关于建立海港边防检查新型勤务模式的构想

关于建立海港边防检查新型勤务模式的构想(2009-10-24 21:07:01)
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关于建立海港边防检查新型勤务模式的构想            【字体： 】
作者：邵磊   文章来源：本站原创   点击数： 225   更新时间：2008-10-15 23:24:55
海港出入境边防检查新型勤务模式，是把国际航行船舶管理的重点放在出入境环节上的勤务模式，和现行勤务机制的管理重点有着本质的不同。一直以来沿用的海港边防检查勤务模式，主要是在外轮停靠期间进行24小时巡查或监护。虽然也有入出境核查以及必要时进行船体检查的规定，但是从实际情况来看，核查工作形式大于内容，船体检查则较少采用，对于打击非法出入境活动、查获违禁物品等作用发挥有限。长期以来，由于管理理念一直没有发生质的转变，使我国海港边防检查勤务模式始终无法摆脱高投入、低效能的状况。警力大量投放在外轮停靠期间的巡查、监护环节，而不是出入境检查环节。在海港边防检查勤务改革不断推进的今天，引入全新管理理念，建立海港边防检查新型勤务模式已经刻不容缓。
一、建立海港边防检查新型勤务模式是完成使命的需要
海港边防检查机关的核心任务主要是防止危害国家安全和社会秩序的敌对分子、恐怖分子、犯罪分子等进出；预防和打击非法出入境违法犯罪活动；防止出入境船舶、人员携带危害国家安全和社会秩序的违禁物品、武器弹药等进出。要完成以上任务，把好船舶入、出境关是关键。而现行勤务模式把工作重点放在了国际航行船舶在港期间的监管上，这种管理模式与边防检查使命的要求存在一定程度的偏差。
(一)现行勤务机制难担口岸反恐重任
美国遭受‘‘9．11’’恐怖袭击以后，除了把移民局、交通安全部、海岸警卫队全部并人国土  安全部外，海港管理模式经历了巨大转变，政府围绕反恐目标重新构建了管理模式，主要是加强了入境船舶及船员的资格审查和进行彻底的船体检查。尤其是为了防止恐怖分子运载核武器的船舶在美国港口城市引爆，他们借助巡逻艇、直升机等技术装备，将船体检查提前到锚地或船舶人港途中进行。反对国际恐怖主义现已成为世界各国在海港口岸管理上的一个重点。从当前国内外形势判断，由于“东突”等恐怖组织，疆独、藏独等分裂势力以及其他国内外敌对势力的存在，我国沿海大城市遭受恐怖袭击的危险是切实存在的。核武器的扩散和小型化，生化武器的传播，炸弹制造技术的公开化，对我国国家安全构成了重大威胁。特别是空港检查普遍严格之后，海港渠道成为了恐怖分子运送武器和违禁物品的主要渠道之一。而我国现行海港勤务机制对船舶出入境环节的检查多流于形式：负责办理船舶人出境检查手续时对船体、货物及行李物品并不进行实质性的检查；警力大多投放在了船舶在港期间的巡查方面，而空间战线越长，时间间隔越久，巡查过程中出现的疏漏也就越多。目前在口岸限制区域安装电视监控系统，虽是一种弥补措施，但受港区条件和资金条件制约，发挥的作用有限。
(二)从非法出入境的发展趋势和规律看，现行勤务机制明显滞后
打击偷渡活动是边防检查工作的一项重要职能，现行的限制区域巡查和电视监控相结合的勤务机制，主要也是为了防范偷渡。但近年来偷渡活动的作案手法和途径发生了很大改变，大致经历了从简单的爬船偷渡到持用伪假证件偷渡，再到编造虚假材料证明骗取护照签证出境的发展阶  段，非法出境手段呈现出明显的“合法化”、智能化特征。另外，从国外口岸查获我国非法出境  案件的反馈情况看，目前利用海路越境偷渡主要有两种手段。一种是与船方勾结、里应外合的偷渡活动，大多通过小型船只前往目的国；另一种是利用集装箱偷渡，我国海关对出口集装箱的抽检率不到5％，蛇头往往在装箱、配送等环节组织潜箱偷渡，从而避开边防检查。而现行勤务机制主要是针对在口岸限定区域实施的偷渡活动(如爬船偷渡)，已经滞后于时代的要求，对新型 的偷渡活动很难起到有效的威慑与遏制作用。
二、建立海港边防检查新型勤务模式是解放警力的需要
(一)长期以来的各种勤务机制始终没有摆脱高投入低能效的缺陷
以往的海港勤务模式，无论是监护为主，还是以巡查为主，始终没有摆脱警力紧张的状况。引进限定区域和电子监控的管理理念后，海港勤务机制才相对较为成熟，但也没有摆脱高投入的状况，巡查、电视监控都需要投入大量警力和资金。目前上海港二类码头实行的“边防检查抽查、厂方协管”管理模式，虽部分减轻了边防检查警力负担，但其高投入、低效能的缺陷也是十分明显的。
(二)现行勤务机制不是一个普遍适用的机制
首先，一些新建开放码头实行的“巡查+电子监控+限定区域”模式对码头自身的要求非常高，只有在规划整饬、封闭性好的码头实行效果才比较好，而一些历史较长的码头限定区域划分不清，封闭性较差，无法实行电视监控，只能依赖机动巡查。其次，监护巡查模式赖以存在的口岸限定区域的管理理念本来是一种很好的理念，是一种以保障港口安全、秩序为核心的管理理念。从国外的管理实践来看，港口限定区域大多是由海事局监督港口部门来管理的，而不是由移民局来负责。我国完全可以由港区管理部门、港区派出所来承担这些管理任务，而现状是口岸限定区域的管理工作成了海港边防检查站的主要职能之一，沉重的警力负担由此产生。
(三)现行勤务机制制约了民警的能力，不利于创造性地开展工作
笔者在基层调研中发现，大多数一线民警对目前外轮停靠期间的监护巡查模式缺乏认同感。监护、巡查工作接近于单纯的体力劳动，战线过长，耗时太久，是一种虚耗警力的勤务模式，不利于提高民警的工作积极性和主观能动性。早、中、晚“三班倒”24小时的工作轮替，不间断地巡查奔波，长期坚持易使基层一线民警疲惫不堪，不利于队伍的长期发展。
三、建立海港边防检查新型勤务模式是顺应出入境管理大局的需要
(一)建立海港边防检查新型勤务模式是转变管理理念，把握主要矛盾的需要
现行边防检查勤务模式侧重外轮停靠期间的管理，并把重点放在登轮管理上。而西方国家对于入境船舶一般都侧重于船体检查，在船舶靠泊期间主要依靠港口管理部门对码头限制区域进行管理。我国一直沿用这样的勤务模式大致有以下两个原因：一是模仿苏联体制。建国后政体设置大量借鉴苏联的模式，也体现在了边防检查的机构设置和勤务机制上，目前世界上和我国海港勤务机制类似的只有俄罗斯、越南、朝鲜等少数几个国家。二是长期以来管理理念过于保守，未能做到勤务模式的改革与出入境形势的发展同步。习惯于在原有基础上修修补补，没有实现跨越式发展，机械而僵化的监护模式竟沿用了几十年的时间。上世纪末边防检查职改后以巡查为主的海港勤务机制从单纯的监护模式发展而来，但这只能算迈了一小步，由于管理的理念和重点并没有发生质的转变，所以依然是一种落后的管理模式。边防检查工作对于一个主权国家来说，出入境环节的检查才是真正的重点，是我们应该紧紧抓住的主要矛盾。
(二)建立海港边防检查新型勤务模式是符合国际法相关规定、实现外交对等的需要
2004年7月国际海事组织(IMO)《国际船舶与口岸保安规则》(ISPS)实施，要求各缔约国海事局指导港口管理部门加强码头限定区域的安全管理，所有国际航行船舶(军舰除外)加强自身安全措施，如船舶在港期间，必须安排梯口执勤人员，登轮人员需出示证件并登记，进入船舶需由专人陪同等等。我国是国际海事组织的缔约国，ISPS规则使现有的海港边防检查勤务机制处在了较为尴尬的境地，因为海事部门、港口管理部门、船方的管理职能与海港边检查的勤务职能出现了部分重合。边防检查机关应当审时度势，及时确立海港新型勤务模式，同时在船舶停靠期间的管理上抽身而退，由港口管理部门负责限定区域管理，船方负责自身安全管理。如船舶停靠期间发生违法犯罪活动，则按治安管理权属划分，由地方公安机关或水上公安机关处置。
实行新型勤务模式也是实现外交对等，提高我国国际地位的需要。近年来，挂“方便旗’，中国船舶(注册外籍但全为中国船员的船舶)进入西方国家港口，接受船体检查(船员俗称-抄舱”)成了家常便饭，而且个别国家的执法人员在船体检查过程中态度蛮横、手段粗暴，动对船方施以歧视性的重罚。而船方受罚后由于不了解国外法律，一般都选择了忍气吞声。出于外交对等和检查实效性的双重需要，我国必须强化外轮入出境检查的职能，纠正一直以来我国出入境检查工作对内过严、对外偏软的缺点。
(三)建立海港边防检查新型勤务模式是理顺管理思路，保障公民权利的需要
在现有勤务模式下，我们对靠泊的外籍船舶主要是采取(梯口)监护、(限定区域)巡查的管理方式；对国轮在港期间则不予监管，只办理入出境手续。这种看似显示国家主权的管理方式在实践中暴露出的问题很多。外派船员回到中国港口后，船员家属登轮需要办理登轮证，给船员造成了诸多不便。他们问，同样是国际航行船舶上的中国船员，为什么挂外籍的船员家属登轮这么麻烦?从维护国家安全、口岸秩序和本国公民权益三方面讲，所有国际航行船舶，都应当是口岸边防检查机关实施检查的对象，其中自然也应该包括国轮。对海员的管理，应按国际惯例，根据其所属国籍进行管理为宜，最大限度地给予本国海员以优惠待遇和人文关怀。登轮管理、限定区域管理不应是边防检查管辖的重点。目前世界大部分国家在登轮管理上实行的是登记制，不是许可制，登轮管理非常宽松，因为船舶自身负有安保义务，而不应由政府机  关来承担登轮管理的工作。何况，从管理的实效性分析，在把好船舶人出境两道船体检查关口的前提下，登轮管理不会继续成为出入境管理上的问题。
四、海港边防检查新型勤务模式的内涵诠释
一国采用什么样的港口勤务管理机制，是在法律授权的大框架下，根据一定时期的国内外形势和出入境动向来调整实施的，因此世界各国尤其是政治、经济大国，在出入境管理模式方面具有多变性的显著特征。在当前形势下，建立海港边防检查新型勤务机制是符合我国国家利益的。海港边防检查新型勤务模式，就是把管理国际航行船舶的重点放在人出境环节上，依托强大的海港综合管理信息系统，在办理船舶入、出境边防检查手续前进行船体检查，辅以其他配套管理措施，来防范和打击通过船舶人出境的恐怖活动、违法犯罪活动，以维护国家安全和正常出入境秩序。在西方国家，海港151岸的安全检查和资格审查一般是两个部门分别实施，如美国海岸警卫队负责入境船舶的安全检查，移民局负责船员、旅客的入境资格审查；日本海上保安厅负责入境船舶的安全检查，移民局负责船员、旅客的入境资格审查。而我国的海港边防检查机关肩负着船舶入境安全检查和人员资格审查的双重职能，只有通过建立新型勤务模式才能完全胜任。
(一)新型勤务模式以海港综合管理信息系统为依托，以船体检查为主要手段
1．建立功能强大、信息全面的海港综合管理信息系统。海港新型勤务机制必须依托于海港  综合管理信息系统，只有建立功能强大、信息全面的信息系统，边防检查机关才能根据信息系统所反映的船舶历史记录、上一港记录及船舶现有情况，决定船体检查或其他检查方式，在船舶入出境检查中做到有的放矢。目前边防检查系统使用的海港综合管理信息系统(梅沙系统)，2005 年投入使用以来，功能逐步完善，但是离新型勤务模式的要求尚存在不足，一是功能配套应更加合理化。主要是因为设计该系统的技术人员不是很熟悉边防检查业务，造成管理模块与实际应用存在一定脱节；二是要增加船舶历史记录和现实情况，全面反映船舶所属公司、船舶类型、吨位、历史违规记录、航线、船员构成、有无武器弹药、自管记录等情况，使海港边防检查机关全面掌握船舶情况；三是要确保网络畅通，资源共享，做到权责明确，分工合理。初步的设想是，有海港边防检查站办理船舶检查手续的科队能够及时、全面地掌握辖区口岸入境船舶的相关资料，并且应当录入该轮停靠期间的信息资料，修改其职权范围内的信息；总站一级则拥有管理信息的较大权限；部局一级则负责系统的维护和信息的综合管理。
2．将船体检查作为船舶入出境检查的主要手段。对出入境船舶执行船体检查是在海港综合管理信息系统的基础上实施的。在此有必要将边防检查机关执行船体检查的法律授权进行一下分析。《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(以下简称《条例》)明确规定边防检查机关具有船体检查的权力，其中《条例》第27条还规定：“边防检查站根据维护国家安全和社会秩序的需要，可以对出境、入境人员携带的行李物品和交通运输工具载运的货物进行重点检查。”因此，边防检查机关进行船体检查的法律授权是充分的。公安部边防管理局于2005年5月实施的规范性文件《出入境边防检查勤务规范》(以下简称《勤务规范》)对船体检查工作进行了规范，能够作为执行船体检查的规程。但是，《勤务规范》只是把船体检查作为了一种勤务模式的辅助手段，与实际工作要求还有较大差距。因此，进一步确立船体检查的重要地位，做到与国际接轨，还有待于新《出入境管理法》立法的正式明确。从执行船体检查的实际能力上看，当前边防检查机关现有的行政机构设置、人员配备基本符合船体检查的实际需要，只需进一步加强对检查员的船体检查专业技能知识培训，就可在较短时间内实现勤务模式的转换。
3．船体检查应具备重点性和针对性。实施船体检查的方案应根据海港综合信息管理系统以及船舶预检所反映的具体情况来实施，参考的标准主要有：船舶所属公司的情况、船舶违法违规历史记录、对等措施、航线、船员构成、预检是否载有偷渡或不准入境人员、船舶自管记录、是否发生过重大事故、临时停靠在非对外开放港口、上几港是否在重点国家或地区的港口靠泊等。
此外，在特定时期，可根据上级有关要求对携带重点国家船员的船舶实施重点检查。对于在封闭性好、限制区域管理严密的港区停靠的船舶，以及船舶历史记录良好的情况下，可选择仅办理船舶入出境边防检查手续和执行必要的入出境核查任务，而不必实施彻底的船体检查。对于邮轮、客班轮的管理应采用与国际接轨的形式，由于邮轮、客班轮自管严格、监控设备齐全、安全措施到位，只需办理常规手续即可，而不必实施船体检查，一旦发生自管方面的问题，则按照出入境法律规定施以处罚。
(二)与船体检查相配套的港口管理体系与其他勤务形式
1．限定区域管理。实行船体检查为主的勤务机制后，对于口岸限定区域的管理，按照国际海事组织2004年7月实施的ISPS规则要求，可由港区管理部门承担。我国是国际海事组织缔约国之一，ISPS规则作为国际法范畴，我国法律在没有特别规定的情况下，应优先适用国际法。
ISPS规则侧重对口岸反恐方面的规定，而原先边防检查机关对限定区域管理的职能要宽泛一些，所以边防检查机关需要与海事局、港区管理部门进行工作协调，保持密切联系，港区大门保安人员负责对进入限定区域的人员证件进行检查和登记，发现异常情况及时通报，治安案件由地方管辖，涉及出入境的案件由边防检查机关处理。
2．登轮管理与船员登陆管理。登轮管理与船员登陆管理是性质完全不同的两个概念。登轮管理是与口岸限定区域管理相联系的管理理念，实行海港新型勤务模式后，原先的登轮许可制度没有必要再继续实行。而船员登陆管理涉及国家主权，是一种异化了的临时签证制度。世界各国一向都很重视船员登陆的管理。边防检查机关确立了以船体检查为主的勤务机制后，登轮管理基本上可由港口管理部门和船方来负责；而登陆管理依然是边防检查机关的重要职责。外籍船员登陆仍需经过边防检查机关受理申请、审核、发放登陆证的程序。
3．其他勤务形式为补充。海港新型勤务模式并不排斥船体检查以外的其他勤务形式，在特殊情况下，如需对载有违禁物品或不准入境人员的船舶执行限制措施时，可安排民警执行必要的监护、巡查任务。
海港边防检查新型勤务模式较之于以往的勤务模式，具有无法比拟的优点。
一是化“被动防御”为“积极进攻”。以往勤务模式将外轮在港期间管理作为重点，执行24小时巡查或监护，一种被动防御式的勤务模式，表面上戒备森严，实际上却是防不胜防，假如船舶入境时载运了不准入境人员或者违禁物品，对方什么时候下船、带什么东西下船完全可以趁民警巡查的间隙，根本无从掌握；而新型勤务模式具备很强的主动性和针对性，掌握了检查工作的主动权，我们是否要检查、什么时候检查、熏点检查什么、带多少人去检查，完全由边防检查机关根据信息预先判断决定，其实效性远远超过了以往勤务模式，真正地将出入境检查事权落到了实处。
二是化“线形管理”为“关13管理”，把握了主要矛盾，避免了“长线作战”和“旷日持久战”，只需攻其一点，就可以更好地完成边防检查工作的使命。不仅大大解放了警力，节约了大量行政资源，还进一步明确了职能，理顺了关系，方便了船员家属，真正体现边防检查机关与时俱进的改革精神和创新思路。