认识和了解我国乡镇基层政权 - 金鳞风云 - 网易博客

乡、镇是中国社会的基层行政区域，目前，全国共有25712个乡（其中1517个民族乡）、19216个镇。设在乡镇的乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。它的地位和作用相当重要，因为它既上联“国家”又下接乡村社会，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际“作为”；同时，在日常生活中，农民也是主要通过乡镇政权组织与“国家”发生各种关系。甚至在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政权的这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。
一、乡镇政权的组成、结构的性质及权力的分配
乡镇政权，一般地由乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和党的农村基层组织组成。另外，在乡镇一级，通常还设立乡镇纪律检查委员会（简称“乡镇纪委”）、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。乡镇政权虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下“同构”，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的“交往”。
单从法律上或制度设计而言，乡镇人民代表大会（以下简称为“乡镇人大”）是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府（以下简称为“乡镇政府”）既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责，并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，并同时接受国务院的统一领导。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会（或居民委员会）的工作。党的农村基层组织，则由乡镇党委及其下属的农村党支部（含党总支、党委）共同组成，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。
乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯地称之为“一把手”。乡镇政府的乡镇长则是事实上的“二把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。
（一）乡镇党委
1、乡镇党委的组成
乡镇党委是党在农村的基层组织（党的农村基层组织还包括村级党支部、总支或党委）的领导核心。乡镇党委一般设书记1名、副书记1名，组织、宣传、统战等委员3-5名，通常由乡镇长担任第一副书记。领导职数原则上“特大乡镇9名，较大乡镇7名，一般乡镇5名”，涪陵由于乡镇机构归并，过渡时期设置了若干党委委员，按实职参与领导集体分工，以至很多乡镇党委成员都在20人左右。
习惯上，还将村级党组织、乡镇企事业单位的基层党组织、两新党组织以及乡镇武装部 、团委、妇联等组织归入乡镇党委系统。
2、乡镇党委的产生方式
乡镇党委由党员大会或者党员代表大会选举产生。
3、乡镇党委的职能
依据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，乡镇党委的主要职责是：
贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议。
讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。
领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。
加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设。
按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇单位的干部。
领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。
（二）乡镇人大
1、乡镇人大的法律地位
乡镇人大是我国最基层的国家权力机关。乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成。
同时，乡镇人大设主席1名，乡镇人大都普遍地设有 “人大主席团”的机构。乡镇人大主席团由乡镇人大代表选举产生，一般由5-9人组成。
2、乡镇人大的职能。地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：
在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
在职权范围内通过和发布决议；
根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；
审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；
决定乡镇民政工作的实施计划；
选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；
听取和审查乡镇政府工作报告；
撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；
保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
保护各种经济组织的合法权益；
保护少数民族的权利；
保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
3、乡镇人大与乡镇政府、乡镇党委的关系
从我国的制度安排来看，乡镇人大是基层国家权力机关，乡镇政府则是基层的行政机关，乡镇政府产生于乡镇人大，并对乡镇人大负责并报告工作。也就是说，乡镇政府的权力来源除了上级政府的授权以外，主要来源于乡镇人大。而乡镇党委，是党设在乡镇的农村基层组织，是乡镇各种组织的领导核心，即乡镇人大和乡镇政府在乡镇党委的领导下开展工作。
（三）乡镇政府
1、乡镇政府的法律地位
根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。根据村民委员会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。乡镇政府与村民委员会之间不是行政隶属或支配、领导关系。
因此，乡镇政府是我国基层社会的行政“末梢”。它直接面向我国社会基层，是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。
2、乡镇政府的构成
乡镇政府设乡镇长1名，副乡镇长若干人，乡镇政府的乡镇长，按照法律规定，由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，乡镇长有权领导和管理乡镇政府所属行政机关及其工作人员，全面负责乡镇政府的各项工作。副乡镇长则协助乡镇长进行工作，并具体分管若干方面的工作。
乡镇政府一般由乡镇政府内设机构和乡镇政府部门机构一起构成。乡镇政府的下属部门，通常称作“七站八所”，它们有的由乡镇政府直接领导，有的则接受乡镇政府和县级政府职能部门的双重领导。而实行双重领导的乡镇政府部门，主要是县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所、法庭、电力、广播电视、国土、畜牧、信用社、农业银行营业所等。实行双重领导的乡镇机构，有的以乡镇政府领导为主，有的以县级职能部门领导为主。
3、乡镇政府的职能
按照地方组织法的规定，乡镇政府行使下列职权：
执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
保护各种经济组织的合法权益；
保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
办理上级人民政府交办的其他事项。
乡镇政府的这些职权大致包括4个方面：一是执行权，即执行乡镇人大的决议和上级政府的决定、命令；办理上级政府交办的其他事项；二是管理权，即执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；三是制令权，即制定行政措施，发布决定和命令；四是保护权，即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
（四）乡镇纪委
乡镇纪委一般设纪委书记1名，委员若干名。乡镇纪委委员基本上是兼职的。在乡镇纪委设立之前，乡镇党委设1名纪委委员。
二、涪陵区乡镇规模及机构编制、职能
（一）乡镇类别的划分
按照《重庆市乡镇分类标准》，对行政区划调整后的26个乡镇（街道）进行了类别测定，特大乡镇14个：李渡、龙桥、白涛、崇义、敦仁、荔枝、江东、江北、义和、百胜、珍溪、新妙、蔺市、马武，较大乡镇11个：焦石、清溪、龙潭、石沱、南沱、青羊镇、同乐乡、增福乡、罗云乡、大顺乡、武陵山乡、一般乡：大木。
（二）行政机构编制
1、党政综合办事机构
党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂民政办公室牌子、人口和计划生育办公室牌子）、社会治安综合治理委员会办公室、财政办公室。
按规定设置人民代表大会办公室和三峡移民办公室。以上机构规格均为科级。
2、主要职责
党政办公室主要承担党的组织建设、纪检监察、宣传和精神文明建设、统战、武装、编制、人事、民宗侨台、工青妇、老龄、目标管理、文秘等方面职责，同时负责承办政协工作方面的具体事务；
经济发展办公室主要承担经济发展规划与指导服务、社会经济统计、农村经营管理、扶贫开发和统筹协调村镇规划等职责；
社会事务办公室主要承担民政、人口和计划生育、教育、卫生、科技、文化体育、广播电视、社会救济、残疾人事业、劳动和社会保障、劳务输出、社区管理等方面的职责；
社会治安综合治理委员会办公室主要承担法制建设、人民调解、信访、社会治安综合治理等方面职责，统筹协调公共应急事件、救灾抢险、车辆、船舶、矿山、食品卫生安全、森林防火、安全生产监督管理等工作；
财政办公室主要承担财政收支、预决算、财务管理、各项农民补贴兑付和耕地占用税、契税征收管理等工作；
人民代表大会办公室主要承担人大具体日常工作。
移民办公室：管理移民工作；承办移民工作日常事务；完成党委、政府和上级交办的其他有关工作。
纪委（监察室）按有关规定设置，并明确专职工作人员。
武装部、工会、团委、妇联、科协、残联等按照有关规定设置，并明确相关职能和从事具体工作的人员。不设政协机构，但要明确兼职人员负责政协的有关工作。
（三）事业机构编制
1、事业单位
农业服务中心、文化服务中心、人口和计划生育生殖健康服务站、安全生产监督管理所、规划建设环境保护所、社会保障服务所。
以上机构规格均为科级，经费形式全额拨款。
2、主要职责
农业服务中心：主要承担农技、农机、林业、水利水保、水产等方面的重大技术推广、信息服务、资源环境保护、灾害防治和森林防火等工作。
文化服务中心：主要承担文化、宣传、体育、科技培训等方面服务工作。
人口和计划生育生殖健康服务站：主要承担宣传咨询、技术服务、人员培训、药具发放等工作。
安全生产监督管理所：主要承担车辆、船舶、矿山、食品药品安全、安全生产监督管理和公共应急事件、救灾抢险事务等职责。
规划建设环境保护所：主要承担辖区内村镇规划、建设、环保、场镇公用事业、场镇卫生和乡村道路建设与管护等工作。
社会保障服务所：主要承担就业、再就业以及农村富余劳动力转移，劳动和社会保障，城镇居民最低生活保障，优抚救济等社会保障工作。
涉及撤并的乡镇（街道），在过渡期间，还结合实际设置1—2个临时党政机构、事业单位（特大类的2个，较大类的1个）。在特大乡镇（街道）单独设置人口和计划生育办公室；在8个街道单独设置信访办公室；在8个街道设置市政管理所（挂城市管理执法中队牌子），为所属事业单位（规格科级，经费形式全额）；李渡、龙桥和白涛街道，其党政综合办事机构和事业单位设置按统一的街道模式办理。