是政府部门，当公民起诉官方报刊时，报刊背后则是当权者。这样一来，“结论只能是：官方享有的那种新闻出版自由，即书报检查本身，也需要受检查”。[１２]然而，行政权与司法权的合一,使检查报刊的新闻案件很难得到公正审理。对此恩格斯批评说，“这两种权力的混合势必导致无法解决的混乱；这种混合的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦察员和审判官”。新闻检查制都是把一切权力集于一身，垄断是非，从上到下剥夺公民与报刊的权利。
俄国十月革命后至1918年9月，俄国国内还保留226家商业报纸和235家非布尔什维克的党派报刊。国内资产阶级不甘心灭亡，他们控制的报纸和国外报纸相呼应，疯狂地反对刚刚建立的苏维埃政权，除了个别报刊外，私营报纸都采取了同苏维埃政权对抗的立场。列宁不得不采取果断措施，关闭反对派的报刊。1917年11月9日，列宁签署《苏维埃政府关于查禁敌对报刊的法令》指出：“临时革命委员会不得不采取一系列措施反对形形色色的反革命报刊。”他同时在法令里做出保证：“一旦新秩序得到巩固，所有不利于报刊的行政措施都将废止；根据这方面最广泛最进步的规定，在法律责任的范围内，新闻将得到充分的自由。”[１３]
当时，列宁和人民委员会决定查封的是以新生政权和社会秩序为敌的报刊，其中包括：①煽动公开对抗和不服从工农政府者；②通过恶意中伤歪曲事实来制造混乱者；③挑动从事犯罪（即刑事罪的）活动者。人民委员会的决定还对执行这一法规做出如下说明：“①只能根据人民委员会的决定勒令报刊临时或者长期停刊。②本规定具有临时性，一俟社会生活条件正常，将以特别法令形式宣布取消”。[１４]
事实上，在《关于出版问题的法令》公布后的第一个月里，被查封的仅有几家主要的反革命报刊，其他资产阶级报纸仍继续发表反对苏维埃的言论。为了监督资产阶级报刊，人民委员会在《工农政府公报》第30号上公布了《人民委员会关于成立报刊革命法庭的法令》。这个由列宁签署的法令指出：“报刊革命法庭审理利用报刊反人民的各种犯罪活动。”“利用报刊进行犯罪活动是指虚假地和歪曲性地反映社会生活现象的各种报道，因为这种报道是对革命人民的权利和利益的侵犯，是对苏维埃政权所颁布的出版法的破坏。”[１５]
列宁逝世后，在斯大林的领导下，1936年的《苏联宪法》由1918年和1925年宪法权利主体的“工人阶级和劳动人民”变成了“苏联公民”，提出“法律保证苏联公民享有以下条款：①言论自由；②出版自由；③会议和集会自由；④街头游行和示威自由。为保障公民的上述权利，国家向劳动者及其组织者提供印刷所、库存纸张、公共建筑、街道、通讯工具以及其他为实现上述权利所必需的物质条件。”但斯大林并没有按照宪法的要求去做，在许多领域和范围限制人民在报刊上发表言论，许多人因公开批评政府遭受打击和镇压。1928年9月30日，布哈林在《真理报》上发表了长篇论文《一个经济学家札记》，尖锐地指出：无产阶级庞大的领导机关中存在着官僚主义蜕化分子，他们丝毫不关心群众的物质利益和实际生活。权力过分集中将会产生一种可怕的结果：“即一个用电话、书记处和秘密警察武装起来的新的‘彼得大帝’”。布哈林在一些政治问题上同斯大林有严重分歧，后来被斯大林以叛国罪杀害。
如果新闻自由和言论自由在苏联导致杀身之祸，那么宪法的许多明文规定就只能停留在公文里和冠冕堂皇的宣传上。马克思在《关于出版自由和公布省等级会议辩论情况的辩论》一文中说，一切专制权力都是出版自由的敌人，原因在于他们要求公民对他们绝对顺从，只有奉承者、拥护者才有自由。“一个民族如果像美好时代的所有民族那样只让宫廷弄臣享有思考和述说真理的权利，这样的民族就只能是依附他人、不能自立的民族。”[１６]这一警言，可以借用来对斯大林时代做出深刻的总结。
罗莎·卢森堡（德国共产党和共产国际的创始人之一）对无产阶级夺取政权后的出版自由与法制曾做过深刻的分析。她说：“只给政府的拥护者以自由，只给一个党的党员（哪怕党员的数目很多）以自由，这不是自由。自由始终是持不同思想者的自由。这不是由于对‘正义’的狂热，而是因为政治自由的一切教育的、有益的、净化的作用都同这一本质相联系，如果‘自由’成了特权，它就不起作用了。”[１７]新闻法治只能保护全体公民的自由权利，只给少数统治者的新闻出版自由，已经不是自由，而是言论和思想专政。
新闻出版自由并不能包医百病，它的缺陷正是它的伟大作用的必然产物，只有在一定法制下它才能健康地实施。即使在严格的法律监督下，它也不能使人更完美，但却能改变坏的制度。正如马克思所说：“新闻出版自由同医生一样，并不能使一个人或一个民族变得完美无缺。它自己也不是十全十美的。如果由于好事只是某个方面好，而不是一切都好，由于它是这种好事而不是别的好事就予以痛骂，这种做法是十分鄙俗的。”[１８] 没有法制的新闻出版自由，必然被滥用，但如果没有新闻出版自由，必然也没有正当的法治，充其量建立起专制性的法律制度。
（三）我国清末的新闻专制法
我国的古代报刊，是朝廷控制臣民的思想工具，不可能出现保障出版自由的章法。在宋代，小报的辗转传抄，宫廷秘闻和权仗内幕变成街谈巷议的传闻，引起统治者的极度不安。朝臣奏请皇帝下令管制小报，炮制了新闻禁令，但它不是法，而是封建皇帝以言代法的圣谕。到清朝顺治四年（1647年），制订了《大清律集解附例》，乾隆五年经修订后定名为《大清律例》，其中有言论出版的管制条文，主要规定有：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”朝廷对“造妖书妖言”定为死罪，严厉惩处民间报纸的“撰造事端”，维护大清帝国的统治。这是我国最早的出版法律条文。
乾隆、康熙、雍正三朝又制定了《大清会典则例》，一直沿用到光绪年间，严禁各省抄房在京“探听事件，揑造言语，妄议朝政”，文字狱屡屡发生。清乾隆十六年（1751年）暴露宫廷内幕的“传抄伪稿案”和光绪二十九年（1903年）的“苏报案”，都是依据这个律例判决的。
清末民初，由于外国资本和科学技术的涌入，经济有了较快的发展，社会由封建社会向半封建半殖民地社会加速转变。交通现代化及城市化取得了巨大进展，主要城市的空间均突破老城墙向外扩大，城市人口的年平均增长率由19世纪的0.4-0.5%上升为3.5-9.8%[１９]。城市间的往来也因铁路的通车更加便捷，铁路里程由1895年的400公里增至1911年的9600公里。电报业的发展使大中城市之间的联系及与国外的沟通均能畅达。从1900-1905年，内地年创办中文报纸数依次为25份、34份、46份、53份、71份、84份。1906清政府“预备立宪”，当年国内创办中文报刊120种，从1906年至1910年共创办800余种。
新闻活动的大量出现，文字诉讼事件屡屡发生，必然激发新闻法制观念。早期资产阶级改良派代表人物郑观应、胡礼垣、何启在他们的政论文中，要求清政府立法，鼓励创设新报，保护报人，推动变法图强。1893年戊戌变法期间，光绪皇帝诏令康梁依照西方新闻法，“参以中国情形，定为报律”。在陆续颁布的几道改革诏令中有一条“准许自由创立报馆、学会”的规定。这是中国历代皇帝第一次正式承认官报以外的民间报纸有合法存在的权利。
20世纪初，孙中山领导的民主革命日益高涨，革命派创办的报刊十分活跃。清朝统治者深知报刊的威力和加以限制的必要，提出“报章流弊渐滋，不可不亟为防闲之计”，于1906年匆忙制定了《大清印刷物专律》。这是我国历史上第一部新闻出版法。
《专律》共六章41条，核心是严禁出版物“讪谤”朝廷。讪谤朝廷者，罚款五千元，监禁十年。在颁布《大清印刷物专律》的同一年，清朝巡警部又制定了《报章应守规则》，提出“不得诋毁宫廷，不得妄议朝政”等条款。1908年1月，清政府又参照日本的《新闻条例》，制定了《大清报律》，1910年修改颁行。《大清报律》经巡警部加以修改，联合民政部、法部、宪政编查馆复议，主要内容包括：报刊创办前必须向地方官衙门办理登记，交纳保证金；报刊出版前必须送审；禁登“诋毁朝廷”、“混淆乱体”、“扰乱公安”的言论（否则“永远禁止发行”）；禁止刊载“未经官报、阁抄发布的谕旨章奏”；国外出版的报刊违反以上规定者禁止入境。
报律原为42条，后修订为45条，确立了创办报刊的保证金制度、登记注册制度和发表文章的事前检查制度。其中第七条规定，“每日发行之报纸，应于发行前一日晚12点钟以前，其月报、旬报、星期报等类均应于发行前一日午12点钟以前，送由巡警官署或地方官署随时查核，按律办理”。这是我国最早的新闻检查制。这种检查制允许创办民间报刊，只要不直接指名批评皇室，不会受到惩治，新闻自由有了宽松环境。清朝政府先后颁行的三个新闻法，是封建专制统治意志的体现，但它并没有把报刊全部控制在自己的麾下，逐渐接受近代民主思想的迹象十分明显。
（四）、袁世凯的报业恶律
中国现代的民权理论，体现为孙中山的“主权在民”思想，成为新闻法治的真正基础。辛亥革命推翻了清朝政府，孙中山签发了《中华民国临时约法》，提出国家主权“属于国民全体”，“人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”，“人民享有言论、著作、刊行及结社之自由”，在法律上扫除了自由办报的障碍。1912—1913党派报纸蜂起，一时间增至500余家，总销量4200万份。10年前，报刊的重镇在上海，报人假外国租界的法律以求自保，民初则风水倒转，报刊重镇由上海转到政治中心的北京。据民初著名政论家黄远生的通讯透露，自1912年2月至同年11月，仅北京一地报内务部立案的报馆多达90多家，加上原有的报馆，总数超过百余家。
随着报刊与社团的激增，舆论空间极大扩展了，言论自由指向袁世凯政权，这从当时报刊上的反袁言论可窥一斑。以1912年3月在沪创刊的《民权报》上的文章为例，4月16日发表《胆大妄为之袁世凯》，19、20日连载《袁世凯罪状》，26日有《讨袁世凯》。类似的言论在京、沪报刊上连续出现。但是，报人的新闻自由刚一伸展，就被袁世凯的铁拳击毁了。1914年4月，袁世凯颁发了《报纸条例》和《出版法》，把《大清报律》的主要条文再度抄袭沿用，压制言论，钳制舆论，动辄以言治罪，办报高潮被宰杀，新闻业陷入寒冬。
《报纸条例》规定，发行人应于警察官署认可后，报纸发行二十日前，分别缴纳保押费：“、日刊者三百五十元；二、不定期刊者三百元；三、周刊者二百五十元；四、旬刊者二百元；五、月刊者一百五十元；六、年刊者一百元。”《报纸条例》实行审查制度，可称为“许可备审制”。警察官署认可后，给予执照，承报本管长官，汇呈内务部备案。在内容方面，《报纸条例》规定：报纸不得登载：“一、淆乱政体者；二、妨害治安者；三、败坏风俗者；四、外交、军事之机密及其他政务经该管官署禁止登载者；五、预审未经公判之案件、及诉讼之禁止旁听者；六、国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；七、煽动曲庇赞赏救护犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者；八、攻讦个人隐私，损害其名誉者。”
《报纸条例》一问世就顶着“世界上报律比较之最恶者”[２０]的骂名，受人唾弃。造成这种毁誉的原因不在法律内容，而在实际执行的暴行，在于袁世凯执行《报纸条例》中远远超出了法律规定。《报纸条例》规定的保证金相对较低，但在福州，报刊保证金被擅自增加到700元，无力交纳者即被勒令停刊；停刊后也不依法退还押金。袁世凯动用暴力压制、迫害异己媒体，其范围之广，影响之劣，在历史上绝无仅有。1912年6月，袁世凯就任总统才3个月，指使内务部总长赵秉均派出军警200余人，包围、打砸北京《中央新闻》； 8月8日，以“乱党秘密机关”的罪名查封了在辛亥革命期间发挥过重大影响的武汉《大江报》；之后又在半年内连续查封了《民心报》、《民听报》、《帝民报》、《群报》、《民言年报》等另外五家革命报纸。在四川，仅1912年一年内，就有《四川公报》、《中华国民报》、《蜀报》、《蜀醒报》等报纸被当地军阀查封或唆使军人捣毁。
1913年9月“二次革命”失败后，袁世凯借军事胜利之威，把国民党诬指为“乱党”，凡国民党的报纸一律扣上“乱党报纸”的罪名而查封。11月14日，袁世凯在解散国民党的命令中说：“嗣后再有以国民党名义发布印刷物品、公开演说或秘密集会者，均属乱党，应即一体拿办。……自各省解散后，如遇有意存煽惑，登载报纸，或印刷物品，或散布传单，实即以乱党自居，……即应严饬各地方官吏，警察厅一律严加取缔，并知照该地邮局不准递送。”[２１]据统计，在袁世凯统治时期，全国报纸至少有71家被封，49家受到传讯，9家被反动军警捣毁。这一时期的查抄取缔活动，造成了“癸丑报灾”。
在1912年的镇压活动中，有众多报人受到直接迫害：《中央新闻》的经理、主笔等工作人员11人被绑走；武汉《大江报》的编辑凌大同，被冠以“言论专取无政府主义”的罪名，逮捕并遭杀害；《岳阳日报》主笔被捕；福州《民心日报》发行人受通缉，《群报》总编辑被杖责后收押，两名记者遭暗杀；四川《蜀报》记者朱山，以“企图炮轰都督府”的莫须有罪名被斩首。著名记者邵飘萍在杭州创办《汉民日报》，不到三年即被逮捕三次，前后入狱9个月，最后报馆被下令封闭，邵飘萍流亡日本。[２２]1913年8月，政治相当保守的北京《正宗爱国报》，因时评中带有“军人为国家卖命，非为个人卖命者。为个人可谋生计之处甚多，何必从军”的字样，被扣上“迹近通匪，煽惑军心”的罪名，社长丁葆桢被军政执法处逮捕枪杀。在袁世凯统治时期，全国新闻记者中至少24人被杀，60人被捕入狱。袁氏的《报纸条例》与《出版法》遭到报界的强烈谴责，直到1926年才被废除。
（五）中国现、当代的新闻法治
国民党政府建立后，也实行了新闻专制，于1929年制定了《出版条例原则》和《宣传品审查条例》，但仍允许私人办报，政府不干预民营报馆的事务和营业。1930年南京政府正式颁行《出版法》，拼命维护一党专政，规定一切文章“意图破坏中国国民党及三民主义者”、“意图破坏公共秩序者”和“妨碍善良风俗者”，均不得登载，违反者“处发行人、编辑人、著作人及印刷人一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罚金。”这些法律的思想专制、一党专政，不允许不同意见与异己的新闻活动存在，维护了蒋介石的寡头政治。
国民党政府还制定了《出版法实行细则》、《图书杂志审查办法》、《检查新闻办法大纲》等一系列限制言论出版自由的法令，把予头对准进步的新闻活动，剥夺其新闻自由权，使进步知识分子刊文著书，处处遇到麻烦。正如鲁迅所说：“文禁如毛，缇骑遍地”。1934年，仅北平（北京）当局就焚毁进步书刊1000多种。抗战胜利后，国民党政府被迫宣布废止新闻检查制度，但战前的《出版法》继续有效，依然取缔与其立场不一致的新闻出版物。
新中国成立后，除了宪法有保证言论出版自由的规定外，尚没有制定具体法律保障新闻出版权利。在这种体制下，新闻媒介违法或侵害记者权益的事件极易发生。在极“左”年代，新闻出版事业被用来残害公民和干部，颇为司空见惯。林彪、“四人帮”对新闻界挥之如刀枪，乱扣政治帽子，打击不同意见，许多文章成为诬陷善良公民的言弹，置许多人为死地。大量记者、新闻出版界的领导者被打成反革命、修正主义分子、走资派、黑干将，压制新闻出版自由达到骇人听闻的程度。
改革开放后，宪法增加了保护新闻出版自由的条款，还制定了条文法和管理法规。《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；……”第四十七条规定：“公民有进行科学研究、文学创作和其他文化活动的自由。”第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”1993年《消费者权益保护法》规定：新闻媒介要“反映人民群众的意见和建议，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。”
2002年1月公布的中华人民共和国国务院制定的《出版管理条例》中，强调新闻出版事业保障公民依法行使出版自由的权利，各种出版物要传播信息和科学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐，反映人民群众的意见和建议，发挥新闻的舆论监督作用。禁止任何出版物刊载下列内容：
（1）反对宪法确定的基本原则的；
（2）危害国家统一、主权和领土完整的；
（3）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；
（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；
（5）宣扬邪教、迷信的；
（6）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；
（7）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；
（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；
（9）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；
（10）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。
另外，以未成年人为对象的出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德和违法犯罪的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。出版物的内容不真实或者不公正，致使公民、法人或者社会组织的合法权益受到侵害的，其出版单位应当公开更正，消除影响，并依法承担民事责任。报纸、期刊发表的作品内容不真实或者不公正，致使公民、法人或者社会组织的合法权益受到侵害的，当事人有权要求有关出版单位更正或者答辩，有关出版单位应当在其近期出版的报纸、期刊上予以发表；拒绝发表的，当事人可以向人民法院提起诉讼。
2007年10月国家新闻出版总署发布的《关于保障新闻采编人员合法采访权利的通知》
中强调，新闻采访活动是保证公众知情权，实现社会舆论监督的重要途径，有关党政机关及其工作人员要为新闻机构合法的新闻采访活动提供便利和必要保障。新闻采编人员合法的新闻采访活动受法律保护，任何组织和个人不得干扰、阻碍新闻采编人员合法的新闻采访活动。
新闻采编人员从事新闻采访活动，要遵守国家相关法律法规和新闻工作者职业道德，新闻采编人员采写的新闻报道必须真实、准确、客观、公正，不得损害国家利益，不得侵犯公民及法人的合法权益，不得借新闻采访活动从事有偿新闻、强拉广告或牟取不正当利益。如发现使用伪造的新闻记者证从事采访活动的违规行为，特别是假冒新闻记者身份从事敲诈勒索等违法活动，应及时向公安机关或者新闻出版行政部门举报。
当代中国的上述法律条文和行政规定，反映了保障个人新闻自由权和国家利益、社会公共利益相统一的法理，如果真正依法行事，这些法规能够促进我国新闻出版事业的健康发展，人民的言论自由和新闻记者的正当权益受到保护。
新闻法治发展的漫长道路说明，在民主制度下，新闻法治能保障人民的思想言论自由，惩办滥用自由的非法行为；在专制制度下，新闻法保障新闻自由是极其有限的，它主要充当压制思想的手段。两种不同性质的新闻法治具有决然不同的功能，使其成为政治斗争的工具，发挥着钳制逆向舆论的作用，成为人类文明发展的不同方向。
刘建明简介：list.asp?unid=1445
本文注释：
[１] Mass Communication Law ：Case and Comment，Wadsworth Publishing Company，1998，p.1.
[２] Emerson.， The System of Freedom of Expression，Cambridge University,1970. p.99.8.
[３] （德）哈贝马斯著：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，220页。
[４] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1956年版，第1卷547页。
[５] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995版，第1卷176页，。
[６] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1963年版，第19卷7页。
[７] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版，第1卷175页。
[８] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版，第1卷121页。
[９] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版，第1卷181页。
[１０] 同上，120页。
[１１] 同上，121页。
[１２] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年，第1卷171页。
[１３] 《国际共产主义运动史文献史料选编》，中国人民大学出版社1985年版，第4卷117页，。
[１４] 《列宁论报刊与新闻写作》，新华出版社1985年版，620页。
[１５] 《列宁论报刊与新闻写作》，621页。
[１６] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995年版，第1卷145页。
[１７] 《国际共运史研究资料》（卢森堡专辑）（增刊），人民出版社1981年版，87页。
[１８] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995年版，第1卷，152页。
[１９] （美）周锡瑞：《革命与改良：辛亥革命在两湖》，中华书局1982年版，144页。
[２０] 当时北京英文报纸《京报》语，见方汉奇、张之华：《中国新闻事业简史》，中国人民大学出版社1995年版，155页。
[２１] 《内务公报》第三期，1913年12月15日出版，引自《中国文化研究集刊》第二辑，复旦大学出版社1985年2月版，201、202页。
[２２] 庞荣棣：《史量才：现代报业巨子》，上海教育出版社1999年版，第91页。