法院改革的现状与展望

萧显
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最近，最高人民法院提出了推进法院司法改革的十项任务，内容涉及优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加大司法经费保障四个方面。据悉，这十项改革任务，也将成为最高人民法院即将发布的深化司法改革若干意见的主要内容。可以说，新一轮的司法改革业已启动，改革目标也将从法院的日常工作机制，转向人事、经费、权力配置等深层次问题，《刑法》、《刑事诉讼法》的大幅修改，亦将随之展开。值此变革之际，有必要总结之前十年法院改革的利弊得失，直面深化改革必须回应之问题，并就本轮改革需要着重解决的几个问题提出建议。
1 当代改革纵览
改革开放三十年来，法院系统的司法改革大致经历了四个阶段。第一阶段是从1979年至20世纪80年代初期，伴随经济改革的开始和《宪法》、《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》（试行）的实施，人民法院的审判体制逐步得以恢复。这一阶段与其说是改革，不如说是重建，也奠定了我国现行司法制度的基础。
第二阶段是从80年代末至90年代中期，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，《民事诉讼法》正式颁行，《刑事诉讼法》被修订，法院也进行了以庭审改革为核心的审判方式改革，审判方式从过去以法官主动调查为中心的职权主义，逐步转向以当事人或控辩双方当庭质证为中心的对抗主义。这一阶段的改革，可以说是以下级法院为主导，自下而上，自主自发地进行，最高人民法院通过推动立法，对改革成果予以确认。
第三阶段开始于90年代末，随着党的十五大、十六大提出“推进司法体制改革”的要求，司法改革正式从公、检、法、司各自为政的局面，进入了由中央统一部署，自上而下，协调推进的阶段。尤其是十六大之后，中央成立了司法改革领导小组，并发布了关于司法体制改革的初步意见。最高人民法院的《人民法院第二个五年改革纲要》（2004-2008）和最高人民检察院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（2005-2008），都是贯彻落实上述意见的产物。
党的十七大提出“深化司法改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”的新要求后，中央司法改革领导小组随之制订了深化司法改革的意见，经中央政治局批准通过。与此同时，最高人民法院、最高人民检察院也开始酝酿落实上述改革意见，这不仅意味着司法改革将向纵深推进，也预示着第四阶段司法改革工作的启动。
2 十年改革得失
认真审视过去十年的法院改革，可以发现，改革基本上是落实人民法院两个“改革纲要”的过程。也就是说，“改革纲要”落实到什么地步，法院改革就推进到什么地步。从实际效果来看，通过落实“一五纲要”，法院内部实现了立案与审判分立、审判与执行分立、审判与监督分立，庭审功能得以强化，法庭真正成为了审判的中心。通过落实“二五纲要”，最高人民法院收回了死刑核准权，实现了死刑二审案件的全部开庭。上述改革举措顺应了民意，也符合司法规律，推动了法治的文明与进步。
然而，一旦仔细推敲，我们会发现，两个“改革纲要”提出的其它改革任务，其实多半没有完成，部分改革措施甚至出现了“水土不服”的情形。之所以如此，首要原因在于保障不足，许多改革内容只停留在口号层面，如提高法官职级待遇，加强司法经费保障，这些举措都需要地方党委和政府，乃至中央组织、编制、财政部门的配合与支持。没有编制，缺乏经费，所谓“提高待遇，加强保障”就成了空白支票，现实情形也的确如此。
就法院自身而言，许多改革也存在推进步伐过快，配套措施未及时跟进的情形。比如，民事案件管辖范围调整后，大量案件下沉至基层法院，基层法院的人员编制却未增加，导致案多人少、审判效率低下。又比如，死刑二审实现全部开庭后，二审审限却未延长，不能满足严格审查的时间需要，一线法官迫切需要确立的死刑统一标准、非法证据排除规则也迟迟未能出台。
事实上，中国的司法改革，除上述主客观因素外，也一直在所谓“国情悖论”的漩涡中打转。“一刀切”式的改革方法一旦遭遇地区、城乡差异，马上就捉襟见肘。民事审判方式改革还原了司法消极、中立的特性，但是，由于我国缺乏诉讼文化传统，民众法律意识普遍不高，一旦遭遇诉讼，广大农民及城市弱势群体既无钱聘请律师，自身也不具备调查、收集证据和当庭质证、辩论的能力，反而成为利益最易受到损害的群体。为了提高法官职业进入门槛，国家推行了统一司法考试，司法考试制度实施六年来，许多中西部、少数民族地区法院内通过司法考试者屈指可数，即使有人通过考试，也很快辞职赴经济发达城市发展，或直接从事律师工作，部分边远地区甚至闹起了“法官荒”。可以说，深化司法改革，必须直面“幅员辽阔、发展不均衡”这一基本国情。
必须指出的是，无论是审判独立、对抗主义，还是司法职业化，这些改革的总体方向都是正确的，符合现代司法理念与科学司法规律。不能因为改革措施与社会现实碰撞后，产生一些不尽如人意的反应，就质疑改革的方向，甚至坚持“唯国情论”，否定改革成果，开历史“倒车”。对过去十年的司法改革，我们应当检讨与反思的，是改革的方法而不是改革的方向，是某些具体措施的偏差，而不是改革的整体方案。
3 深化改革的展望
深化司法改革，意味着司法体制与工作机制的改革工作必须向“深水区”推进。首当其冲的，自然是司法职权的优化配置。所谓“优化配置”，既包括司法职能的转换，也包含诉讼程序的调整。但从最高法院目前公布的十项改革任务，以及媒体之前关于中央司法改革意见的报道来看，涉及公检、法、司之间职能转换的内容相对较少。
事实上，在改革意见酝酿阶段，曾有人提议将检察机关职务犯罪案件的批捕权交法院行使，取消劳动教养制度，改为法院负责审批的违法行为教育矫治制度，但受各种主客观因素影响，上述设想未能实现。由此可见，改革者在司法体制改革问题上，总体仍持保守态度，即“搁置争议、局部调整、加强监督”，对实践中迫切需要解决的，如公安立案、看守所监管、民事执行、死刑复核等问题，采取了由检察机关加强监督措施的做法，并未进行职能调整，至于“谁来制约和监督检察机关”这一问题，则通过职务犯罪批捕提一级和完善人民监督员制度的变通方式解决。对法院在刑事审判方面过于宽泛的自由裁量权，改革将逐步予以规范，即将定罪与量刑相分立，把量刑环节单独纳入法庭审理程序，使控辩双方、被害人及被告人有机会围绕量刑问题进行陈述、争辩，减少量刑的随意性。
此外，上下级法院关系的完善，也将是本次改革的重点。我国《宪法》和《人民法院组织法》规定，上级法院监督下级法院的审判工作，但上级法院在履行审判监督、业务指导职能的同时，也不可避免地异化了这种监督关系，出现了“案件请示”、“提前介入”等“司法行政化”问题，因此，本轮改革也将规范案件请示制度，明确上下级法院在司法业务管理和司法行政管理工作方面监督指导的范围与程序。
前面已经提到，缺乏中央组织、编制、财政部门的有效配合，是既往改革成效不大的主要原因。而本轮改革的务实之处，首先就体现在它将司法队伍建设、司法经费保障作为改革的两大重点，并由中央组织部门与财政部牵头实施。我们知道，司法地方化或者说司法地方保护主义的一大成因，就在于法院的人、财、物一直处于“受制于地方”。在职级待遇方面，目前确定法官的职级、职数的依据，仍然是中发办（1985）47号文、劳人薪（1987）56号文。这两个文件已经实施了20年，文件中的一些规定和要求，已不再适应目前法院的情况和需要，由于没有新政策出台，协调解决法官职级职数，已成为各级法院工作的重中之重。在编制方面，由于缺乏科学的编制管理，各地法院缺编现象也非常严重，在经济发达地区，体现为编制短缺、案多人少；在边远落后地区，则体现为空编严重、法官流失。可以说，加强职业保障，解决法官的“入口”与“出口”，完善司法考试制度，已成为司法人事改革的当务之急。
在经费保障方面，为弱化“司法地方化”现象，确实有必要对目前的司法经费保障体制进行改革。考虑到司法权属于中央权力，并不专属于地方，中央财政必须有所投入。但是，经费改革同样不能不分项目、不分地域、不分部门搞“一刀切”。比如，所有经费不可能由中央或省级一体负担，必须分门别类，分级负担，同级财政不能完全撒手不管。中西部地区法院的办案经费，可以考虑由中央与省级财政多负担一些，经济发达地区则可适当降低中央负担的比例。
4 改革的再改革
十年前，针对台湾地区司法改革的缺陷与不足，台湾学者苏永钦曾提出要对改革方法进行“再改革”。总结过去十年的改革经验与教训，可以发现，我们自己的司法改革在方法论上同样不乏应当检讨与“再改革”之处。具体到法院改革，必须在以下三个方面着力改进。
首先，司法改革必须找准定位点。这里的定位点，就是最高法院、高级法院、基层法院在法院组织体系中的功能定位。比如，通过近些年的司法改革，最高人民法院的机构越来越庞大，人员越来越多，审理的案件数量也直线上升（而且主要是事实审），这是否符合司法规律，是否科学合理，仍是一个有待商榷的话题。毕竟世界上绝大多数最高法院并不直接审理案件，而是通过司法审查或解释法律，实现政策制定与规则治理的功能。
另外，伴随民事、行政案件管辖范围的调整，基层、中级以及高级法院受理的案件数量与案件类型也有了很大变化，相关业务机构的功能也随之调整，在此过程中，如何科学界定初审法院、上诉法院乃至最高法院的功能，并据此考虑是否/如何设置行政专门法院、知识产权上诉法院等一系列问题，都是值得未来在司法改革措施制定过程中深入研究的。
其次，司法改革必须做到公开、务实、协调，解决主要问题，具备可操作性。公开，是指改革议程的设置、改革意见的形成是透明的，社会各界都有渠道参与。务实，是指改革内容必须直面司法实践中急需解决，法院也有能力解决的问题，使改革的深度、广度与法院自身能够提供的司法资源相适应。协调，是指改革必须处理好宏观规划与微观设计的关系，在推动改革的同时，注重配套措施的跟进，以及与党委、人大、政府及其它司法机关的沟通协调，争取党委的全力支持与其它部门的有效配合。
最后，司法改革必须加强实证研究，注重方法论的完善。司法改革要取得实质性进展，首先必须掌握的基本事实应该是人民怎样看待司法，对司法改革持何态度，究竟有哪些具体需求。这就需要进行有计划的、稳妥的实证研究，而不能仅以专业人士的所见所闻和所思所议为根据。进行纯理论研究的法律学者，其能贡献的，多限于规范性思考，这类思考方式，常常使得改革过程中的辩论，像许多法律理论方面的论辩一样，激烈却难以达成基本共识，绝对化、道德化却又无从实证。
而司法改革需要立足于对社会现实的全面综合考察，需要从社会的需求层面考虑，并应遵循如下原则：第一，逐步跳出专业主义的窠臼，扬弃“只有司法者才懂司法问题”的傲慢与偏见，学习从社会大众的角度看待司法改革问题。逐步学会从人民的需求出发寻找答案，否则无论怎样改革，都无法获得公众的认同。第二，在司法改革过程中应结合社会科学方法，建立科学的方法论体系，即从司法体制与工作机制中需要改革的问题入手，通过策划、设置并评估试点项目，辅之以调查问卷、抽样分析、数据统计等科学手段，评估利弊，定期跟踪，寻找解决问题的最佳方案，并对成功的试点进行推广，最终促成整个系统的改革。