王和岩：控烟谈判交锋(《财经》 2008-12-8)

控烟谈判交锋

　　国际控烟谈判一波三折，中国代表团态度戏剧性转变，而谈判结果或将给中国烟草专卖体制带来冲击

在北京街头，一只调皮的小猴把香烟塞进它的主人嘴中。北京市肺癌死亡率居癌症之首，2007 年因肺癌致死的北京市居民近5000 人。肺癌发病的首位高危因素是吸烟，吸烟者患病几率比不吸烟者高10 倍以上。据卫生部公布的《2006 年城乡居民主要死亡原因》显示，中国肺癌的发病率已高达每10万61.4，更令人忧虑的是，肺癌发病率仍呈现着不断攀升的趋势。到2015年，中国将成为世界第一肺癌大国。

　　当地时间11月17日下午1点半，竖立在南非德班国际会议中心内的“黑色死亡钟”，跳出一个触目惊心的数字——40194007。
　　“死亡钟”上还在继续增加的数字，意味着自1999年世界卫生组织启动《烟草控制框架公约》（下称《公约》）谈判以来，全球已有超过4000万人死于与吸烟有关的疾病。
　　也就在这一天，一次事关亿万人健康的国际谈判——《公约》第三次缔约方会议，在德班国际会议中心举行。
　　在这次控烟大会上，《公约》几项关键条款的实施准则得以通过。今后，各缔约方应确保烟草公司不干扰公共卫生政策；烟草包装采用醒目的健康警示；且不允许打着“企业社会责任”旗号从事赞助活动。
　　取得这些成果，可谓一波三折。在整个谈判过程中，中国代表团的态度经历了戏剧性的转变。而这次控烟谈判的结果，或将冲击中国的烟草专卖体制，并对中国的控烟事业产生深远影响。

“鸡窝里的狐狸”
　　这次控烟大会规模庞大，与会者包括来自《公约》缔约方，非缔约方和非政府组织的600多名代表。
　　中国派出了17人的代表团。工业和信息化部高延敏副司长任团长，成员分别来自国家烟草专卖局、外交部、财政部、卫生部等部委，以及香港和澳门特别行政区。
　　比较微妙的是，中国代表团各成员对控烟的态度并不相同。卫生部等部委的代表旗帜鲜明地支持控烟，但也有一些代表不那么积极。
　　中国代表团中，有两名来自国家烟草专卖局的成员。他们同时也是中国烟草总公司的工作人员。作为全球最大的烟草生产和消费国，中国是《公约》缔约方中惟一实施烟草专卖制度的国家。他们两人的身份遭到了很多质疑。
　　南非卫生部前法律顾问帕翠莎·兰伯特（Patricia Lambert）女士，曾经代表南非参与过《公约》谈判。在她看来，当大家坐在一起讨论控烟时，同一张桌子上还坐着烟草企业的人，“等于把狐狸请进鸡窝里” 。
　　根据《公约》第5.3条，在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业利益和其他既得利益的影响。换句话说，“狐狸应当被赶出鸡窝”。
　　不过，由于缺乏具体的实施细则，这一条款对很多国家而言形同虚设。此次控烟大会的主要议题，就是讨论第5.3条等几个重要条款的实施准则，保证各缔约方切实履行《公约》。
　　《公约》秘书处提交给大会讨论的第5.3条“实施准则草案”长达数千字，明确提出：政府应拒绝与烟草业结成任何形式的伙伴关系；政府的监管应保证透明性，避免政府官员和雇员的利益冲突；不给烟草公司任何优惠待遇，烟草行业的具体运作和活动应向公众披露等。
　　但不管是小组讨论，抑或全体大会，中国代表团成员多次发言反对这一实施准则。其主要理由是，中国烟草企业都是国有企业，上述实施准则不符合中国国情。这一立场，受到了其他缔约国和非政府组织的质疑和批评。
　　对该条款实施准则的谈判，一直持续到大会闭幕前夕。令所有人惊喜的是，中国代表团的态度在最后一刻发生变化。11月21日晚7时许，中国代表团表态支持这一实施准则。当代表团成员步出会议室时，迎接他们的是热烈的掌声。
　　中国代表团一位成员向《财经》记者解释说，中国代表团总体上对实施准则其实是支持的，但希望其他缔约方考虑到，实施准则与中国社会制度和经济制度有不相符的一些地方，“应尽量把大家的想法都容纳进去，各国才会更积极地实施。”

争议“健康警示”
　　在谈判过程中，关于倡导“烟草包装采用图片健康警示”的实施准则，也曾为中国代表团所反对。
　　《公约》第11条规定，烟草制品包装和标签均应标有说明吸烟危害健康的警示。这种警示应该大而明确、清晰、醒目；宜占据主要可见部分的50％或以上，但不应少于30％；可采取或包括图片或象形图的形式，不得出现“低焦油”“淡味”等误导性描述。
　　《公约》在缔约方生效后三年内，第11条必须实施。而《公约》已于2006年1月在中国正式生效。这意味着，中国应从2009年1月起，履行关于烟草制品包装和标签的规定。
　　在此次控烟大会上，中国民间控烟组织的代表、新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群，将几个中国烟草品牌的新烟盒带到了会场。几个月前，国家烟草专卖局等部门颁布了中国境内卷烟包装标识的新规定。“中南海”“真龙”“黄山”等烟草品牌也陆续推出新烟盒设计。
　　在这些新烟盒上，“吸烟有害健康”的警示语从侧面挪到了正面，并用线条区隔，看上去似乎占据了30％的面积。不过，吴宜群表示，警示语仅为六号字体，且警示区域的底色与整个烟盒的底色相同，既不“大而明确”，也不“醒目和清晰”。此外，新烟盒没有采用实践证明行之有效的图片警示。
　　而在外国的烟盒上，令人印象深刻的警示语和图片比比皆是。如南非的烟盒上，“危险：吸烟导致癌症”“您怀孕了吗？您哺乳吗？吸烟会伤害您的孩子”等警示语和图片交替出现。加拿大滑铁卢大学心理系教授杰弗瑞·方（Geoffery Fong）对《财经》记者表示，几年来各国的实践证明，图片比文字更具警示效果。
　　即使是中国出口国外的卷烟，也已按照相关国家的规定，在烟盒上印有警示图片。如出口泰国、加拿大等国的“中华”烟，烟盒正面就是烂脚丫、溃烂的口腔和残缺不全的黑黄牙齿图片。
　　《公约》第11条的实施准则也提到，至少有25个国家已经出台规定，要求烟草包装必须标有警示图片。
　　不过，中国代表团在11月18日下午的全体大会上发言表示，中国不反对图片警示标示，但中国卷烟上的图案是中国名山大川，具有历史文化的积淀，如果再放上难看的警示图片，“是对广大公众的侮辱和不尊重”。
　　在当天的全体大会上，130个缔约国中，只有中国和日本对第11条实施准则的多项建议持否定态度。为此，多家非政府组织在当晚开会决定，鉴于中国代表团在发言中“嘲笑第11条准则，宁要漂亮的烟盒，不要公民的健康”，特授予“烟灰缸奖”。
　　中国代表团还在此次大会上发言称，由于一些出口卷烟的包装打上了警示图片，还有群众向立法机关反映问题，以表示抗议。
　　据《财经》记者了解，今年全国“两会”期间，确有人大代表和政协委员就“中华”“中南海”“黄山”等烟草产品的事情提出异议。不过，他们所反对的，是将庄严、神圣的名称作为有害烟草的品牌，而不是在烟盒上使用警示图片。

识别“慈善行为”
　　12月2日，一则题为“中国烟草总公司被提名为2008年度‘中华慈善奖’”的消息，在国家烟草专卖局网站上刊出。
　　这则消息称，民政部官方网站公示了2008年度“中华慈善奖”名单。在按2008年度捐赠金额排序的140名最具爱心内资企业获奖名单中，中国烟草总公司位居第一。此外，湖北中烟、上海烟草、云南省烟草专卖局（公司）、湖南中烟、中国烟草总公司山东省公司等烟草企业，也被提名该奖项。
　　而各缔约方通过的《公约》第13条的实施准则，或将对这些烟草公司未来的“慈善行为”产生制约。
　　这一实施准则提出，为了实现第13条关于全面禁止烟草广告、促销和赞助的规定，政府应全面了解各种广告、赞助和促销形式。由于烟草行业对现代营销技巧非常精通，有时还会同时采取数种技巧，各国政府对此需要了解，以制定切实有效的法律。
　　在烟草企业的诸多技巧中，烟草赞助常常被包装为“慈善行为”，最具有隐蔽性。相应地，上述实施准则提出，“旨在、企图或可能企图直接或间接促销烟草产品或促使烟草使用，而向任何事项、活动或个人做出的任何形式的捐献”的烟草赞助，都应当属于被禁止的范围。
　　近年来，已经有大量证据表明，烟草公司在国内或跨国进行的广告、促销和赞助活动增加了烟草的消费，尤其是在儿童和青少年中的消费。因此，各缔约方在此次控烟大会上声明，不应容许烟草公司打着“企业社会责任”的旗号，来推销烟草这种致命产品。
　　经过为期一周的激烈谈判，《公约》三个重要条款的实施准则最终得以通过。11月22日，世界卫生组织在大会闭幕后召开的新闻发布会上称，这是一届“具有里程碑意义的会议”。
　　一些人士认为，这次会议将对中国的控烟，尤其是现行的烟草专卖体制产生重大影响。
　　当然，无论是中国代表团的成员，还是研究国际法的专家，在接受《财经》记者采访时均谨慎地表示，《公约》条款的实施准则对缔约方并不具有刚性的约束力。
　　卫生部中国疾病预防控制中心副主任、中国代表团成员杨功焕说，实施准则是缔约方履行《公约》的指导文件，但毕竟不是法律，对中国的控烟只能算“有点用处”。
　　外交部条约法律司一位官员在接受《财经》记者采访时，则用“道义上的号召力”来评价这些实施准则对中国烟草专卖体制的影响。
　　外交学院国际法教授卢松表示，实施准则与《公约》有所区别，因为它并不直接给缔约国规定义务，而是为缔约国履行条约提供帮助和指导。“这比道义总是要强一些，将来各国也会拿出来说事。”卢松说。■

《烟草控制框架公约》
　　为应对日趋严重的烟草危害，1996年召开的世界卫生大会提议，进行《烟草控制框架公约》（下称《公约》）的谈判。
　　1999年10月，世界卫生组织工作小组形成《公约》草案临时文本。经过多次政府间谈判之后，《公约》在2003年5月举行的第56届世界卫生大会上终于获得通过。
　　2005年2月27日，《公约》在全球40个国家生效。这是世界上第一份限制全球烟草和烟草制品消费、减少烟草危害的国际公共卫生条约。
　　2003年11月，中国成为该公约的第77个签约国。2005年8月，中国全国人大常委会表决批准了《公约》。2006年1月，《公约》在中国正式生效。
　　2006年2月和2007年6月，《公约》缔约方第一次会议和第二次会议分别在瑞士日内瓦和泰国曼谷举行。
　　截至2008年11月，已有160个国家签署了《公约》。

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