未视骄阳: 关于选取我区沿海三市之一地建立综合改革试验区的构想

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关于选取我区沿海三市之一地建立综合改革试验区的构想
未视骄阳
一、  综合改革试验区的由来
2005年6月21日,国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议,在会议上审核并通过了《上海浦东综合改革试验区框架方案》。此次会议的主要精神是,我国改革正处于攻坚阶段,在继续做好有关专项改革试点的同时,选择具备条件的地区,进行完善社会主义市场经济体制综合配套改革试点,提供相关经验,对于实现党的十六届三中全会提出的改革目标,具有重要意义。会议要求,浦东综合配套改革试点要着力转变政府职能,着力转变经济运行方式,着力改变二元经济与社会结构。要把改革和发展有机结合起来,把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来,把实现重点突破与整体创新结合起来,把经济体制改革与其他方面改革结合起来,率先建立起完善的社会主义市场经济体制,为推动全国改革起示范作用。
未来的中国历史也许将会书写这次低调举行的会议的重要作用,并且高度评价一项试点工作的历史意义:浦东综合改革试验区。《上海浦东综合改革试验区框架方案》的获得通过,是中国经济发展中具有历史性意义的一件大事,是中国改革历程中新的一个里程碑,中央关于将上海浦东作为国家综合改革试验区的决定,标志着综合改革的序幕已经拉开,体制创新全面推进。香港的《大公报》为此作出了高度评价,称“其意义可以媲美当年深圳特区之设立。其改革方案的设定比以往各次改革力度更强,其成功与否所产生的影响也必然远远超出区域自身。浦东取得国家对外开放和制度创新的先行先试权,为全国的进一步的改革开放探路。”
二、综合改革试验区出台的历史背景
综合改革试验区的成立,与世界经济一体化、区域经济自由化及中国的改革进入攻坚阶段密切相关。二十多年中国改革开放的历史,虽然取得的突飞猛进的发展和举世瞩目的成就,然而二十多年的快速发展亦掩盖住了许多的问题与矛盾。在繁荣之下被遮盖的部分积习与矛盾在今天已经逐步显现甚或是爆发,如从2004底延续至今的关于改革成功与否的讨论,就揭示了在改革的巨大成功背后部分领域的失败及造成的社会不公;而在改革最成功的经济领域,“市场换技术”路径上的不通更使得我们需要深思中国未来改革开放的走向与改进问题。经济全球化、区域经济自由化的巨大浪潮,又要求中国在外贸体制、政府体制、创新体制等方面有所作为,从而不为被这股浪潮所淹没。
于是,首先要来反思改革。从1978年算起截至于2005年,在今天我们对26年的改革作一个评价与表述的时候,首先必须肯定改革开放的成功,因为改革开放让中国的综合国力增加了,让人民的生活水平提高了,有力的推动了中国生产国的快速发展——以邓小平的“三个有利于”作为标准,中国的改革开放在总体上是成功的。然而,在技术层面上,我们会发现在这么多年来我国的改革开放其实最主要的还是停留在经济领域,而深层次的改革即在体制方面的改革,在一些重点领域、关键环节和体制性问题上,还未实现重大突破。如国企改革的问题、政府体制改革的问题、金融体制改革的问题、投融资体制改革的问题等等,实际上在上个世纪80年代就开始作为改革的重点和难点着手解决了,学术界关于在此方面的论述已是汗牛充栋,但是研究了20年、讨论了20年、做了20年,这些重点、难点问题基本上还是没有得到解决,或者说没有从根本上得到解决。再如社会分层的问题,今天我们在全面建设小康社会、不断提高广大人民生活水平的同时,也形成了数量庞大的困难群体,如失地农民、下岗职工、进城农民工等。看不起病,孩子上不起学,种田无地,就业无岗,社保无份等是这些弱势群体普遍存在的问题,而这些问题的长期积累与得不到解决,容易导致社会矛盾的激化:据统计,近年来群众性事件不仅数量明显增多,而且规模不断扩大,从1994年的1万多起急剧上升到2004年的74万多起,已经成为影响社会稳定的突出问题,加大了社会风险程度。从另一个方面看,由“郎顾之争”挑起的有关国企产权改革的大论战只是反映这些问题存在的冰山一角,随着社会的向前发展,更多的问题与深层次的困难将会逐渐浮出水面。改革已经没有回头路,正如二战时的苏兵在面对德国法西斯的疯狂进攻时,选择这样的态度:“我们绝不能再后退了,后面就是莫斯科!”尤如二十年多年前的起始之点,今天的中国改革开放将会继续在悲壮中前行,但会以一种更为理智的态度,在十字路口中寻找十三亿中国人福址的出路。
正是基于当前面对的诸多困难及继续改革的重要性,为了表达国家将改革继续推进的决心,温总理在2005年政府工作报告中指出,要把改革作为2005年各项工作的重中之重,以改革为动力,统领其他工作的推进。2005年也被中央定性为“改革年”。国家关于在上海浦东成立综合改革试验区的决定,是至今为止中央政府宣布“2005年为中国改革年”后最大的一个改革动作,体现了中央决意排除左和右的干扰,将改革带入到新一个阶段的决心,也标志着中国的改革将从经济体制领域引入更广阔的行政管理体制和社会管理体制等综合领域的新阶段。伴随着浦东综合改革试验区的成立,在民生领域,饱受老百姓关注的包括“教改、医改、房改”等与老百姓生活休戚相关的改革将会面临重新设计,以解决民众“看病难、上学难、买房难”等问题,保证民众的安居乐业,推动“和谐社会”的全面建设;在经济领域,如国企改革问题将会真正破题并将其引入深水区,外贸体制改革亦将会面临转变,市场要素的流动速度将会加快;在政府体制改革方面,经历了前面二十多年的潜心探索与“摸着石头过河”,以建立高效、廉洁、透明的服务型政府为目标,实质性的大动作将会循序的、大规模的展开。
三、《上海浦东综合改革试验区框架方案》解读
溯源至浦东能够成为中国首个综合配套改革试验区域之原因,其背后离不开党中央领导的关心、重视与支持。胡锦涛主席在视察上海时就表示“要继续搞好浦东开发,加快体制创新,不断提高外向型经济层次,努力在更高的起点上实现快速发展。”温家宝总理在上海视察时也曾指出:“支持上海浦东新区开发开放的方针,希望浦东新区要继续在制度创新和扩大开放等方面走在全国的前列。”于是,国务院通过《上海浦东综合改革试验区框架方案》的基本思路就很清晰了:上海浦东新区作为国家综合改革试验区,探索新的机制和体制;把国家确定的对外开放和制度创新方面的重大举措,放在浦东先行先试;把国际惯例空白领域的制度设计,放在浦东先行探索;在法律法规的框架内,上海推进落实的改革措施,放在浦东新区先行试点。
据悉,浦东试验的主要任务体现在十个方面:
1.    推动政府转型,探索公共服务型政府体制和机制。逐步推广行政审批和政府服务“零收费”,探索建立公务员的职业化制度等;
2.    加快发展各类要素市场,积极推动金融创新,完善现代市场体制。重点是增强上海浦东要素市场的集聚度,提高金融服务功能,更大程度的发挥市场配置资源的作用;
3.    加快社会领域改革探索,促进经济社会协调发展。 推进教育、文化、卫生领域的改革;
4.    率先消除城乡二元制度障碍,推进城乡一体化发展;
5.    大力发展混合所有制经济,增强微观经济主体活力。重点是探索混合所有制的实现形式,增强企业的活力和竞争力;
6.    加快科技体制改革,增强创新能力;
7.    加快推进公共部门改革,促进经济社会协调发展;
8.    探索建立人力资本优化积累机制,创造人才强国的制度环境;
9.    扩大对外开放,形成与国际惯例靠拢的市场运行环境。坚持“请进来”和“走出去”并举,充分发挥“两种资源,两个市场”的作用,增强国际竞争力;
10.     建立科学的调节机制,完善与经济社会发展水平相适应的现代社会收入分配与保障体系。
建立上海浦东综合改革试验区的目标,着重的是“综合”,着眼于纠正以前过于注重经济方面改革的偏差,在肯定经济领域改革重要性的同时,强调其它领域的改革及其配套,要求做到经济与社会体制改革所涉及相关领域的齐头并进与相互支持、促进。以政府体制改革为例,其实当前经济体制改革的各项任务大都与政府转型密切相关,如金融体制改革和大型国有企业改革的滞后等,与政府改革不到位分不开。如果政府主导的投融资体制不改变,政府的职能没有根本改变,这些改革就很难取得实质性进展。从近两年以来的宏观调控实践表明,中国经济发展的体制性障碍仍未消除,而巩固宏观调控成果,调整经济结构,实现经济增长方式转变都需要加快改革,改革的关键就是制度创新,消除束缚生产力发展的制度性障碍。制度创新与消除制度性障碍的很大一部分主动权在于政府,制度的创新与改变在很大程度上需要从政府层面去推动,故而政府的改革与转型何时开始、成功与否关系到中国经济体制改革的成败。于是,在中央给浦东综合改革试验区下达的十项任务中,政府体制改革排在了第一位。中央期望浦东综合改革试验区能在一个更高的起点与更深的层次上在政府体制改革方面进行探索与试验,从而为全国的政府体制改革积累与提供成功经验。而除了政府体制改革,经济领域和其它社会领域的配套改革亦会同时推进,按照中央的设想与要求,浦东综合改革试验区需要用深化改革来解决和实现中国经济可持续性健康发展的问题,解决中国社会二元结构的问题,解决建立“和谐社会”过程中所遇到的深层次矛盾和问题。从这个意义上来讲,浦东综合改革试验区成立的意义是全国性的、示范性的、立足未来的,浦东综合改革试验区将会成为未来中国改革开放的一套模具与样板,它的任一改革驱动都有可能影响未来中国改革的走向,甚至我们可以这样去进行推断,中国未来许多成型的改革设计都有可能从浦东综合改革试验区中找到影子。
然而,与这样重大的使命形成鲜明对比的是,与二十多年前特区的成立、六年前西部大开发、两年前的东北振兴不同的是,浦东新区虽是获批为国家综合改革试验区,但是它却少有可能从国家处得到可观的财政或是众多的优惠政策扶持。如果说二十多年前的设立特区与现在的西部大开发与东北振兴,最重要的是给钱与政策的话,那么“综合改革试验区”并不能让浦东新区从国家那儿拿到一分钱,拿到一个项目或是一条优惠政策,浦东能得到的只是改革的“特权”即对外开放和制度创新的先行先试权。但是,这个改革的“特权”,将意味浦东新区可以最大限度地突破现行约束,大胆闯,大胆试,这是比钱、优惠政策更重要得多的“权力”。对于这个“特权”,浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝有一个比喻,“优惠政策好比直接给粮食,而试点赋予的是‘生产自主权’”。而天津滨海新区管委会政策法规研究室副主任的邢春生将这个比喻引述得更加形象与具体:“特权”等于是“国家不再规定你这块地里种玉米还是种大豆,而是把自主权给了你,你可以建温室,可以搭大棚”。而拥有这个特权,就意味着浦东将成为全国首个由享受政策优势的地区转向享有体制优势的地区,这是目前中国的任何一个地区都享受不到的“特权”与优势。而拥有了这个特权,浦东就可以破除各种体制的束缚,将改革导向中国社会、经济发展中的一些重点领域、关键环节和体制性问题,它将成为新时期推动浦东发展和改革开放的重要推动力。上海目前已启动的改革项目包括与国家人事部、监察部共同推进的聘任制试点,与国家科技部共推的科技创新试点,与国家工商总局合作的工商登记和年检制度改革等近10项。其它正准备推进的还有,在金融领域的“中央银行公开市场操作”、国家海关的“大通关”改革、浦东的综合执法改革、电子公务员试点等等。
鉴于获批国家综合改革试验区后其“特权”对于一地经济与社会发展的推动力,鉴于获得“特权”后一地政治地位的战略性转变,亦是出于自身对于将改革推向深入的强烈愿望,目前的深圳特区、天津滨海新区正在向中央积极申请,试图在国家批准的第二批国家综合改革试验区名单中榜上有名。
四、 从广西的改革开放看待综合改革试验区对于广西未来发展的作用
以1978年中国的改革开放作为参照系,以此来映照广西对外开放的水平及其历程。1978年的改革开放,拉开了中国改革内部机制及与外部交流的序幕,然而由于战争及政治保守等一些方面的原因,广西没有随之跟进,改革与开放不仅没有与全国同步,而且还落后于全国平均水平,如农田的联产承包责任制,在全国进行得红红火火之时,广西于八十年代中期方悄然开始启动。经历九十年代初期几年的低迷与争论之后,邓小平的南巡讲话开启了新一轮的对外开放热的浪潮,北海的开发与开放亦急剧升温。由于形势的不明朗及众多的顾虑,政府并没有积极跟进,这在一定程度上避免将整个广西带入到北海房地产泡沫的泥潭之中,然而又在另一层意义上错过了中国新一轮对外开放与接受国际产业转移的契机。北海房地产泡沫之后,广西的改革与开放进入了一个低潮期,近乎十年的时间广西一直都在探路,与此形成鲜明对比的是,沿海发达省市却用了这一十年的宝贵时间完成了裂变式的发展:深圳的“二次创业”使其成为中国高科技产业化第一的城市,浙江民营经济迅速崛起,上海浦东俨然成为中国的金融中心,新苏南模式令人耳目一新,胶州半岛成为中国新的装备制造业基地,大连在薄熙来的带领下成为“足球之城”与东北亚航运中心。而时隔北海的开发与开放十年之后,广西方再次将改革与开放的重心放回至沿海地区,但是此时中国其它的沿海地区的发展已非同日而语,其经济基础、社会法制环境、对外开放度等方面远胜于广西沿海三市。如果从大的环境与机遇上的把握上评价广西的发展,我们可以这样认为:因为广西的改革与开放一直游离于中国改革与开放的中心圈之外,故而使得智力资源、财政资源、民间及外来资本等生产要素及人力资源未能聚集于此,是造成广西落后的一个重要要因。
然而,综合改革试验区的浮出水面,赋予了广西一个新的赶上沿海发达省市的机会。从中国过去二十多年改革开放的历史来看,过去主要是给政策,利用政策上的优惠来吸引外来资本及激活生产力。但是自从进入二十一世纪以来,部分的沿海省份已意识到单纯依靠优惠政策的不足与存在的弊端,并开始注重将改革开放引入到体制创新、制度创新的新阶段。而这亦是符合国际潮流要求的,以对外开放中的吸引外资为例,1998年经合组织(OECD)的一项研究表明,吸引外资的政策可分为两类:基于激励的(incentive based)政策包括对外资的减免税等财政措施和带有补偿性质的贷款等金融措施。基于规则的(rule based)政策包括制定外资企业工人权利规则、制定环境保护标准、建立保护知识产权制度、加强和改善法律系统,鼓励市场竞争、实行贸易和投资自由化等等。国际上外资政策的潮流是从基于激励的政策转向基于规则的政策。反观广西,我们的改革开放还停留在给予优惠政策上,如西部大开发的优惠政策、少数民族地区的优惠政策、沿海开放省区的优惠政策,但是在实际操作中,在如江苏等沿海省份的政策甚至比广西更优惠的前提下,广西的优惠政策并无多少的优势可言。另外,伴随着产业在这些地区集聚的逐渐完成,“产业短缺”时代已经作别,加之这些地区良好的基础设施、商业环境及服务配套设施较为优越的关系,优惠政策并不能构成吸引这些地区成熟的产业转移的动力。而制度创新却不同,纵无优越的资源禀赋或是较为强大的历史积累,然则如果能够为发展提供必需的激励结构与利益驱动的制度安排,亦容易实现产业集聚与实现竞争优势的诉求,如当年的联产承包责任制、户籍改革坚冰的打破促进的人才流动、十九世纪的美国开发西部计划。以美国十九世纪的开发西部计划为例,给了拉斯维加斯一个制度设计:可以发展博彩业。结果,“赌城”在一夜之间建立并繁荣起来的——这就是制度设计的力量。综合试验区落户上海浦东,意味着依靠优惠政策促进当地经济发展的时代即将过去,体制创新将成为中国经济发展的新发动机。谁掌握了体制创新的自主权,谁最先在体制方面进行改革与创新,谁就有可能获得最快发展并在地区之间的竞争中获胜。此外,综合改革试验区的通过,不仅将开启我国新一轮的改革浪潮,同时亦是新一轮的对外开放浪潮。目前的广西经济发展水平低,产业结构不合理,对外开放程度不够,而在优惠政策与其它省份相差无几甚至比不上的前提下,惟有体制创新才、推动更深层次的对外开放才能加快广西产业结构的调整与优化升级,促使广西经济从资源型到创新型经济的转变,推动广西从内源型经济向开放型经济的真正过渡,也才能促进广西经济从过去单一追求量的增长转变到质的飞跃的阶段,真正实现广西经济的大发展。特别是未来北部湾经济圈的建设,广西必须掌握主动权,并力争将沿海三市建设成为北部湾经济圈的龙头,而要实现这个目标,体制创新及对外开放上必须有所作为。
综合改革试验区建立的意义并不亚于八十年代深圳特区的建立与九十年代的浦东开发,甚至远重于后两者。2005年全国两会期间,温家宝总理明确提出 “改革已经开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面,涉及到社会领域体制改革、包括文化教育体制改革、科技体制改革领域等等,进入全面、整体推进阶段”;2005年4月17日,国务院就出台了《关于2005年深化经济体制改革的意见》,行政体制改革赫然列于其上;2005年4月23日,停开若干年的全国经济体制改革工作会议在深圳突然召开;2005年6月21日,国务院常务会通过浦东为国家综合改革试验区;今年的2月24日,在深圳银湖的“中国脑库”,不公开地举行了第一届“沪津深三城论坛”,其主题就是:“综合配套改革的制度安排与政策设计”……种种动作、迹象表明,中国已告别了二十多年改革的曲折,正在触动改革的内核即体制层面的、综合的改革,这种改革才是未来驱动中国发展的主要力量。在过去的二十多年中,广西在中国的改革开放进程中是落后了;在未来的二十多年里,如果广西尚不能改变目前的旧有的发展模式,转变改革开放单纯依靠政策激励的思路,如果不能紧跟中国改革开放最新的大潮,如果不能走在中国改革开放的前沿位置,如果没有一个制度层面的创新与极大转变,如果不能大胆地去闯,大胆的去试,那么就枉论广西的崛起,更勿论在北部湾经济区中的成功。于是,能否学习上海浦东、深圳特区、天津滨海新区,抓住与利用一切机会争取综合改革试验区落户广西,甚或是退一步说,能否紧盯着综合改革试验区的种种举措并抓住机会将成功的经验积极实践于广西本土中,对于广西未来政治、经济与社会的发展具有极其重大的意义。
五、 关于在广西沿海三市建立综合改革试验区的优势与不足分析
目前广西改革开放的重心已重新转移到沿海一带,这是一个正确的战略选择。然而鉴于沿海三市与其它省份沿海城市差距较远的现实,如何进行正确的制度设计是缩小这些差距并从而实现赶追的目标的关键。但是,进行正确的制度设计,还需有将这种设计化为实现的“权力”。综合改革试验区给予的就是这样的权力。这里说明一点:为什么我们将综合改革试验区选择在沿海三市而非广西其它地域?原因有几点:沿海三市是广西未来发展的重心与希望所在,没有体制改革与制度创新作为载体,这样的希望不容易被承载;对外开放是综合改革试验区配套改革的一项重要内容,沿海三市是广西对外开放的前沿阵地;三个城市皆为新兴城市,历史沉疴较少,制度设计比较容易推进。当然考虑到多重因素,综合改革试验区只限制于一个较小的地理范围,如上海只选择浦东、天津只选择滨海新区、深圳只选择特区,故沿海三市只能选择一个城市——当然选择哪个城市并不在此文的讨论范围之内。综合广西的整体状况而言,在众多争取综合试验区落地的区域竞争之中,广西有自己的优势,同时亦有自己的不足之处。
不足之处是在于:
1.          广西从来都不是中国的改革开放中心所在地。从1978年的改革开放伊始,中国改革开放的重心一直都主要放在长三角、珠三角、环渤海三角上,而北部湾在中国整体经济战略中是居于可有可无的位置。80年代初国家选择了深圳作为特区的试点,后又选择了珠海、汕头、厦门、海南等四个城市及区域;90年代初选择了上海浦东;综合改革试验区的首个试点区域还是选择了浦东。除了84年开列的14个沿海开放城市北海榜上有名外,在中国几次重要的改革试点选择区域中,不仅是沿海三市,广西的其它城市皆未上榜。
2.          沿海经济的孱弱是一个阻碍。在今年的全国两会上,温家宝总理在总理工作报告中提到了“天津滨海新区”,而没有提到广西的北部湾经济圈。在新出庐的全国的总体区域经济规划中,涉及到了长三角、环渤海三角等区域,而未谈及北部湾经济圈。若是述论综合改革试验区的落户,从全国的众多区域看,不仅仅是沿海地区,甚至是内陆城市如武汉、成都、重庆都要比广西沿海三市都有优势。
3.          在制度设计方面广西的智力支持存在不足。体制方面的创新需要众多某一领域的专家、专才或是跨越多个领域的通才去进行设计,与沿海地区存在众多高校、科研院所、民间智囊团形成鲜明对比的是,广西的高校、科研院所较少,民间智囊团更是廖若晨星,而且这些智力机构力量薄弱、偏重于理论方面的研究而弱于实践方面的设计,这使得广西在制度设计方面存在较大的缺陷——一项好的制度能不能被设计出来与智力资源的丰富程度成正比。
沿海三市所拥有的优势为:
1.          在国家战略位置中的改变。这种战略位置的改变并不是说经济方面,而是在于政治地位方面。北部湾在目前的国家战略中,是政治意义大于经济意义的。基于建立一个较好的周边环境的需要,亦是因为中国与东盟各国在经济上存在一个相互补充的关系,国家需要进一步发展与东盟各国的睦邻友好关系,而与越南相邻、与其它东南亚国家具有较强经济联系与文化渊源、通过海路、陆路皆能较易到达东盟各国的广西,是不可绕过的重要一环,更何况广西是全国的三大侨乡之一。这是许多的地区所不具备的优势,倘是综合改革试验区落户沿海三市的一地,对于中国探索与东盟国家的外贸关系、中国—东盟自由贸易区的较好建立、更好的实施西部大开发、探索新时期的沿边开放策略皆有所裨益。
2.   &nb, sp;      改革的魄力较大。自从广西将改革开放的重点重新放回沿海三市之后,自治区对于沿海三市的扶持力度一直不断加大,除了在基础设施、重大项目建设方面给予优先安排外,还特别注重沿海三市的统一规划,如区政府北部湾经济区规划建设管委会的成立就是一个鲜明的例子。在经历多年的争论不休之后,北部湾经济区规划建设管委会是一个不小的进步,至少它迈出了第一步,至少未来沿海三市的在资源整合、重新分配与解决重复建设难题方面得到一定的解决。而从北部湾经济区规划建设管委会的成立中我们亦可看到自治区党委、政府发展北部湾经济区(广西)的决心,因为在中国少有哪一个省份为着省内某一块区域的发展成立一个专门的协调与规划机构。而随着两廊一圈的建设,2010年中国—东盟自由贸易区的成立,渴望在国家经济战略版图中占据一席之地的北部湾经济圈(广西),希望能够充当中国与东盟贸易桥头堡与前沿阵的广西,肯定不会满足于现状的发展,而会图求下一步的改革与开放,以开放促改革,以改革推动发展。而从中国历史上的历次改革来看,无论是古时的商秧变法,近代时的维新运动与康梁变动,还是20世纪的改革开放,都始于边缘之际、浮萍之末,于是就使国亡图存、人心思变成为可能,上下改革的意愿即极为强烈。由于广西经济的落后,文化上的弱势,使得广西振兴自身的渴望极其强烈。在这一点上,或许是上海浦东或是天津滨海新区这些地区所不可比的。
3.          改革的阻力与成本较小。经济发达,思想观念新是上海浦东、天津滨海新区与深圳特区等这些地方的优势,但是因为经济较为发达,故而已形成具有比较大势力与重要影响力的利益群体,这些利益群体,一旦改革能够使他们获取更大收益的时候,他们会成为推进改革的重要力量;而一旦改革对他们目前利益受损的时候,他们则为成为改革最重要的阻力。但是错综复杂的利益群体难以协调,改革不可能满足每一个群体的既得利益,特别是改革进入深水区的时候,将会牺牲一部分群体特别是受益较大化群体的利益,于是相对而言,对于需要将改革带入深水区的浦东综合改革试验区来讲,它所遇到的阻力将会比78年刚开始改革的时候要大得多。原先深圳的“三政分立”就是个例子,虽然有方案自身缺陷的原因,但是在推进方案的过程中,却来自各政府机构的重重阻力,最后导致方案的变形直至流产。故而,能够解开利益群体的迷结并形成新的利益分配与鼓励机制,将在很大程度上成为未来综合改革试验区改革成败与否的关键。而在改革成本上,沿海发达省份已走过当年改革开放“一穷二白”阶段,已建立起了较为发达与雄厚的经济基础,如上海2005年的GDP经过修正后已达到9143.95亿元,在这些地方进行改革,一旦失败,所付出的代价是高昂的。受制于阻力较大及成本高昂的关系,故而我们可以想像得到在这些地方进行的改革应是小心翼翼的。然则,由于广西沿海城市是新兴城市,较为强大的利益群体没有形成,由于经济规模较小故而改革的成本亦较低的关系,使得许多的改革设计在这儿较之上海浦东、天津滨海新区与深圳特区等容易推行。
六、 对于在沿海三市建立综合改革试验区的一些建议
1.          早日确定具体的区域。由于广西改革开放重心转移到沿海,故而在向中央申请综合改革试验区的批准权时,我们的侯选城市为广西沿海三市。又由于综合改革试验区当前只能在一小块区域进行试点,如果将沿海三市捆绑一起申请则很难获得通过。在这种前提下,在申请之前,选取沿海三市的哪一个城市作为广西向中央申请综合改革试验区的试点区域极其重要。是北海,还是防城,抑或钦州,或是它们中的一个区,都需要细细斟酌,通盘考虑,使得申请不仅容易在中央之处获得通过,而且还有利于北部湾经济区未来的总体规划与发展需要。但是无论选取哪一个城市或区域,都需要在科学论证的前提下,结束争论早日确定,倘是不停的争论,只会让广西又一次错失与国家改革开放大潮同步的机遇。
2.          确定沿海三市综合改革试验区的框架。在向国家提出申请希望成为综合改革试验区的首个试点区域中,最后是上海浦东胜出,而希望很大的深圳特区则名落孙山。深圳落败的一个很重要原因是深圳所提出的改革试点区域及举措太过于具体,“相关部门感觉部分内容难以批复”,而上海只是提出了一个较宽的框架,使得整个综合配套改革较有弹性,可以在具体操作过程中修改,迂回的空间很大,这是上海胜出的一个重要原因。广西在向中央申请成为综合改革试验区的试点区域时,应综合社会各方的意见,可设置一个合理的框架与方案,使得申请更具科学性而容易获得国家的通过。而由于国家综合改革试验区的特殊性,广西亦可作两手准备:一手是力争综合改革试验区申请获得通过的积极准备;另一手则是综合改革试验区申请未能获得通过的准备。在申请未获得通过时,广西可考虑作为综合改革试验区的过渡实验区。即是出于改革成本的考虑,广西可以向中央提出申请,让在上海浦东或是深圳即将进行的改革,放于广西沿海的某一地中,先行先试。让沿海三市的某一地作为现在的浦东与未来滨海新区、深圳综合实验区的过渡实验区,戏谑一点来说,就是供深圳与浦东实验的小白鼠,它的使命就是作为浦东、滨海新区、深圳等地综合改革实验区进行改革的过渡与先期试验。浦东等地的一些改革方案可以先期拿到沿海三地进行测试,看看方案正确与否,然后再决定是否运用到其区域中来,从而进一步减小改革的试错成本,为浦东等地更好的改革铺路。
3.          引入外来智库参与广西综合改革试验区的申请与成立中,鼓励民间智囊团的发展。考虑到当前广西智力资源及研究力量的不足,在进行综合改革试验区的申请及框架设计时,可在本土研究力量的基础上,联合外来智库如综合开发研究院、美国兰德公司等。外来智库的到来,可弥补广西研究力量的不足,尽快提高广西的研究水平,包括提高广西综合改革试验区框架的设计水准以早日在中央处获得通过,亦可对未来广西的发展策略有一个科学的指导,使得我们的决策更加合理与科学化。在民间智囊团方面,目前的广西在相当程度上弥漫着较强的危机意识——这是一个好的现象,政府需要对这种危机意识作一个较好的引导,引导这种意识走向为广西发展而出谋划策的方向上,民间组织的建立是一个不错的疏导方案。民间的舆论需要的是一个疏导,而非堵,民间组织的建立与健全,可促进政府职能的转变,让原先政府不应承担的许多职能交由社会去完成,民间组织的建立与健全对于社会的发展与进步具有极其重要的意义。2005年由深圳市社科院推出的《和谐深圳社会创新工程》中,首次出炉了“和谐社会指标评价体系”,在其中13个核心指标中,“每10万人拥有民间组织数量”赫然在列。在区内,政府应大胆、放手的鼓励众多民间智囊团的成立,让更多、不同行业的精英开始关注于广西的发展。而在这种引导中,不仅可将许多工作与外地或是不同行业的广西人团结起来,亦是可以带入到未来广西改革开放更好的制度设计与安排中。
4.          建立体制改革办。为了推动改革的需要,深圳做出了一个引人瞩目的举措恢复设立了“深圳市体制改革办公室(简称‘改革办’)”,而上海亦打算在计划局下仿效深圳设立改革办,两地设立体制改革办的主要使命还是为体制改革探路并大力推进。考虑到广西体制改革的重要性与急迫性,考虑在综合改革试验区中体制改革所蕴含的重要份量,广西亦可整合相关的部门,专门成立一个针对沿海三市体制改革的办公室,这个体改办可放于相关部门如北部湾经济区规划建设管委会名下,以下推进北部湾经济区的整体制度创新工作。体制办的工作,除了研究与推进在北部湾经济区的体制改革与制度创新外,还可时刻紧跟相关综合改革试验区的改革开放步伐,并注重将这些与广西的实际结合起来,如深圳于2006年4月份出台了“30项改革措施”;上海市正在酝酿建立“市、区联动”的推进机制;天津滨海新区创新性的创立了渤海银行与产业基金,由中、日、韩三国共同出资的东北亚银行也在酝酿之中。体制办可根据这些地区新的改革举措,分析其中的哪些适合于广西而又如何让其植于广西特别是北部湾的发展需要中。通过这些,促进综合改革试验区于沿海三市的落地,或是在落地之后制度创新工作的开展。
5.          沿海三地制度设计与改革的推进应有确切的时间表。从煤钢联营到欧盟经济一体化,统一的欧洲经济体的形成并不是随意的,而是在其形成的每一个进程中都有明确的方案,而方案又配以一个确切的完成时间表。正是基于对目标完成而进行的较为严格的时间设定,使得欧洲经济一体化能够顺利进行。无论综合改革试验区最终能否落户于沿海三市,对于改革与开放的大势必须要把握并抓紧研究。一俟时机成熟,即刻拿出较为确切的时间表,积极推进制度设计的进程。
结语:
当初申请建立国家综合改革试验区时,除了上海浦东、深圳特区、天津滨海新区外,还包括东北、中部、西南等地区的其他5个城市或地区。恰如中国不可能只设置一个经济特区一样,在未来,中央政府会设置几个综合改革试验区。故而,对广西而言,要及早准备,及早行动,及早安排。综合来看,在目前中国只设置浦东,深圳还未通过的前提下,奢望第二批名单中综合试验区可以有沿海三市的名字有些不现实——深圳特区与天津滨海新区倒有可能出现在第二批的名单中。在未来的申请中,我们可以积极准备两套应对方案:一是选取沿海三市之一地作为作综合改革试验区向中央申请;二是申请成为浦东等地综合改革试验区的过渡试验区,出于中国改革试错成本的考虑,承担为浦东等综合改革试验区改革开放的过渡试错功能。
鉴于综合改革试验区对于中国改革与开放的重要意义,对于广西政治、经济与社会发展的重要作用,建议区党委政府,将其列为广西今明两年的重要课题,积极调研与筹备向中央申请,争取综合改革试验区早日落户广西或是取得部分的改革试错权。
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