土地财政真正弊端在哪里？

土地财政真正弊端在哪里？

章林晓

在不久前结束的十七届五中全会的公报中，再次提出“加快财税体制改革”。而在此之前，财政部税务总局就房地产市场税收政策调整答记者问时表示，房产税改革要“既有利于调节居民收入和财富分配，也有利于健全地方税体系”。在此背景下，土地财政的种种弊端再次被聚焦到镁光灯下，然而，对土地财政的弊端，许多人没有从宏观经济的角度加以把握，在全球新一轮定量宽松背景下，这对财税体制改革是非常不利的。

土地财政应包含土地融资

对土地财政的讨论，有关文献可以说是已“汗牛充栋”。但是，对土地财政概念的把握，过去一直以来可以说是模糊不清，没有一个统一的内涵和定义。因此，土地财政的许多讨论和争鸣，存在着鸡同鸭讲的问题。

现在，经过广泛的深入讨论，大家业已取得比较一致的看法，即土地财政应包含二部分内容：一是与土地相关的有关税收，如耕占税，房地产和建筑业的营业税、契税，土地增值税等；二是与土地相关的政府非税收收入，如土地使用权出让金、土地使用权租金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。

土地财政概念取得一定的共识，是经过长期的讨论而达成的，是难能可贵的，但是，在全球新一轮量化宽松背景下，这样的认识依然有待于深化。

房地产形式是产业，本质是金融。房地产的核心是土地，而宏观经济的血脉是金融。从宏观经济的角度看，广义的土地财政还应包含第三部分内容：即政府土地抵押的融资所得。因此，完整的土地财政概念应包括三部分内容：一是与土地相关的有关税收；二是与土地相关的政府非税收收入；三是政府土地抵押的融资所得。

据财政部统计：2009年税收总收入59514.70亿元，其中房产税803.64亿元，城镇土地使用税920.97亿元，土地增值税719.43亿元，耕地占用税632.99亿元。另有统计数据显示：2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年GDP的5%。

至于政府的土地融资所得，据全国地方融资平台（地方融资平台主要是以政府所拥有的土地作质押进行融资的）贷款清查结果显示：截至2009年6月末，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元（其中有问题的地方融资平台贷款金额约2万亿元）。

土地税收收入与土地相关的非税收收入，虽然不论是总额，还是在GDP中的占比，都比较大，但是在广义的土地财政概念中，占大头的其实是土地融资所得，如果我们忽视了这一块，而奢谈土地财政，可以说是捡了芝麻丢了西瓜，将麻痹我们对政府土地财政“寅吃卯粮”风险程度的警惕。

土地财政症结在于不公平

对于土地财政的成因，现在已经基本取得共识：土地财政的根源，在于1994年分税制实施后，地方政府财权与事权的严重不对等。要从根子上解决土地财政，必须进行税收制度改革，使地方政府拥有与事权相对应的财权。

对于土地财政的成因认识，应当说是符合历史事实的。但是，对于土地财政的弊端，现在，许多人的认识都还停留在表面上。譬如有人总结土地财政存在以下危害：一是房地产经济的过快发展扼制了经济的活力；二是房地产的过度繁荣扼杀了技术进步的活力；三是房地产经济鼓励了地方政府“寅吃卯粮”的过度负债；四是土地财政极易滋生腐败；……

这些总结，虽然有一定的道理，但总归是就事论事的。真正从财政政策的角度看，土地财政的最大症结，在于土地财政的内外不公平，而其不公平的根源，则在于以GDP为纲指导思想下的对城市不同用途的建设用地实行不同的定价机制。

根据全国城市地价监测组的报告，2009年，全国地价水平值商业用地最高，为4712元／平方米；居住用地次之，为3824元／平方米；工业用地最低，仅为597元／平方米。

从这一组地价数据中，我们能够明显看出，对于不同用途的建设用地，实行的是不同的土地财政政策。对工业用地，我们实行的是“松”的土地财政政策，而对商业用地和居住用地，我们实行的是“紧”的土地财政政策。土地财政政策的这种“松”、“紧”不公平，是相当惊人的。

2009年，土地财政政策的这种“松”、“紧”不公平，相比较于以前来说，还是有了相当的改善了的。这是因为工业用地已经全面招拍挂，工业用地的地价已有了明显的提高。

商业用地其最终主要是为国内消费者服务的，而居住用地其最终主要是被国人所购买的，因此，对商业用地和居住用地，实行“紧”的土地财政政策，其受损的是国内民众，受到打压的是内需。

工业用地其最终是为国内国外市场服务的，国内民众虽然享受了“松”的土地财政政策的优惠，但由于其受损于商业用地和居住用地“紧”的土地财政政策，因此，这种“松”、“紧”不公平的土地财政政策，最终真正得益的，是国外的消费者。

土地财政不公平带来危害

土地财政政策的不公平，实际上是起到了一种国与国之间的财政转移支付的作用，虽然这种转移支付是极为隐蔽的，再加出口退税和对外资的超国民待遇，这些政策合力筑就了我国第一条对外输送国民财富的“渠道”。

消费、投资、出口是拉动经济增长的三驾马车，在内需不振的情况下，经济增长就不得不倚重于投资、出口的拉动。在这种情况下，一方面，许多地方以投资求发展的冲动和欲望非常强烈，屡屡造成宏观经济的过热；另一方面，许多地方为了单纯地追求GDP增长，对外出口数量大增，相互间展开恶性竞争，最终陷入增产不增收乃至赔本赚吆喝的“悲惨式增长”中。这又筑就了我国第二条对外输送国民财富的“渠道”。

据摩根士丹利公司统计，从1996年到2003年，中国的廉价商品为美国消费者节省了6000多亿美元。2005年5月9日英国的《金融时报》曾载文指出，中国贸易顺差使得贸易逆差的美国更加富裕。中国的国民财富在进出口贸易中，就这样无形地转移到了国外。

源源不断的贸易顺差为我国带来了源源不断的外汇，1994年我国实现国际收支双顺差后，外汇占款日益成为基础货币供应的重要渠道。在联系汇率制度安排下，2001年起我国通过外汇占款渠道被动投放基础货币的规模越来越大，外汇占款最终成为基础货币投放的主渠道。

我国外汇储备1978年是1.67亿美元，1996年突破千亿美元，2001年起进入大幅增长阶段。从2001年末的2121亿美元，增长到2010年9月末的26483亿美元，最粗略地按1∶7.2计算，央行就需投放175406亿元人民币的基础货币。如果以货币乘数为5计算，则货币供应量增加了877030亿元人民币。央行虽然可采用技术手段予以对冲，但效果不佳。

这些年来，我国广义货币供应量（M2）的增速大大超过我国国内生产总值（GDP）的增速，2009年我国实体经济仅为美国的三分之一多一点，但广义货币却高出美国近5%。

最近，媒体披露的“四川阿婆33年前存款400元，现连本带息仅835元。当年这400元足够买一套房子，但如今却只能抵一瓶茅台酒，连一平方米都买不到了。”这种悬殊得可怕的对比背后，是人民币超发而导致的人民币币值不稳定。民众已获得的财富因通货膨胀而被剥夺了。那么，被剥夺的财富到哪儿去了？

11月3日，美联储宣布推出第二轮定量宽松货币政策，到2011年6月底以前购买6000亿美元的美国长期国债，以进一步刺激美国经济复苏。而去年推出量化宽松举措救市，美联储已购入了1.7万亿美元资产，现在再推第二轮量化宽松政策购入更多资产，必然带来美元的贬值。

截至9月末，我国2.6483万亿美元外汇储备中，美元资产占比超六成，而且是美国国债的最大持有国。美国不但可以凭借美元国际储备货币和结算货币的强势地位征收铸币税，而且美元贬值更是财富从债权人向债务人的大转移。国际货币体系和我国的联系汇率制度，又筑就了我国第三条对外输送国民财富的“渠道”，而这条“渠道”的“源头之水”，是内外有别的不公平的土地财政政策。

总之，土地财政真正弊端的症结，从技术层面讲在于土地财政实施时“松”“紧”不同的不公平；而“松”“紧”不公平的症结，从战略层面讲，在于以牺牲环境、资源、人民健康为代价的过度追求GDP的外向型发展战略；只有以科学发展观为指导，把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，构建起扩大内需的长效机制，土地财政的弊端才可能迎刃而解。而不解决扩大内需的战略问题，幻想以物业税（房产税）取代土地财政的做法，既不现实，又可能给广大民众伤口擦盐、雪上加霜。

此文完成于2010年11月5日，已发2010年第11期《中国住房》杂志。