胡星斗：目前户籍制度改革评述

　　今年以来，全国许多地方都启动了户籍制度改革，并推出了有关配套措施，引起社会广泛关注。同时，10月9日，中央十七届三中全会召开，会 议的一个重要议题就是城乡统筹发展的问题，户籍改革也是一个重要方面。

　　本报近日将就户籍改革问题作一专题报道，您是这方面的专家，我们想就相关的问题采访您，谢谢您的支持。

　　一、今年以来，包括深圳、重庆、浙江嘉兴等地都进行了户籍改革，有的是全面推行“居住证制度”，有的是建立城乡统一的户口迁移制度， 引起了社会的广泛关注。您怎么评价这些地方的改革？

　　胡星斗：二元户籍制度的存在不利于城乡的协调发展，影响了中国工业化、城市化的进程，所以，全国各地始终在尝试对户籍制度进行有效的 改革。今年以来，深圳全面推行居住证制度，社会反响强烈。我认为在不可能取消户籍的情况下，实行居住证制度是一个进步，从“暂住”到“ 居住”，包含了赋予国民待遇、同城待遇的深刻含义；她有助于打破户籍制度的坚冰，保障了公民平等的权利， 基本实现了公民的迁徙自由；同 时，外来人口在办证、社区管理、城市服务、子女入学、医疗、就业、失业保障、养老等方面与户籍人口逐渐享受基本相同的市民待遇，消除了 制度性的歧视，将会推动当地和谐社会的建设。而且，实行居住证并不只是对于外来人口有利，对于当地的经济转型、产业升级，都具有重大 的意义。外来人口不再只是作为廉价劳动力暂时性地使用，不进行岗位技能培训，不进行人力资本投资，而是将廉价劳动力转变为稳定的产业 大军，企业注重对工人的培训，提高其素质，从而促进产品质量的提高、低端产业的升级、经济增长方式的转变。重庆进行了城乡一体化改革、浙 江嘉兴取消了农业户口，进行福利待遇的一元化改革，这些改革都旨在统筹城乡，缩小城乡差距，打破城乡的体制性藩篱，以城市带动农村的 发展，同时盘活农村的土地，如果政策得当，注重对农民利益的保护，重视通过合理的规划保护耕地，那么这些改革可能带来市民、农民、政 府三赢的结果。

　　二、户籍改革进行了这么多年，一直没有一个突破性的进展，您认为主要原因是什么，存在着哪些体制性障碍？

　　胡星斗：户籍改革之所以没有突破，有理念的问题，也有体制改革滞后的问题。在观念上，有人担心，假如户籍准入放开了，会有很多人拥进 大城市，甚至出现大量的城市流民、贫民窟。我认为这种担心没有道理。中国目前事实上已经实现了自由迁徙，人民可以自由地决定到哪里居 住、找工作，只是不可能一下子享受到同城待遇；即使户籍放开一点，方便人民办理各种证照，方便小孩入学，也不会立即有更多的人到大城 市来，因为第一，大城市的生活成本太高，找工作太难，第二，住房贵，第三，还有养老医疗以及各种社会保障不可能立即获得。加上我们可 以立法规定：必须在大城市拥有工作一定的时间，拥有住房（或者租赁了住房），才能够取得当地的户籍；取得城市户籍后必须放弃农村的土 地，而农村的土地随着未来土地制度的变革如土地资本化，土地的资本价值将会越来越突出，农民不一定对进城感兴趣。所以那种认为户籍放 开、大城市就会人满为患的情况不会出现。当然，时间长了，教育、医疗等附加制度越来越平等化了，进入大城市的人会越来越多，这是好事 ，正好符合我国城市化加速的大趋势。

　　所谓体制上的问题，就是户籍上有很多的附加功能，二元的条块分割的教育、医疗、财税、金融、住房、社会保障等体制短期内难以统一化， 贸然统一，地方上的财政支撑不了。比如在财政上必须安排打工子弟的教育经费、必须解决外来人口的医疗、养老、低保等问题，这需要财力 的支持和制度的安排。

　　再比如郑州等地的改革之所以不成功，是由于没有对户籍改革的地方进行财政转移支付，以及地方财政体制没有得到改革。现在，中国的财力 是比较强大的，2007年财政收入达到5万多亿元，加上预算外、制度外收入，会更高。我估算了一下，统一城乡待遇，医疗方面政府一年要多支 出2500亿左右，教育方面2000亿元左右，近年来中央推行免费义务教育，这个钱已经在出；低保方面将来也要花一千亿，以上几项加起来高达 五千多亿元；如果能够进一步改革地方财政体制，压缩公款吃喝、公款买车、公款旅游出国等费用，是可以支撑户籍改革的。但是，以往在建 立科学财政、透明财政方面做得还不够。

　　三、您认为，户籍改革最核心的内容应该是什么，目前最需要突破的是哪些方面？

　　胡星斗：户籍改革最核心的内容是打破城乡界线、地区界线、城市界线，塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系；把户籍制度中人口流动 信息登记职能与附加在户籍制度上的教育、经济福利等权利分开，确立户籍自愿流动登记制度。

　　目前最需要突破的是尽快建立国民信息系统，或者称为身份证电子信息系统，以取代户籍的作用。为此，必须国民信息系统类似于美国的社会 安全号，将个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料、甚至做义工、志愿者等事项一并纳 入全国统一的身份证号数据库中，按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系；同时将个人档案电子化、 透明化，进入国民信息系统中，供全社会有条件地查询；以用工单位、房主、宾馆方面为基本责任者，登记身份证并且定期报送有关部门或者 通过网络即时报送，有关方面将能及时掌握人口流动的信息，公安部门可以迅速打击犯罪分子。

　　需要突破的还有：按照居住年限，逐步确立外来人口福利享有制度；改革财政体制，从财力上保证户籍改革的成功；改革农村土地制度，将土 地资本化，让农民不必进城，如果进城，卖掉土地，开发商必须解决其工作、住房和社会保障问题。

　　四、有人认为，户籍改革不能全国一刀切，大城市和小城市应该有所区别，改革的进行应该有快有慢，不应该有统一的时间表。您怎么看这个 问题？

　　胡星斗：中国的发展很不平衡，各个城市的资源条件也参差不齐，所以，户籍改革应当允许各地有不同的模式、不同的探索，也应当有快有慢 ，不应该有统一的时间表。但是同时，我又主张各地应当循序渐进，制定出切实可行的方案、步骤，拿出一个三阶段的时间表，如六个月以上 至三年为短期居住，享受什么权利；三年以上为长期居住，享受什么权利；居住时间十年以上，享受什么权利。

　　五、户籍法的立法工作正在启动，您对这部法律有什么建议和期待？

　　胡星斗：户籍法要规定中央政府对一些外来人口入籍入户比较多的城市要加大转移支付的力度，以保证它接纳更多的外来人口；同时，统一要 求地方财政必须拿出多少比例的资金用于教育、拿出多少用于社保；还要规定六个月以上至三年短期居住者的权利，如保证外来人口的子女平 等接受义务教育权；社区居委会的选举权；基层人大选举权；平等就业权；扩大外来人口的社保覆盖面；失业保险实现同城待遇。三年以上长 期居住者的权利，如解决生育保险、学生儿童大病医疗保险、“两限房”、基层人大代表被选举权、申领身份证、护照、港澳通行证（含签注 ）、办理婚姻登记、公开考录公务员、事业单位工作人员、外来人口子女接受高中教育等权利。十年以上永久居住者的权利，可以加入当地户 籍，享受所有市民待遇，包括所有的政治权利和经济社会文化权利。