温铁军：不能靠贫民窟来加快城市化道路

2007年9月14日 星期五

采访对象：中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授温铁军

采访日期：2007年5月23日

采访地点：北京海淀区中国人民大学

魏城问(以下简称“问”)：早在上个世纪八十年代，您就参与过很多涉及中国农业问题的决策研究，那今天您是如何评价中国城市化进程的呢？

温铁军答(以下简称“答”)：20多年前，1985年，我当时在中国国务院农村发展研究中心工作的时候，我们大概是最早提出开通城乡、打破城乡二元结构体制弊病的一批人，我当时的主要研究内容，就是如何突破城乡二元结构体制、如何开通城乡，所以说，20多年前我们是比较早的提出中国城市化、并且研究如何加快农村城市化的政策的一批人。20多年的发展，应该说一代人已经过去，20多年的经验教训已经足够了，今天我们必须冷静地对加快城市化作出反思，不能再像20多年前那样盲目，那个时候我们30多岁，可能还比较激进，20多年过去，我们现在应该搜集、归纳世界各个发展中国家城市化的经验教训，回过头来再看中国城市化的问题。这个过程当然很长，20多年，时间很长，考虑的意见很多，我只能说一说我个人的一点儿不成熟的反思。

首先，我是应该说，中国这些年城市化的发展速度是很快的，到目前为止，如果按照新的统计口径，就是在城镇地区居住半年以上、并且从事的是非农职业的人都应该统计为城镇人口的话，中国已经有了两倍于老欧洲城市人口的城镇人口，有了比整个环太平洋地区所有发达国家城市人口都多的城镇人口，这样的现状，如果按照百分比来看，中国城市化的比值仍然低于全球城市化的平均比值，但如果按照绝对值来看，中国已经有了全世界最大规模的城市人口，它所连带发生的问题，不仅仅只是一般的社会问题，更为严重的是资源、环境、生态等等方方面面的问题，这些问题已经被媒体、学者在批评和研究，而人们很少去说这是城市化之祸，人们只认为这是某个单一制度的问题，因为我们现行的社会科学体系已经日益的形式主义、日益的教条化。

我们首先应该看到，加快城市化，中国已经做到了，20多年，中国的城镇人口总规模已经大幅度扩张，我们刚搞改革开放时，中国城镇人口只有两亿，现在是五亿多、接近六亿，已经翻了一番半，所以说，这20多年，中国经济翻了两番，城镇人口翻了一番半，而且出现了一个全球最大规模的城镇人口，这应该说绝对不是城市人口发展慢，而是城市化发展速度非常快，某种程度上甚至可以说是有点儿过快。

问：你们当时是如何提出中国城市化发展战略的？

答：早在1985年，我们就要求在文件上(因为当时中国还没有多少法律)明确提出开通城乡、打破城乡二元结构的政策语言，但是由于八十年代中期的时候，城市生活对农民来说是一种高不可攀的生活，所有与社会保障、教育、医疗、交通、治安相关的公共部门都是一概只管城市不管农村的，在这种情况下开通城乡，会使得各个部门的财政压力空前加大，因为它没有那么多的财政开支，不足以应付大规模农村人口进城所带来的各种需求，所以当时各个部委都认为这事儿不行，所以1984年完成大包干的改革之后，1985年，我们在希望能开通城乡的时候，只在当时的一号文件里写进了一句话：“允许农民自理口粮进城务工经商”。

最后到了2002年中共16大文件的时候，中共中央明确把“城乡统筹”提出来了，并且明确把“城乡二元结构”这个体制问题写进了文件，这本身就说明，进入二十一世纪之后，中国在没有彻底突破城乡二元结构的体制条件下，已经出现了世界最庞大的城市人口群，那么，我们怎么看待这个问题，我们怎么实现城乡统筹，这些问题已经完全进入决策层的视野，进入了决策层的议事日程。自那时以来，这几年出现了非常显著的变化，最早是石家庄率先放开城市户口，接着一些发达省市，像浙江、江苏、上海等等，也在放开城市户口，当然只是对本省人群、而不是对外来的打工人口放开城市户口，但毕竟是在一步一步地走，而城市中呢，自从九十年代中期大幅度推进的城市的各种体制改革，特别是1992年推进的粮食购销体制改革、农副产品完全放开等等改革措施，客观上使得进城的农民不再需要票证才能维持生存，所以从1992年和1993年开始出现了农民大规模进城的高峰，一直延续到现在。

我认为，上述这个过程本身，其实是一个典型的中国式渐进改革的过程，它客观上造成了现在这么一个庞大规模的城镇人口，现在已经到了需要慎重处理的阶段。

问：你觉得中国的城市化进程是一个自上而下、由决策层推动的进程，还是一个自下而上、由民间自发形成的进程？

答：八十年代的政策，有相当的主动性，但当时的文件语言是一种让步性的语言，八十年代的五个一号文件有三十七、八个“允许”、“允许”又“允许”，“可以”、“可以”也“可以”，那是对农民的创造做出承认，那个时候的文件，不是像后来文件的“一定”要怎样、“必须”要怎样的语言，不是那种强制性的语言，而是让步性的语言，让步性的语言也就是承认民间的创造。当时的改革也好，后来的改革也好，很大程度上都是实践和政策相结合的过程，我们很难说哪一个东西是完全主观预测好的东西，主观预测好的东西往往是问题多多的，客观地讲，应该说实践出真知、实事求是仍然是政策科学化或者说科学决策的一个特征吧。

为什么这个过程需要反思呢？我觉得是因为它所带来的一系列问题吧。渐进式改革是一个不断形成增量、可能会有利于调整的一个改革模式，但因为它是一步一步的改革，所以很多问题不可能有预见性。今天人们终于发现，中国在人口膨胀、资源短缺的条件下加快工业化和城市化的步伐，其结果可能会遭遇资源、环境的瓶颈，这个瓶颈是人的能力所不能突破的，包括中国现在对外贸易所受到的一片批评，在海外，我们以为，在市场上只要我们花钱就可以买到原材料，但我们却被许多发展中国家以及发达国家中各种各样的声音所批评；我们以为，在市场上只要我们有优势我们就可以出口，但我们却遭到一片反倾销，针对我们的贸易壁垒也在增加。所以实际上，如果中国以有限的资源和不断增长的人口这样一种国情，却试图按照以往发达国家曾经走过的工业化和城市化道路走下去，那么，无论你是多么平和，你也走不下去了。

因此我说，中国决策层从2002年以来开始提出科学发展观、提出可持续发展战略，它包含了一系列的反思，包含了一系列的调整。我觉得，我们现在的调整，和八十年代初要调整到市场经济这个方向上来时所遇到的矛盾，一样的复杂，比那个时候更为严峻的是，现在的利益结构已经形成，各种各样的讨论其实代表的是不同利益集团的声音，所以今天再也不会像早期那样，有一批人出以公心、没有私利、完全为民族、为国家、为发展而展开讨论，那样的情况在今天几乎不可能再出现了，今天的讨论，其实是各种利益集团在政策层面上的博弈，所以我们很难听到客观、公正的声音。

我觉得，我们要反思的第一个方面，就是瓶颈不能突破，而相关的讨论却不是很客观的，我认为是代表不同的利益集团的声音。

我们要反思的第二个方面，就是要看看其它发展中国家城市化进程的经验教训。我曾经跑过四十多个国家，而且重点是跑发展中国家，我是中国国内比较早地去发展中国家的大型贫民窟考察的人，所以最近这几年我才在有关政策层面的讨论中不断地呼吁：所有人口超过一个亿的大型发展中国家，没有一个国家的城市化是成功的，都制造了大型的贫民窟，而贫民窟是社会动乱的根源，是黄、赌、毒泛滥的地方，是黑社会控制的地方，是正规的警治、正规的法治社会不能建立的地方，因此中国必须警觉，我们不能走其它发展中国家靠大型贫民窟来加快城市化的道路，这一点呢，我觉得我是呼吁比较早、而且一直坚持呼吁的人，所以也引起了很多批评，我觉得这些批评都是值得参考、值得借鉴的，所以到现在为止我没有反驳过任何这类的批评，我觉得大家有不同的出发点，我的观点可以批评，我只是告诉人们这个现实。

我的这些呼声已经在决策层发挥了作用，到目前为止，中国的决策层，包括国家主席胡锦涛都在强调，我们不是一般的城市化，我们要走的是城镇化道路，而这个城镇化道路包括了一系列的反思和政策重新调整，也就是，我们要靠新农村建设，用政府的看得见的手，去把投资，特别是公共投资、基本建设投资，返还到农村地区，在农村地区发育中小企业，推进城镇化，不走大城市超前发展的道路。这个政策调整，我想应该说思路已经清晰了，我不能说这是哪个人起的作用，但我觉得这一段时间的有关的讨论，包括高层一点儿的人都在关注发展中国家的贫民窟，这个应该说是不幸之中的大幸。

关于反思的第二个方面，我还想说的是，发展中国家的动乱、不稳定、以及它的基本建设难以开展，很重要的原因是，它的土地是完全私有的，城市土地也是完全私有的，而农村失去土地的农民大规模涌入城市以后，就在城市的公有土地，也就是城市的铁路、公路、河道、公园等公有土地附近，去搞贫民窟，因此整个城市的环境是非常成问题的，而且不仅是一般的资源的问题、环境的问题，而且包括社会动乱的问题。要想搞公共设施的改造，就要跟大规模聚集在城市公有土地附近的贫民发生冲突。这个事儿，是所有发展中国家目前基础设施建设非常困难的一个重要的制度因素，但是在中国国内，却很少有人谈论这个制度因素，这是很尴尬的一件事情。

所以我说，中国之所以能够在1998年以来的短短的几年时间内、不到十年的时间里，使高速公路的通车里程超过加拿大，仅次于美国，成为全球第二，还有高速铁路等等所有这些基本建设，以及中国在十五期间想要搞的几纵几横等等东西都能够实现，总之中国的基本建设速度能够上得很快，很大程度上仍然与我们现行的体制、制度、政策等方方面面的东西有一定的相关，我们暂且不说它是好是坏，我们只看它是否有利于这个国家目前发展的需要，所以我们说，可能中国应该考虑一下自己的道路。

我谈了与其它发展中国家的比较，至于与发达国家的比较，我认为，中国走不得发达国家的路，不可能。也许一百年以后有可能，但一百年以后我们看不见了，我们不做看不见的事情。我们说，中国要真正实现可持续的发展，就要扩大内需，而内需从哪儿来，应该说内需主要来自于新农村建设可能带来的前景。

如果中国政府能够坚持10年以上的新农村建设的投入，现在我们每年投入的增长幅度是15%，从短短这三年的时间我们可以看得到，从340亿到390亿，增长的速度是非常快的，如果连续10年按照15%的速度增长下去，那将会有大量的基本建设工程在农村里去开展，它又和中心城镇有关，因此农民就近就可以挣到现金收入，而挣到现金收入就可以转换为亟需消费，亟需消费与城市居民的大规模储蓄不同，它并不会提高储蓄率，它会表现为当期消费，因此会拉动内需，会带动地方中小企业发展，地方中小企业带动就业的能力是大企业的六倍，又会带动农民的非农就业，因此构成良性循环，中小企业会向城镇集中，因此城镇化会发展，城镇的基础设施会进一步扩大资产池，那就等于是中国的内需拉动的投资增长和消费增长都会替代外需拉动的投资增长和消费增长，会极大地改善中国现在面临的处处受批评的国际环境，因此中国就会用新农村建设的方式改变自己承担国际责任的形象。

问：但也有学者说，八十年代的那种农民离土不离乡的城镇化模式并不成功，你怎么看这种观点？

答：我一般不参与这种争论，因为现在大部分的年轻人没有经历过当年的那种历程，也没有参与过当年的决策讨论，你没法儿与他们去争论，与不了解情况的人你怎么去争论呢？

当时，我们大家经历过的，其实是一个实践出真知、是一个实事求是的过程，是因为八十年代出现过中国二十世纪历史上第二次非常清楚的黄金增长，是一个Golden Age，它和二、三十年代的Golden Age有相似性，是因为这是一个典型的内需拉动的增长。我们都知道，八十年代我们最早引入短缺经济学的时候，就是因为当时中国物价上涨得非常快，是因为典型的内需拉动，供应不足，供给严重不足，那么内需拉动的主要原因是因为什么呢？大包干以后，农民劳动力解放，劳动力解放，土地也解放，也就是农村的三要素，资金、土地、劳动力，是完全可以在农村内部实现要素优化配置的，所以，农民自己那个时候没有高成本的政策来管，而是农民自我在乡村自治体内自我发展，于是农村三要素，资金、土地、劳动力，都得以留在农村，它快速地、极低成本地完成了农村工业化的原始积累，这比世界上任何发达国家肮脏的、血腥的、对外扩张的、杀人的原始积累好得多得多得多得多，无论是从道德角度来说，还是从效率角度来说，都没有问题，只不过，它有一个成本，就是环境的问题，但那个时候大家都有环境的问题。

因此，所谓“离土不离乡”、“进厂不进城”，其实是农村自我提供福利保障、自我提供社会开支、自我提供行政管理、自我工业化的过程，应该说是极低成本的、极高效率的，而那个年代，平均每年带动的非农就业是现在的两倍，我们现在10%以上的经济增长率，只有900万份左右的新增就业，而那个时候是每年1700万到1800万份新增就业，请问，在中国这样一个就业压力极大的国家，这难道不是一个重大的社会效果吗？那个时候国家并没有投资多少，平均每年几千亿的投资，却造成了到九十年代中期时乡镇工业在全国工业总产值中占据半壁江山的局面，而当时又是一个共同富裕的情况，因为大家是股份合作制，你占用了社区的土地资源，占用了社区的劳动力，当企业有风险的时候，根本不是企业家承担责任，而是全社区承担责任，大家回到自己的土地上去劳动，没人支付什么失业保险，什么时候卖出去，什么时候大家再回来开工，因此它的制度成本是极低的，它可以把市场的外部性变为社区内部化再来处理，这些东西我们早有研究，八十年代的研究犹如汗牛充栋，只不过今天的研究风气不对，大家只会从美国的科研刊物上去引述，这个路子有问题，所以他们才会看不到八十年代的真实情况，这些我不想多解释，也不想树敌太多，因为我们已经老了。

问：那当时的乡镇企业后来为什么衰落了？

答：因为有人照搬呗，我们九十年代法律大跃进，搞了两千多部法律，没听说过哪个国家能够在短短几年内搞出两千多部法律，是根据你本国的国情搞的吗？你有过多少法律调研？有多少是实践在先，先作为非正规制度、非成文制度，然后再变成成文制度需求，最后再转化为成文制度中最为稳定的那种法律制度？我们没有走法理逻辑的立法程序，就像我们八十年代有过一个经济学的大跃进，九十年代又来了一个法学的大跃进，这都是中国大跃进的遗风，这绝对不意味着真正意义的进步，只意味着创造了一个极高成本的所谓法制，这些法制到农村社会基本没法贯彻。

我曾经在全国人大有一次说得很直白，我说，请问我们这个法律大跃进所形成的两千多部法律有哪一部能够在农村地区得到不折不扣的贯彻落实？如果你要贯彻落实，请问你的成本谁来支付？我们也都知道，西方的法律靠的是一个高成本的警治，我们在农村地区有那么多警力吗？此外，我们万人警察的比例是按城市算，还是按农村算？我们是典型的城乡二元结构，城市是城市，已经进入现代社会，农村是农村，仍然处于传统社会，请问传统社会的经济基础上能够建立什么样的上层建筑？它适应的是自治社会，我觉得许多西方人，他不理解什么叫农村的乡土社会，什么叫乡土中国，什么叫乡土中国的乡村自治，他都不理解。你以为就把他们西方现在的所有这一套都搬到中国来就行了？其实真的有点儿荒唐。

我经常很尴尬地参加各种各样的国际学术会议，听了这些说法以后，我觉得，你们想想你们曾经从哪儿来，你们再说话，别忘了，你们也曾经有过乡土社会。如果只用你们现在的社会来衡量，先问问，财政占GDP的比重有多少？比如英国，有人想过英国的财政占GDP的比重有多少吗？中国现在财政占GDP的比重才21%，怎么来全面贯彻法治社会？你能把那些用镢头刨地的中国农民变成现代市民社会吗？你到中国来，就说中国没有市民社会，我说，这个事儿也是荒唐，中国维持了几千年的社会稳定和运转，并且曾经是世界首屈一指的贸易大国，那么，什么是市民社会？难道一定要用西方市民社会的概念来套中国社会，然后再说中国有没有市民社会，再说没有市民社会就没有现代民主、现代法治、现代人权、现代什么什么概念，这个东西是一个很荒唐的体系，不可以照搬的，照搬在中国一定是灾难，你们已经照搬到发展中国家，造成了那么多灾难，难道一定要让中国也去重复那些灾难吗？你们在哪个发展中国家干好了？都没干好。你们的全套意识形态，和支撑这套意识形态的人文社会科学体系都是这套东西，你们已经把中国的知识分子改造成这套东西，因此才有你提的这些问题，等我们这代人过去，我们不负责任了，爱怎么着怎么着吧。我现在还能说话的时候，我会坚决地阻击掉这些照搬。幸亏我们还能在决策层中发挥点儿作用，否则中国早就不是这样了，跟其它发展中国家一样，一塌糊涂，经济上不去，社会动乱一大堆，游击战争，土匪横行。所以，请你们转告这些激进的年轻人，转告你们的那些西方老板，其实这套东西是很荒唐的。

问：你说你去过许多发展中国家，看到了许多贫民窟、城市病，你认为原因是什么呢？

答：现代化之祸。

问：是因为大量的失地农民涌入城市，但城市又没有创造出足够的就业机会？

答：对。我们说，我们很多发达国家的政客们和所谓的学者们、商人们，在那些处于传统社会状态中的发展中国家，强行构建一个现代化的上层建筑，难道那不是现代化之祸？包括所谓的种族冲突、人道主义灾难、灭绝性的屠杀，这些东西难道不是西方殖民主义留下的后患吗？谁能否认这一点？但为什么不谈呢？为什么不从根本问题上找原因呢？尤其是欧美日，强行在非洲国家等前殖民地中建设一种只在首都完成的现代化上层建筑和意识形态：所以英文报纸有了，说英文的学者回来以后当了政治家了，但它的背景不还是部族社会吗？这些部族社会又被你们强行地按经纬线划分为国家，有些部族在那儿，有些部族在这儿，根本不是现代民族国家的框架，你们却强行地建设现代民族国家的上层建筑，这不是胡闹嘛，但你们却拿着强权当公理说。我去了这么多的发展中国家，我觉得这是典型的现代化之祸，现代化之后又是殖民化之祸。有人反思吗？如果连反思的精神都没有，那你还做什么学问？你连做人的资格都没有。

问：那我们现在谈谈中国。因为中国现在是所谓的“世界工厂”，它需要大批廉价劳动力，所以就造成了现在汹涌澎湃的农民工潮？

答：那是资本主义发展到一定阶段时产业结构调整和产业转移的结果。因为你这儿劳动力的价格便宜，你这儿土地的价格便宜，你不计较资源、环境被破坏的代价，当然产业会大规模地转移到这儿，变成跨国公司的一个利润来源，于是跨国公司把这儿的加工业几乎都做成零利润，让你没有什么收入，然后跨国公司把除了贡献劳动力、破坏资源环境之外的全部产生利润的环节都拿走，然后跨国公司在股市上变成了企业基本面非常好的公司。这是一种获利方式，我理解，如果我是发达国家，我也会这么干，为什么不这么干呢？我把矛盾、灾难全部转嫁给你，然后我来赚钱，为什么不呢？什么叫“世界加工厂”？我觉得这个事情其实都是常识，讲ABC啊，这是问题吗？只不过是利益集团拿钱来，我们这儿就有人跟着嚷嚷呗，我们这儿搞的研究课题，难道不都是西方各个大基金会给的钱吗？难道不都是说的这些话吗？

问：那你是不是认为，中国目前的这种发展模式也给中国带来了一定的好处呢？

答：怎么说“好处”呢？短期之内，当然会有“好处”，比如说我们沿海的很多地区，第一笔收入，当然是拿了农民的地，你把传统的农业用地短期内、或者说是一夜之间改变成为工商业用地，其价值当然会呈几何级数的增长，这叫做土地资本化增值收益，叫urbanized capitalization，然后你会有一个庞大的marginal return，叫institutional return，非常庞大。当然可以短期内致富啊，但那是少数人致富，“让一部分人先富起来”。谁能否认这种“好处”呢？包括殖民化的收益也是这样，我先要把拉美的国家抢了，把非洲抢了，只要我先抢了，当然就会有一笔庞大的收益了。这两种做法没什么太大差别。从农民手中把地抢过来，这算本事吗？那第二笔收入，就是我这里的本地人变成number one，变成工头，变成老板，然后用这种方式雇佣外来农民工，你看深圳、东莞，外来打工者成千上万，几倍于本地人，按人均GDP算，根本没他们的事儿，也没他们的福利，那你占有的是什么呢？不是典型的劳动剩余价值吗？

但你同时又买通一批人，否定劳动剩余价值理论，号称没有什么剩余价值，有的只是企业家的风险收益。我们今天的理论界不都是这样的吗？他们又影响着整个舆论，这都是腕儿，媒体一天到晚都是报道这个，那大家能变成什么呢？等我们实在不行的时候，等深圳一年抬出多少箩筐的手指头的时候，等这种剥夺到了一定程度的时候，那就是个体复仇啊，于是乎，就是什么砍手党啊，什么黑车党啊，乱七八糟，黑社会化啊。什么叫“好处”？短期之内是能暴富，但你环境破坏了，资源破坏了，子孙后代的福祉没有了，好吗？你们如果认为好，我没意见，我们反正快过去了，我们这代人马上就要退休了。如果大家都说好，我干吗非得站出来，说你这是皇帝的新衣？我们也觉得胆战心惊，敢说话吗？

我觉得这几年中央政府的政策调整是符合当前的民心导向的，我们应该肯定，有相当一批人说，他们找不着北，我却要在这儿说，胡温新政好得很，朝可