国际经济法网--世贸组织法

对“境内关外边境贸易区”法律地位的思考
李玫  对外经济贸易大学法学院教授
摘  要  文章首先阐述运用“境内关外毕竟贸易区”这种特殊管理模式所产生的令人瞩目的经济效益；其次是对到底什么样的特殊经济区才是符合国际惯例的“境内关外”进行辨析；之后对“境内关外”的法律地位问题进行较为深层次的思考并提出建议。为了与媒体用词和实践部门的称谓相一致、以及阐述的方便，本文中将“境内关外边境贸易区”亦称为“境内关外”。
关键词：特殊经济区  境内关外边境贸易区  境内关外  姐告  法律地位
一、云南姐告边贸境贸易区的“境内关外”特殊管理模式及产生的斐然成果
全国唯一实行“境内关外边境贸易区”特殊监管模式的云南省德宏州瑞丽市姐告边境贸易区，自成立以来逐渐实现了三个转变，即由过去简单的物资“中转站”“集散地”向面向东南亚、南亚的物流中心的转变；由从事简单的易货贸易向开展以一般贸易为主的多种贸易方式并举的方向转变；由边境贸易区向完全的自由贸易区、外向型经济区方向的转变。姐告边贸区已经成为开拓东南亚、南亚国际市场的桥头堡。这种探索为我国边境市县建立跨国加工贸易区，做大做强边境贸易提供了一个可资借鉴的有效管理模式。
瑞丽市是1992年6月经国务院批准的边境开放城市，拥有畹町、瑞丽两个国家一级口岸。2000年4月，经国务院授权国家计委批准，在与缅甸国家级口岸木姐市相连的面积3.4平方公里的姐告地区设立“姐告边境贸易区”，并于同年7月1日成立。
所谓“境内关外边境贸易区”，在此是指以瑞丽的姐告大桥中心横线为海关境线，即把海关监管后撤至姐告以西，把姐告这块中国领土置于海关监管以外车辆、人员出关不出境；从中国方向运出的货物，过关境线进入贸易区即为出口；从缅甸进入姐告的货物，在贸易区内不用向海关申报，海关不实行监管。在贸易区内可开展一般贸易、加工贸易、转口贸易、过境贸易、边民互市和国际经济技术合作。
2000年8月28日，瑞丽海关、出入境检验检疫局、边防检查站根据省政府姐告现场办公会精神，从边境一线退到联检中心集中办公，姐告正式成为了全国唯一实行“境内关外”特殊监管模式和优惠政策的边境贸易区。经过五年多的实践，“境内关外”政策已显示出强大的政策效应，取得了显著的经济效益和社会效益。
姐告边境贸易区成立以来，立足区位优势和资源优势，加强与缅甸、印度、泰国、孟加拉国等东南亚、南亚国家的经济交流与合作，抓好木材加工、珠宝石加工等，搞好仓储、批发市场建设以及房地产开发、旅游开发等，大力发展一般贸易、加工贸易、转口贸易、边境贸易、边民互市。
截止到2005年，姐告边贸区实施“境内关外”特殊监管模式后的5年多来，进出口贸易和出口分别保持年均23.3%和29.6%的高增长率。由于东南亚金融危机和我国边贸政策的调整，姐告边贸一度面临困境，“境内关外”的政策效应很快遏制了姐告对缅贸易下滑的局面，对外贸易持续快速增长。
“境内关外”管理模式实施后，姐告边贸区的贸易形式从过去单一的边境贸易、边民互市扩大到一般贸易、过境贸易、转口贸易等多种贸易形式；经贸合作领域从过去单一的进出口贸易，扩展到双向投资和服务贸易。经贸合作领域的扩大、贸易形式的创新，极大地促进了中缅贸易额的增长。从2000年到2004年中缅贸易连续五年以两位数的速度增长，有效地拉动了德宏州和云南省对外贸易的增长；为地方财政的增长，当地居民的就业，边民经济收入的增长和生活水平的提高做出了积极的贡献，姐告边贸区已成为了中缅两国的物流中心和信息中心。
在姐告边境贸易区经营生产免交所有行政费，只交货场的仓储费、停车费，并由管委会制定收费标准。企业在贸易区内加工成品不用申报，不用查验，并且免税，产品可随时出境，只有过关境线，海关等部门才要申报、查验、纳税。双边贸易可以用人民币结算，并享受国家退税政策。在贸易区主要收营业税提交国家，由财政来监管，每年上缴多少定基数，超收分成，留作贸易区建设经费。企业、个体工商户在姐告边境贸易区内置业发展，办理各种手续实行一站式服务、全天候服务,七天内办完。
此外，姐告还成立了贸易区管委会行政办公厅，由管委会、部队、海关、联检和瑞丽市的交通、公路、工商、土地、建委等十几个部门人员组成，定期不定期召开协调会议，解决实际问题。在贸易区内出入中缅边境，分有“边民通道”“货物通道”“旅游通道”，三个通道只有武警边防检查，办理好手续后可随时出入境。除了武警能在贸易区内辑枪毒等外，其他部门都不能进区检查。
目前，姐告成了商家投资的热点。截至2005年7月，姐告管委会已与国内外大型企业签订了147份合作协议，引进项目94个，协议引进建设资金25亿元，到位资金8.4亿元，在姐告注册的各类企业达107家、个体工商户807户。
经过5年多的建设，姐告贸易区现已成为云南省规模最大、西部地区一流的现代化边贸口岸城镇，具有了贸易、加工、仓储、旅游四大功能，既是我国实行“境内关外”特殊管理模式和优惠政策的贸易特区，也是云南面向东南亚国际市场开放的试验区和示范区。
姐告“境内关外”模式也有力带动了缅甸木姐地区的发展。姐告实施“境内关外”模式后，缅甸政府也很快将海关后撤15公里至105码处，并在与姐告相邻的木姐一侧实施了类似“境内关外”的监管政策--把木姐周围380平方公里的区域划为自由贸易区。目前缅方已在105码处划出500英亩土地，按进出口贸易区、查验区、办公区等3个规划区域进行建设，整个工程建设将投入资金40亿缅元。这使木姐成为了缅甸边境经济社会发展最快的城市，木姐口岸迅速成为缅甸13个口岸中最大的边贸口岸。
实施“境内关外”政策，姐告正在成为中国面向东南亚、南亚国际大通道上一个战略地位重要、经济高速发展、辐射拉动能力较强的边境贸易区。
二、对保税区、出口加工区之“境内关外边境贸易区”的辨析
改革开放以来，国家先后在主要沿海港口城市设立了保税区、出口加工区，诸如中国创办最早的保税区--深圳市沙头角保税区，具有港口优势和临近台湾的优势的保税区--福州保税区，全国唯一的内河型保税区--江苏张家港保税区，我国北方规模最大的保税区--天津港保税区；内陆最大规模的北京天竺出口加工区，以科技优势为特色的龙岗高新技术产品出口加工区等等。而无论是保税区或出口加工区，由于其都具享受极大优惠政策和区内货物不受海关监管，以及同享受海关对出口加工区、保税区监管提供的通关方面的便利服务等特点，而被笼统地称为按国际惯例运作、办事最迅速的"关外境内"区域。
保税区是我国进入二十世纪九十年代进一步扩大对外开放的产物，是实行国际上通行的自由贸易区通行法则的特殊对外开放区域，其特殊的政策主要体现在投资经营自由、货物进区自由和外汇管理相对放宽等方面，因而也被称之为"境内关外区"。国家设立保税区的初衷，是要起到了改革开放的试验作用、对周边地区经济的辐射作用、连接国内外市场的桥梁作用和外向型经济的促进作用。
保税区基本的功能特征是通过实行与本国不同的特殊政策，以减免税和缓税为主要手段，促进国际商品的相对自由流通。
出口加工区是经国家批准设立，由海关监管的特殊封闭区域，其须严格按照国家有关监管要求，建立出口加工区隔离设施，引进海关、检验检疫、银行、运输、仓储等管理和服务机构，实行“境内关外”管理和“一次申报、一次审单、一次查验”的通关模式，落户企业不出加工区即可在此办理一切进出口手续，享受快速通关、保税免税及退税等诸多优惠，大大降低生产成本。国内货物进入加工区视同出口，办理报关手续，实行退税。加工区货物内销按货物进口的有关规定办理报关手续，货物按实际状态征税。区内货物自由流通，不征增值税和消费税。货物从境外进入加工区即视同进口，海关按进出口货物进行监管。因此，人们形象地称其为“境内关外”--不出国门，就能享受有关优惠政策，通关速度和便利程度也大大提高，有利于两头在外、大进大出的加工贸易发展。这也正是地方和外商对此青睐有加的基本缘由。
国家对出口加工区内加工产品不征收增值税和消费税，而所得税实行15%的税率，生的间接贡献则是不可估量的。
通过上述不难看出，我国所设立的保税区和出口加工区都不是国务院批准建立的实行“境内关外”特殊监管模式的姐告边境贸易区的模式，也不是真正意义上的、WTO所描述的特殊经济区含义的“境内关外”经营模式。只是人们一种形象的称谓。
目前国外的特殊经济区，最典型的特征是“境内关外”经营模式，即在设区国的政治管辖之下、处在关境之外、无贸易限制的关税豁免地区。它对克服贸易保护主义和越来越多的非关税壁垒，促进发展中国家的对外开放和经济发展具有积极作用。特殊经济区在国外有悠久的发展历史，按各类开发区和特殊经济区归纳划分，它属于中等规模，大都以出口加工为主，辅之以国际贸易。目前，亚洲的菲律宾、马来西亚均有10个以上的特殊经济区，韩国、台湾、印度、印尼等国家和地区亦都兴办了各自的特殊经济区，且主要从事以出口为导向的制造业。
三、“境内关外边境贸易区”的法律地位
“境内关外边境贸易区”的法律地位问题主要是指关于“境内关外”区域的归属和管辖问题。换句话说，就是于“境内关外”区域这块土地应不应该处于设区国的主权管辖之下；如果不在设区国主权管辖之下，应由谁来管辖的问题。
从上所述能够清楚地看到实行“境内关外”经营模式所产生的明显经济效益和对周边地区以带动效应产生的不可估量贡献。但无论是保税区、出口加工区的仿真“境内关外”，还是姐告实行的全国唯一实行特殊监管的“境内关外”，从其产生至今，“境内关外”到底具有何种法律地位，这个极为重要的问题始终没有得到解决和确定，甚至讳言回避。这一法律理论和法律实践中出现的困惑和苍白，直接影响着实行“境内关外”经营模式区域的健康发展和与国际惯例的真正接轨。近年发生在姐告贸易区的有关司法管辖的案件就具有典型性且引人思考。2001--2003年姐告对缅甸的出口货物中摩托车是热销商品。2003年通过姐告出口缅甸的摩托车高达21.7万辆，成为姐告数量最大的出口商品。利益的驱动使得一些商家行为走偏。2001年，当地质量技术监督部门接到群众举报,称某公司在姐告边境贸易区内正在非法拼组装二轮摩托车,贴上本田标识,假冒日本本田90型摩托车出售。接到举报后,经请示研究，该质量技术监督部门立即派出稽查队进行查处。稽查人员到达现场后,当场查获正在非法拼组装的半成品摩托车四辆,已组装好的摩托车11辆以及用于拼组装的摩托车散件54套,在现场仓库内查获己贴好日本本田90型标识的国产至喜牌90型摩托车1辆,标有假冒HONDA(标有 MADE IN JAPAN)摩托车左边盖156个和标有假冒HONDA的摩托车各种标识,贴花6箱多，还有涉嫌制假的其它品牌成品摩托车106辆。执法人员根据《产品质量法》第十八条规定,对118辆以拼装完毕的成品摩托车,4辆正在拼装的半成品摩托车、假冒本田90摩托车端盖、标识、贴花等作了异地封存,其余散件54(套)就地封存，并查实了与本案相关的证据。但在质检部门深入调查取证期间,该企业却向当地中级法院提起行政诉讼，起诉状内容回避了其生产销售的摩托车是否为假冒拼装的事实，而是以该公司地处姐告边贸区内、中国海关之外，其产品已经不受中国海关的监管，其他部门更无权检查，该质监部门行政行为超越职权和明显存在执法超限为由,要求受案法院撤销质量技术监督部门的质监处罚告知书。质检部门的抗辩掷地有声：“只要是在中国的领土内，违法行为就要受到中国法律的处罚。”不仅质检部门如此认为，这也是我国法律对管辖权规定的基本原则。然而，该法院对此案审理后,下达了行政判决书。该判决书称:本院认为姐告边境贸易区是经国务院批准设立的全国唯一的由海关特殊监管的边境贸易区,是云南省面向东南亚、南亚开放的国际大通道。中华人民共和国海关对该地区监管的暂行办法规定,以姐告大桥中心线为海关关境线,从西侧进入姐告边境贸易区的出口商品,越过大桥中心横线即视为出口。原告公司持有经营摩托车及配件出口的各种合法手续。被登记保存的这批商品已经商检合格,海关验放出口越过了海关关境线。至于原告的伪劣假冒行为，被告无确凿证据足以证明。因《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第五十二条规定:已报验的出口商品属于假冒伪劣商品的,由商检机构或商检机构会同有关主管部门责令生产、经营单位停止生产和出口假冒伪劣商品,并可以监督销毁有关商品,单处或者并处有关商品等值以下罚款”。被告质监部门显属越权行政。原告诉讼请求合法,被告的答辩不予支持。为此,该法院依照《产品质量法》第八条第3款，《进出口商品检验法》第二条和第六条,《进出口商品检验法实施条例》第三条、第五十二条,《国家赔偿法》第二十八条1款(七)项,《行政诉讼法》第五十四条第1款(二)项的规定,并报请该院审判委员会讨论决定,做出以下判决:
其一、撤销被告该质量技术监督部门2001年1月19日对某公司做出的登记封存通知书,由被告于本判决生效后十日内将包括拉走到瑞丽市区保存的摩托车等所有被登记保存的物品退回到登记保存前的姐告贸易区仓库,所需手续及费用由被告负责。
其二、由被告赔偿原告公司被登记保存商品出口价总值530313.75元从2001年起诉起至本判决履行完毕之日止的国家银行同期商业流动资金贷款利息。
接到判决书后,质监部门不服,向省高级法院提出上诉,要求撤消一审判决。而对省级法院来说，由于“境内关外”适用的是特殊政策，以及这种案件如何解决尚无先例可循，这种新出现的疑难案件其也是第一次遇到，莫衷一是。经过请示研究，在法律法规乃至司法解释做出的明确规定之前，出于慎重考虑，既为避免对“境内关外”产生曲解，又不影响姐告贸易区日益升温的经济发展，由省法院对本案双方当事人进行调解，最后以法院劝说质监部门不对该公司进行处罚,返回己封存的商品；原告公司不要求赔偿而结案。
且不说该案一审判决中存在的认定事实概念混乱、适用法律不妥的错判问题，仅是透过该案，摆在人们面前的“境内关外”贸易区到底具有什么样法律地位的问题，上述案件就十分发人深省。
世界贸易组织承认并且尊重各国特殊经济区的存在，并有将其运作向“境内关外”规范化的取向。 各国设立特殊经济区最主要的意义是商主体在此可以享受特殊优惠政策，以发展该国的口岸（边境）经济；作为一块试验田，为自由贸易的开展积累经验，探索规则。这也是目前世界范围内有1000多个特殊经济区，而且每年还在以7%的速度增长的一个内在原因。
但不可否认的是，任何国家设立的按照规范模式运作的“境内关外”特殊经济区，最典型的特征是：它是在设区国的政治管辖之下、处在关境之外、无贸易限制的关税豁免地区。相对于“境内关内”的企业来说，“境内关外”给予此地的商主体最主要的特殊优惠是税收优惠、其他经济特殊一般管理措施方面的优惠。从丝毫不能含糊的国家主权和领土完整原则这一高度来说，“境内关外”特殊经济区决不能脱离设区国的政治管辖和司法管辖，“境内关外”不等于设区国的域外之地。从某种意义上来说，国家的政治和法律可以服务于经济，而经济必须服从于国家的政治和法律。任何一种新型经济现象、经济模式，无论其具有何种刺激经济发展的亮点，都必须要靠稳定的政治环境和良好的法律秩序得以培育、发展和成熟。换句话说，在维护国家主权和领土完整这个最高原则面前，其他事物无论其有何等的特殊意义，都是居于从属地位和次之的。设区国可以让渡税收利益和其他经济利益，但体现国家主权的司法管辖权是不可能也不可以让渡的。
在理论上明确了“境内关内”的法律地位之后，从实际出发，我们应该研究的是如何在实践中建立始终贯彻国家主权原则的、又适宜于“境内关内”经济发展的法律制度。因为二者在法理上没有相悖之处，只是法律理论与立法活动及司法实践怎样结合起来的问题。改革开放以来，人们每每看到，法律制度的建立总是滞后于经济事物的发展。尽管在客观上要想完全避免这种情况是很困难的，但当某种由于立法滞后所引发的不良、无序的后果人们已经看到悟到，是可以通过主观上的积极态度和行动去加以弥补和完善的。笔者认为，实践中对于“境内关外”（包括“仿境内关外”或称“准境内关外”保税区、出口加工区）法律地位的困惑已经持续多年了，且已积累了多年的立法实践基础，随着我国参加东盟、大湄公河次区域等等地区性经济合作的发展，“境内关外”这种符合WTO机制的特殊经济区将出现辐射性的发展，国家在法律上明确“境内关外”的法律地位凸显出其紧迫感和现实性。对此，笔者建议，从国家层面上，可在调研的基础上制定一部较为宏观的关于《“境内关外”特殊经济区的管理法》；其中最主要的内容是明确“境内关外”法律地位；从设立“境内关外”特殊经济区的地方层面，应依照该《管理法》制定和完善充分保护区内商主体经济利益优惠、但更要体现区内良好法律秩序的《管理规定》。该《管理规定》要体现和谐社会的精神，法制的精神，符合科学发展观的要求，措词要严谨全面，如前述“除了武警能在贸易区内辑枪毒等外，其他部门都不能进区检查”的规定和措词，显然过于绝对化，也是引起争纷的主要因由之一。应该把“除了武警能在贸易区内辑枪毒等外，”中的“等”明确化，只要是有明显的违法犯罪行为，执法部门就具有处置权；除了违法犯罪之外，“其他部门都不能进区检查”。避免中国领土上的“境内关外”成为犯罪分子和违法商人的避风港，以良好的法律制度保护“境内关外”特殊经济区蒸蒸日上的经济贸易健康有序的不断发展壮大。
本文发表于《暨南学报》2007年第2期

【注释】
作者简介：
李玫（1959-），女，对外经济贸易大学法学院教授，中国国际经济法研究会副秘书长、常务理事。主要研究领域：国际法、金融法、公司法、合同法等。通讯地址：北京市朝阳区惠新东街10号  对外经贸大学法学院，邮编：100029。
1参见：（1）《“境内关外”管理模式现状与推广形势分析》，2005-07-20。新华网广西频道；（2）《廖晓淇副部长考察云南姐告边贸区》，商务部驻昆明特办子站（www.mofcom.gov.cn）。
姐告位于中国云南省德宏州瑞丽市，面积为240公顷，与缅甸北部木姐市接壤。姐告边境贸易区从7月1日起开始执行“境内关外”政策。姐告得天独厚的地缘优势，是姐告边贸区的已建立和取得显著成绩的重要条件。姐告边贸区东、南、北三面与缅甸木姐市相连，西面濒临瑞丽江，与瑞丽市城区隔江相望，具有良好的对外开放条件和封闭管理条件；姐告正处在瑞丽与木姐这两个对外开放的国家一类口岸和边境城市的衔接部分，是中缅贸易的“中转站”和“集散地”；中国起于上海的320国道经姐告出境，在中缅边界81号界碑处与缅甸的两条交通主干线“滇缅公路”和“史迪威公路”相通，姐告是中缅、中印公路的交汇点。姐告是中国对缅贸易最大的陆路口岸。而与姐告对应的缅甸木姐口岸也是缅甸最大的陆路贸易口岸。“境内关外”模式的实施使姐告得以成为中国最开放的陆路口岸之一。姐告的地缘优势在“境内关外”政策的推动下，已转化为强有力的经济优势。
张莹、刘流、贾云巍：《姐告又“火”了》，载于《云南日报》，2005年9月12日。
同上3注。
《“境内关外”管理模式现状与推广形势分析》，载于《广西日报》，2005年7月20日。
张莹、刘流、贾云巍：《姐告又“火”了》，载于《云南日报》，2005年9月12日。
张莹、刘流、贾云巍：《云南姐告边贸经济区又开始繁荣》，载《云南日报》，2005年9月13日。
沙头角保税区于1987年12月25日经深圳市人民政府批准创办，并于1991年5月28日由国务院正式批准设立。
中国加入世贸后，保税区[包括自由贸易区]是突破贸易保护主义的一种手段。保税区可发挥其特有的自由贸易区的作用和优势，但必须从现在的仿真自由贸易区向真正的国际自由贸易区靠拢。目前保税区距离国际自由贸易区的差距主要体现在：一是法律地位不到位；二是政策配套不到位；三“境内关外"特性下的货物、资金自由流动的监管模式不到位。
《东南快报》，新华网福建频道，2004-08-25。
其之间最重要的区别主要在于区内有无海关的监管、从境外进入区内的货物免税的范围和程度不同等。
《“境内关外”管理模式现状与推广形势分析》，新华网广西频道，2005-07-20访问。
罗琪：《"境内关外"云南姐告边贸区特殊管理模式成果斐然》，China.com.cn，2005-09-20访问。
按照姐告边贸区“境内关外”的管理模式及政策，“除了武警能在贸易区内辑枪毒等外，其他部门都不能进区检查”。
深圳综合开发研究院：《在加入WTO的新形势下，未来特区的四大走向》，中华财会网(www.e521.com)
2003-12-12，2006-08-29访问。
同上15注。