圈地建造城下城市和村庄

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近期，关于我国城市化的讨论越来越激烈。尽管北京、上海、广州、深圳等大城市饱受交通拥堵、环境污染等诸多问题的困扰，有观点甚至认为我国的大城市已进入城市病的集中爆发期，但重庆、山东、河南、安徽、江苏等地的“三集中”、“三置换”却热火朝天，很多村民糊里糊涂地被裹挟在政府的拆迁进程中。在政府一系列光鲜的经济增长数字背后，是触目惊心的农民上访、自焚、被截访、被拘禁，直至酿成围攻政府、打砸政府办公楼、堵塞国道等群体性事件。而农民抗争的实质，是失地后的生存危机使然。

城市化的重庆版本·理想逻辑？
城市建设用地扩张是与城市发展内在要求相统一的，正是城市经济发展才带来对土地的需求，而不是反过来，有了土地就一定可以发展经济。
从2010年8月1日开始，重庆市实施《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法(试行)》，正式启动重庆市农民转户进城的改革。根据规划，重庆户改分为两个阶段进行，第一阶段是2010年至2011年，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，新增城镇居民338万人；第二阶段是2012年到2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生等保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万～90万人，新增城镇居民700万人，全市非农户籍人口比重提升至60％。重庆市市长黄奇帆说，“届时，重庆主城区集聚城镇居民为1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人”。黄奇帆曾对新的制度打过形象比喻：城镇户口捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”，因此，农民工进城落户，关键是要解决他们的社保体系。

重庆模式的“完美逻辑”
根据公开报道，可以简单地勾勒出重庆户改的思路与方略，笔者总结如下：
首先，农户进城，同时退出宅基地。
其次，政府将宅基地等农村建设用地置换成为城市建设用地指标。
第三，重庆市政府用城市建设用地指标做三件事：一是为农民造廉价公租房，二是用土地招商引资，三是用土地生财，为进城农民提供与市民同等的社会保障。
第四，重庆市政府希望：因为可以大量招商引资并创造就业机会，一般进城农民工就可以轻松找到就业机会；由于为农民提供了与城市市民同等的社会保障，进城农民就可以在城市获得体面生存下去的基本条件；因为建有大量廉价公租房，进城农民中情况最不好者可以住进公租房，而不致于无房可住，从而可以避免因大量农民进城导致贫民窟的形成及由此可能造成的社会动荡。
最后，在不长的时间内，重庆市可以成功地将千万进城农民体面地城市化，从而使重庆的城市化率有极大提高，创造中国城市化的奇迹。
从以上总结来看，重庆模式看起来是相当的简单，就是希望通过让农民拿土地换户籍来创造城市化的奇迹。但用如此简单的办法就可以创造奇迹，不禁让人生疑，因为这样不用付出代价甚至不担任何风险就可以创造奇迹的事情，重庆可以做，其他地方当然也可以做。这中间显然是有些环节存在问题。
土地换户籍可以创造奇迹?
问题出在三个方面：第一，“土地换户籍”后的土地仍然是农村土地，其中的农村建设用地可以通过复垦来获取城市建设用地指标。国家土地政策规定，城市建设用地“占补平衡”，“先补后占”，即地方政府必须先造出耕地，才能获得城市建设用地权利。进城农民将宅基地退出来，地方政府主持复垦为耕地，就造出了可以用于置换城市建设用地的耕地来。
但是，这里有一个问题，就是国家规定“占补平衡”、“先补后占”，从而使地方政府可以获得建设用地指标有一个前提性条件，即，并非农民退出的宅基地复垦为耕地，就可以自动产生城市建设用地指标，而是有一个更大的限制性条件，即地方政府城市建设用地指标是由国家每年定额分配的，每年国家下达的定额建设用地计划，地方政府绝不能超标使用。
因此，重庆要将复垦为耕地的农民宅基地转化为城市建设用地，就需要向国家要求增加建设用地指标，重庆可以要，全国各个地方政府都可以要，则全国控制城市建设用地指标的计划就会落空。重庆当然可以借城乡统筹实验区或直辖市的名义来要求增加建设用地指标，但这里，重庆市已经有了别的省市政府不能享受的特殊。正是因此，有人写道：重庆现在之所以发展迅速，很大程度上除了物流成本、发展成本低外，其实最大的优势在于国家给了它很大的开发空间。
但即使如此，300万乃至1000万农民进城所释放出来的宅基地复垦面积，也不可能因中央给重庆的特殊政策而被重庆市全部用于建设用地，因为重庆农村人均宅基地面积不低于200平方米，1000万进城农民工的宅基地复垦面积超过300万亩，即超过2000平方公里。
第二，问题也许就在这里，即国家即使允许重庆可以额外地使用100万亩耕地作建设用地，重庆也未必就可以发展起来。因为，城市建设用地扩张是与城市发展内在要求相统一的，正是城市经济发展才带来对土地的需求，而不是反过来，有了土地就一定可以发展经济。因此，真正构成重庆经济发展瓶颈的，是招商引资，是资本的进入。
重庆要招商引资，显然不能只是重庆的决心大，也不是重庆地理位置好，就可以招来商引来资的。资本的天性是获取剩余价值，没有利润，资本凭何而来?而决定资本利润高低的一是劳动力成本，二是土地成本，三是地方税费，合起来叫做投资环境。
从土地成本上讲，工业用地的成本是比较低的，一般每亩土地价格在20万元左右，很多地方政府为了招商引资，而将土地价格压低。重庆以每亩10多万元地票价来获得用地指标，又要再征用规划区内的农民土地，这样积累下来，重庆市政府提供给企业的用地，要么价格高昂，要么市政府贴钱。
从劳动力成本来讲，重庆指望通过招商引资来安排进城农民工，以使进城农民工可以获得体面的生活，则这些企业必须支付进城农民更高的报酬，要为这些进城农民支付更多的社会保障和失业保险金。否则，进城农民在城市的生活就不可能体面。从地方税费来讲，重庆市因为进城农民数量巨大，而不得不支付财政成本，重庆市的财政收入不会从天上掉下来，全国绝大多数地方为了招商引资，都可能对企业减税，重庆却欲加税，因为财政缺钱。
因此无论从哪一个方面来讲，重庆市的投资环境都不大可能很好，虽然其招商引资的决心很大，但前景却令人担忧。
山东诸城版本·在浪费中维持？
“占补平衡”、“先补后占”这一保护耕地的国家土地政策，是一个好的政策，但到目前，在地方的实践中却乱相百出。本来应该在一个更大的范围内和更长的时间内形成的平衡，却以极大的资源浪费来生硬地维持着。
源起于山东诸城的拆村并居在性质上与重庆一样，即地方政府要的是农民的土地，而说的是要为农民提供与城市一样的生活与公共服务设施。结果，在很短时间内，诸城即将农村传统村庄拆得七零八落，十几个村合并到一个地方，每处居住人口达上万人，家家户户上楼，政府获得了节约出来的宅基地，将宅基地复垦为耕地，地方政府即可以通过“先补后占”、“占补平衡”来换取城市建设用地。
全国范围的“村改居”
山东与重庆的不同之处大致有三，一是山东仍然是在农村范围里面重组，以此获得农民宅基地，重庆则是将农民从农村中彻底地不可逆地拉出来了。山东农村，农民仍然可以从事农业，重庆进城农民不只是无法从事农业了，而且根本就已经失去了农村这个田园家乡。这个意义上讲，重庆“户改”较山东“撤村并居”更为激进；二是重庆给进城农民“五件衣服”，但农民必须脱掉在农村穿的几件衣服。而山东并不给农民穿进城的衣服，也不脱农民在农村穿的衣服。但山东农民拆村并居以后，大规模聚居，农田离农民的住处变得相当遥远，农民因此在农作上远不如过去方便；三是重庆与山东经济发展水平有差距。重庆事实上仍然是一个落后的西部农村，而山东尤其是诸城地区，则是经济相当发达的沿海地区。正是诸城发达的经济产生了对土地的内生要求，也是在这个意义上讲，诸城的拆村并居较重庆“户改”要有内在合理性。
诸城拆村改居的经验在很短的时间即在整个山东发酵，无论本地经济发展状况如何，也无论本地农村的主要产业是农业还是工业，山东几乎全省都通过“村改居”做起了土地的文章。
诸城模式之实质
如果农民的确可以从拆村并居中获得实实在在的利益，则这样的政策也是可以忍受的，虽然还是有点浪费，毕竟农民之前造的房子都是好好的，但是只要农民高兴就行。但如果农民住到一起，生产生活不方便了，各方面反而不如过去，则这样拆村并居问题就大了。
根据调查，主要有这样的问题：
第一，诸城市拆村改居，10多个村拆并到一个居民点，农民因为离土地太远，进行农业生产不方便，且因为住到楼上，农具无处放，耕牛无处养，生活也不方便。
第二，拆村并居，节约出来大量的宅基地，将宅基地复垦成为耕地，这些复垦出来的耕地就可能置换成城市建设用地指标。但因为拆村并居规模太大，复垦出来的宅基地只好储备在那里，留待来年再用。
第三，留待来年复垦耕地的宅基地，是需要地方政府当年就拿出资金来拆村以及补偿农民在新居民点建房的开支。地方政府开支空前增大，财力不够，就可能要求开发商预支。
第四，整个过程中，唯一的好处就是可以换取国家“占补平衡”的城市建设用地，进行工业区建设或搞商品房开发，以及建设城市基础设施。
注意，直到这里，并没有涉及到城市建设规划区内的农地征收问题。
所有的问题只涉及到国家为了保护18亿亩耕地红线，而要求所有的城市建设用地在占用耕地时，必须先复垦出相应的耕地。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。因此，重庆市和山东省的一些地方政府，纷纷通过“户改”，“村改居”，不惜花费巨额成本，包括拆掉本来建成不久的住房。
实际在农村，到处都是农民将耕地抛荒在那里，且到处有可以改为耕地的荒坡水面，可以大幅度提高产量的中低产田，可以低成本开辟为梯田的荒山荒丘。即使是宅基地等农村建设用地，全国农村也有数以亿亩计的宅基地，若国土局愿意出钱在这些户均2、3亩宅基地的农村搞国土资源整治，则可以节省出来的农村建设用地足以供全国十多年的城市建设用地规划。
因此，本来“占补平衡”、“先补后占”这一保护耕地的国家土地政策，是一个好的政策，但到目前，在地方的实践中却乱相百出。本来应该在一个更大的范围内和更长的时间内形成的平衡，却以极大的资源浪费来生硬地维持。
我国传统的村庄不仅是生产性的，而且是生活性的，是价值世界的，是宗教的，是农民祖祖辈辈而来、子子孙孙而去的空间。现在地方政府仅仅为了得到农民的宅基地以复垦换得城市建设用地的指标，而编出种种理由，破坏了农民基本的生产和生活条件。
河南乡镇版本·疯狂扩建？
因为政府推动，农民虚假消费需求被调动所制造出来的“繁荣”，注定只能是虚假的“繁荣”，就只是一个消费型的小镇，是一个缺少经济基础，缺少基本收入条件作支撑的消费型小镇。
2010年7月，本课题组到河南K镇调研20天，感受到另外一种城镇化路径的强烈震撼。最近5—6年时间，在镇政府的强力推动下，K镇镇区面积由1平方公里发展到3平方公里，之前全镇只有三条街道，现在则已有21条街道。镇区已有接近6000户居民，按每户4人计算，可以住接近3万人，而K镇全镇人口只有3．5万。也就是说，目前镇区已经可以住下全镇所有人口。而K镇镇区仍在快速地扩张中，商品房正在火热兴建，新的街道也已规划，正被人承包搞三通一平，然后将街两边的土地卖出建房。
K镇并非中心镇，只是该县下面的一个比较大的乡镇，镇区的市场范围也只在本镇。不过，这几年K镇的快速发展，吸引了周边几个乡镇农民来镇上买房居住，镇区至少已有数百户外镇的农民来购房，当然，相对于近年建成的5000多套住房，外乡镇来住人口的比例很小。
K镇的开发模式大致分三个步骤：一是统一规划，大约在2005年K镇就做了规划；二是以规划为基础，开街建路。政府没有财力开街，因为开一条街，据说至少要投入400—500万元，即要做到三通一平，然后将街两边的土地整理出来，卖给愿到街上建房的农民或开发商。
几年以后，随着大量新街的开发，K镇镇区就出现了数以千计的一楼营业二楼家居的临街门面房，这些门面房都是清一色的一个当街铝合金拉闸门。在小小K镇，几千家营业的临街门面房显然不可能都开门营业，因为没有消费者，因此，我们在K镇街上看到的是，虽然门面房众多，但3／4以上是不开门的。
K镇镇区扩张的过程，也是极多资源和财富进来的过程。开街要占地，一般征地，镇政府统一的价格是每亩1万元，后来修高速公路通过K镇，高速公路的征地费为每亩2万多元，因此，农民强烈要求提高征地费，征地费因此提高到了2．5万／亩。一条500米的街道，宽度在50—60米，则这条街道占地就要超过100亩，若按2．5万元一亩支付征地费，仅征地费就要250万元，并且建街道通常还要涉及拆迁。征地后，必须进行街道的硬化，要通水，通电，要安装路灯，没有数百万元前期投资是不行的。因此，来K镇投资开街的人都是有钱人。但只有钱还不行，还必须与镇政府有关系，因为虽然投资巨大，  但回报也高，且基本上是稳赚不赔的。
只是与政府有关系还不行，还必须与地方势力有关系，有些新街的开发就是由地方势力投资的。地方势力在K镇又叫做“面上的人”，就是在80年代好勇斗狠积攒下“名气”，90年代到城市赚取了不少灰色收入，  到2000年以后他们又回来投资获利的人物。地方政府在拆迁中如果遇到村民的阻力，就会请这些“面上的人”出面。有地方势力与地方政府的默契配合，土地征收和房屋拆迁是不难的事情。
土地被征收，农民得到了补偿(虽然不够多)，地方势力要有好处，开街的商人有利润，地方政府可能会有回扣，这些都是在巨大资源投入到K镇镇区建设的过程中实现的，这种利益的实现又最终是以开街后地皮有人买，或建的单元房有人买为前提的。
但是，K镇是一个农业乡镇，人口规模并不大，农民的主要收入来自务农收入加上务工收入。K镇是一个有着长期外出从事建筑业传统的乡镇，农民因外出务工而有一定的现金储蓄。K镇镇区开发，唯有农民到镇上买房，镇区开发才进行得下去，各方力量才可以从镇区开发中实现利益。
恰恰外出务工的农村年轻人有着强烈的城市化冲动，年龄比较大的农民工，手中已有一定积蓄，他们正在考虑年龄大了外出务工已不适合，回乡创业又找不到门路，正好，镇上开新街有地皮，自己用十几年务工的积累买一块地皮建一个临街门面房做生意，是一个不错的返乡选择。因此，这些正考虑返乡的农民工成了第一批新街开发的入住者。
这样一来，K镇农村中，几乎所有积蓄的资源都变成了镇区的房子。不只是积蓄，农民的未来收入也预支进去了，因为大多数在镇上买房和建房的农户都有借贷，或只付了首付，今后若干年都要定期还款。
K镇的小城镇建设成功地将K镇所有的存量资源流动起来，然后沉淀在了镇区的房子上，中间有各种力量从中获得了“定额租”。好处是农民终于进城了，城市化程度加深了。
显然，K镇将来也不可能成为工业重镇，因为小城镇大工业的时代已经过去，乡镇工业时代已经过去。因为进入买方市场，土生土长的工业企业根本就不可能长成，招商引资来的企业都进到设施齐全配套合理的工业园区，而不可能将工厂办到小镇上。K镇也没有希望成为区域性的商业中心，因为周边其他乡镇也在大力发展镇区，在向农民讲述到镇上买房投资保值的相同故事。
如此一来，K镇这样因为政府推动，农民虚假消费需求被调动所制造出来的“繁荣”，注定只能是虚假的“繁荣”，就只是一个消费型的小镇，是一个缺少经济基础，缺少基本收入条件作支撑的消费型小镇，因此也是不可持续的。这种“繁荣”的泡沫终究是要破灭的。


  
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