朱弢：质检总局遭遇“电子监管门”(《财经》 2008-8-18)

质检总局遭遇“电子监管门”
作者：《财经》记者 朱弢 　 [2008-08-18 23:07:16 ]  共有1条点评

国家质检总局因强力推行电子监管网，被多家企业起诉涉嫌行政垄断，但法院是否受理还是未知数

四家防伪企业认为，国家质检总局用行政命令的形式强制推行电子监管网，实际上确立了电子监管网的经营者——中信国检的垄断地位。
自8月1日《反垄断法》生效实施以来，短短半个月内，国家质量监督检验检疫总局（下称国家质检总局）连续被多家企业起诉涉嫌行政垄断。
8月1日，北京兆信信息技术有限公司、东方惠科防伪技术有限责任公司、中社网盟信息技术有限公司、恒信数码科技有限公司等四家防伪企业，在北京市第一中级法院起诉称，从2005年4月开始，国家质检总局不断推广一家名为“中信国检信息技术有限公司”（下称中信国检）的企业经营的中国产品质量电子监管网（下称电子监管网）业务，要求生产企业在所生产产品的包装上加印监管码。此后更改“推广”为强制推行。
四家防伪企业认为，国家质检总局用行政命令的形式强制推行电子监管网，实际上确立了电子监管网的经营者——中信国检的垄断地位。
据此，四家企业认为，国家质检总局的行为违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》中 “行政机关不得滥用行政权力”的相关条款，涉嫌行政垄断。他们请求法院判定国家质检总局强制推行电子监管网的行政行为违法，并判令国家质检总局立即停止违法行为，同时消除其行为给企业造成的影响。
8月11日，上海中商网络有限公司、江苏南大数码科技有限公司两家防伪企业，以同样的理由向北京市一中院提起诉讼。
上述两起诉讼案的代理律师周泽称，目前又有多家企业与其取得联系，希望参与对国家质检总局的诉讼。
截至《财经》发稿，北京市一中院尚未对上述两起案件做出是否立案的决定。
“电子监管”遭抵制
“电子监管网”的概念，最先出现在国家质检总局三年前下发的一份文件中。
2005年4月4日，国家质检总局下发了《关于中国产品质量电子监管网推广应用有关事项的通知》（国质检办函[2005]183号）（下称《通知》）。文中称，“本着质检部门积极推动，企业、消费者积极参与的原则，建立中国产品质量电子监管网”。
对于电子监管技术，《通知》中表述为：“它充分利用现代高新技术、电信网络信息技术等手段，由监管网指挥中心赋予生产企业每件产品惟一的电子监管码，并在每一件产品上表示出来。”
据《财经》记者了解，每个电子监管码由一组条码和一组16位数字编码组成，相当于给每个产品都赋予一个“ID”。
根据电子监管网的系统设计，产品包装使用了电子监管码后，批发商、零售商和消费者利用电话、手机、短信、互联网等方式，可对监管码进行查询，以实现每件产品的动态跟踪，验证真伪。
《通知》要求各地方质量技术监督局做好企业的入网推广工作，具体时间从2005年5月开始。同时，《通知》将先期入网者的范围，圈定为“已获中国名牌、免检、生产许可证的产品”。
2007年11月29日，国家质检总局又发布一份通知，进而提出了硬性要求：根据国务院相关规定，国家质检总局、商务部、国家工商总局做出决定，对纳入工业产品生产许可证和强制性产品认证（CCC）管理的重点产品实施电子监管。“重点产品生产企业必须在产品包装上使用电子监管码后，方可出厂销售”。
随这份通知一同公布的，还有一份《首批入网产品目录》，包括食品、家用电器、人造板、电线电缆、农资、燃气用具、劳动防护用品、电热毯、化妆品在内的九大类共计69种产品。
20天后，国家质检总局又出台《关于做好重点产品质量电子监管工作的实施意见》（国质检质[2007]624号）。这份文件提出明确的时间表，要求在2008年6月底以前，《首批入网产品目录》中的九类69种产品必须100％实现赋码上市。这个时点以后，入网范围还将进一步扩大，逐步实现重点产品全面覆盖。
以上行为遭到了相关企业的强烈抵制，尤以食品和防伪两个行业为甚。
根据《首批入网产品目录》，69种产品中有45种是食品。中国食品工业协会副秘书长马勇表示，按照国家质检总局的要求，将有10.5万家获得QS认证（食品生产许可证）的食品企业，必须加入电子监管网。这将给企业带来沉重负担。
今年4月，食品工业协会向国家质检总局递交了《关于食品企业对实施电子监管码有关意见的函》，称根据国家质检总局的要求，必须首批加入电子监管网的是那些产品质量过硬的大中型企业，而对于可能存在食品安全隐患的30多万家未取得QS认证的企业和其他非法生产的小作坊，国家质检总局未强制要求其入网。
“这让企业们无法理解。”食品工业协会副秘书长马勇说。
函件还表示，电子监管码根本未涉及食品生产过程的质量安全控制，并不能起到食品安全监管的作用；其记录和提供的企业名称、商标、保质期等产品质量信息，与《预包装食品标签通则》规定的信息雷同，这些信息在目前的食品包装上皆有体现，再贴上电子监管码，属于一种信息重复，实无必要。
行政权力混身商业利益
除了对电子监管网实际效果和可行性提出种种质疑，相关企业还认为，国家质检总局强力推行电子监管网的背后，可能掺杂商业利益。
《财经》记者采访获知，电子监管网的经营者为中信国检，而国家质检总局下属的信息中心正是中信国检的出资人之一。
根据公开资料，中信国检成立于2005年1月，由中信21世纪电讯与国家质检总局信息中心、华信邮电合资成立。其中，中信21世纪电讯是在香港上市的中信21世纪有限公司的全资子公司，华信邮电则由中国电信全资拥有。
根据合资协议，中信21世纪电讯拥有中信国检50％的股份，国家质检总局信息中心拥有30％的股份，其余的20％股份由华信邮电拥有。
据《财经》记者了解，中信国检的注册资本为6000万元人民币，其中3000万元由中信21世纪电讯现金出资，国家质检总局信息中心出资1800万元，另外1200万元注册资本由华信邮电出资。
但根据协议，国家质检总局信息中心只是名义上的出资人，其应付出的1800万元注册资本将由中信21世纪代为垫付，并且不收取利息。此后，国家质检总局信息中心从中信国检所获得的一部分收益将用于偿还垫付款。
中信21世纪在宣布合资成立中信国检的公告中明确表示，其宁愿以垫付注册资本的方式，使得国家质检总局信息中心得以成为中信国检的股东之一，正是看中了该信息中心拥有中国制成品数据库。“鉴于其行业政策之顾问角色，故董事相信营运合资公司乃绝对需要中国国家质检总局信息中心之参与”。
公告还特别强调，“由于中国国家质检总局信息中心对运作合资公司甚为重要，故倘缺乏中国国家质检总局信息中心之参与，董事相信本公司不会订立合资协议”。
目前，国家质检总局已成立“产品质量电子监管推进领导小组”，由副局长蒲长城任组长，中信国检董事长陈晓颖为领导小组成员之一。此外，这个领导小组还下设“产品质量电子监管推进工作办公室”，主任由国家质检总局副局长宋明昌担任，陈晓颖为副主任之一。
国家质检总局的这种安排，让一些企业负责人质疑：“陈晓颖是一家私人控股公司的负责人，如何能在政府部门设立的领导小组中担任职务？”
此外，根据国家质检总局2008年4月编订的《中国产品质量电子监管网产品入网工作细则》，每个加入电子监管网的企业，每年需要付出600元的数字证书维护费。这笔钱必须通过公对公转账的方式，汇入中信国检在上海浦东发展银行开立的账户，发票由中信国检开具。
这同样让相关企业感到不解：这笔费用究竟属于行政事业性收费？还是服务性收费？如果是行政事业性收费，为何由中信国检收取？如果是服务性收费，国家质检总局岂能如此“强买强卖”？
2005年至2007年期间，电子监管网推进速度迟缓，中信国检的业绩平平。但在国家质检总局于2007年底做出强制推行电子监管网的决定后，中信国检的业务突飞猛进。仅在2008年1月至6月的半年间，就有30459家企业加入电子监管网，已使用电子监管码的企业达6347家，两项指标均超过了之前三年的总和。进入7月后，入网企业数量仍然保持迅猛势头，当月又有7000余家企业入网。截至8月14日，共有68531家企业入网。
根据中信21世纪发布的最新业绩公告，截至2008年3月31日，中信国检的年度营业额为627.9万港元，较之前一年度的91.1万港元的业绩，增幅高达589.2％。公告承认，正是国家质检总局发布强制企业加入电子监管网措施，给中信国检带来了“正面影响”，其增加的营业额主要来自企业的入网费用。中信21世纪在公告中透露，中信国检已从最初的主要向消费者收取查询费用的盈利模式，调整为以向企业收取入网费为主。
面对质疑，国家质检总局采取了种种措施，试图平息争议。
2008年4月17日，国家质检总局召开新闻发布会表示，其下属信息中心所拥有的中信国检30％的股份将转让给中信集团。但根据《财经》记者获得的工商注册信息，目前，国家质检总局信息中心仍为中信国检的股东。中信21世纪新近发布的公告，也并未披露关于中信国检股权转让的任何信息。对此，国家质检总局人士表示，由于涉及上市公司，此项股权转让需要一个过程。
至于国家质检总局在此次股权转让是否获利，及其在参股中信国检数年间的收益情况，目前尚不得而知。就这些问题，《财经》记者分别向国家质检总局和中信国检公司发去采访函，截至《财经》发稿，一直未获得答复。
诉讼前景迷惘
据《财经》记者了解，遭遇起诉后，目前国家质检总局态度上有些许让步。
在8月1日四家防伪企业向法院递交诉状后，国家质检总局执法督查司副司长严冯敏和防伪行业协会相关负责人作为国家质检总局代表，分别于8月2日和8月6日两次约见起诉企业代表。
据代理律师周泽介绍，国家质检总局方面希望企业撤回诉讼，并表示，国家质检总局已经决定作出调整，起诉的各公司可以将技术、资源与中信国检整合，共同参与电子监管网的运营。此外，严冯敏等人还透露，国家质检总局自今年4月以来一直跟财政部、发改委商讨，争取国家立项，由财政拨钱来建设电子监管网。
但是，起诉企业代表拒绝了参与电子监管网运营的建议，理由是电子监管网在现实中根本行不通。同时，企业还对由国家立项建设电子监管网的说法表示质疑。
企业代表称，国家质检总局应立即终止违法行为，对企业的损失进行赔偿，这才是真正的解决方案。
最终，双方的两次对话并无实质性进展，但严冯敏表示，将把企业的意见向国家质检总局领导转达。
据《财经》记者了解，此后，国家质检总局又通过其下属的防伪行业协会约见起诉的企业，希望能在8月12日进行第三次对话。但四家起诉企业经商讨，认为第三次会谈不会有实质性意义，故拒绝再次与国家质检总局方面对话。
在这四家企业看来，国家质检总局的行为属于典型的行政垄断。而刚刚生效的《反垄断法》明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”；“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。
不过，尽管有以上法律条文做依据，这四家企业的诉讼请求是否能够得到法院的支持，多位法学界人士认为前景不容乐观。
北京大学经济法研究中心主任、《反垄断法》立法专家组成员盛杰民表示，对于行政垄断行为的处理，《反垄断法》第51条已有明确规定，行政机关及具有管理社会事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正，并对相关责任人给予处分；同时，反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。
盛杰民表示，正是由于有上述法律条文的存在，反行政垄断诉讼难以在《反垄断法》中找到法律依据。即使当事者起诉至法院，“法院也很可能以‘这不在我们的职责范围之内’的理由，拒绝受理。”盛杰民说。
北京大学法学院教授王锡锌也表示，在判定防伪企业的起诉是否属于受案范围的问题上，法院可能会遇到障碍。法院将国家质检总局强制推行电子监管网的行为界定为抽象行政行为，还是具体行政行为，将直接关系到此案是否会被受理。按照中国现行的法律，以抽象行政行为为对象的行政诉讼，法院一般是不予受理的。
起诉企业负责人及其代理律师周泽分别向《财经》记者表示，即使法院最终做出了不予受理起诉的决定，他们也将采取其他的方式继续维权。
根据《行政诉讼法》第42条的规定，“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。”目前七日时限已过，法院方面仍未作出具体答复。■
http://magazine.caijing.com.cn/templates/inc/content.jsp?infoid=77310&type=1&ptime=20080816
四家防伪企业起诉国家质检总局
《财经》记者 朱弢    [08-01 17:18] 　   共有31条点评


选择《反垄断法》实施第一天，举诉国家质检总局在推广电子监管网过程中涉嫌行政垄断
【《财经网》专稿/记者 朱弢】8月1日，北京四家防伪企业将国家质检总局诉至北京市第一中级人民法院，他们声称，国家质检总局在推广“中国产品质量电子监管网”的过程中，违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》，涉嫌行政垄断。
这四家防伪企业分别为，北京兆信信息技术有限公司、东方惠科防伪技术有限责任公司、中社网盟信息技术有限公司、恒信数码科技有限公司。
四家公司表示，他们为此已经等待了很久，选择在《反垄断法》正式实施的8月1日这天起诉，是希望该案能被称为该法实施后的“反行政垄断第一案”。
当天上午11时左右，四家防伪企业负责人来到北京市第一中级人民法院立案楼，在行政诉状上盖上各自公章。随后，四家企业的代理律师周泽将这份行政诉状和其他材料提交给立案庭法官。如无意外，法院将在7日内做出是否受理此案的决定。
行政诉状称，从2005年4月开始，国家质检总局不断推广一家名为“中信国检信息技术有限公司”（下称中信国检）的企业经营的中国产品质量电子监管网（下称电子监管网）的经营业务，要求生产企业在所生产的产品的包装上加印监管码。消费者可通过短信、电话、上网等方式，向电子监管网查询监管码的有效性，从而确定所购产品是否是假冒的。为此，加入电子监管网的企业需缴纳数据维护费，消费者查询需支付查询信息费和电话费。
诉状还称，为了推广电子监管网的经营业务，国家质检总局从2005年4月到目前为止，单独或联合其他国家机关挂名，发布了近百个文件，同时还召开多种形式的会议，并由国家质检总局的有关领导出席、发表讲话，以督促各地企业对产品赋码加入电子监管网。
2007年12月，国家质检总局又发布《关于贯彻〈国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定〉实施产品质量电子监管的通知》，这份通知要求，从2008年7月1日起，食品、家用电器、人造板、电线电缆、农资、燃气用具、劳动防护用品、电热毯、化妆品等9大类69种产品必须在包装上使用电子监管码后，方能生产和销售。
诉状认为，自1996年起，全国防伪行业都在普遍使用类似“电子监管网”的技术为生产企业提供产品防伪服务。国家质检总局将电子监管网的推广与中国名牌、免检产品等评选挂钩，并规定一些产品不赋码入网不得销售，在实际上确立了电子监管网的经营者——中信国检的垄断地位。
据公开资料显示，中信国检成立于2005年1月，由中信21世纪电讯与国家质检总局信息中心、华信邮电合资注册。其中，国家质检总局信息中心系国家质检总局的下属单位，中信21世纪电讯系在香港上市的中信21世纪有限公司的全资子公司，华信邮电则由中国电信全资拥有。根据合资协议，中信21世纪电讯拥有中信国检50%的股份，另30%股份由国家质检总局信息中心拥有，华信邮电占有剩下的20%股份。
一些企业指出，国家质检总局信息中心是中信国检的股东之一，国家质检总局强力推行电子监管网的背后，可能掺杂商业利益。
2008年4月17日，国家质检总局新闻发言人刘德平对媒体表示，在电子监管网研发阶段，国家质检总局信息中心的确参与了监管网的研发和技术平台设计等工作。但随着研发阶段的结束，监管网进入实际运行和推广阶段后，“信息中心作为前期技术的研发单位不再参与相关工作，信息中心在中信国检公司不拥有任何股份”。
据《财经》记者了解，国家质检总局强制推行电子监管网的措施出台以后，遭到部分企业的强烈抵制。这些企业认为，在每件产品上的包装上使用电子监管码，将给企业增加巨额成本。他们还认为，因为电子监管码易于仿制，单独使用时并不能起到有效的防伪作用，而且电子监管码对产品质量的监管并无实质意义。
对此，国家质检总局否认电子监管网和电子监管码是单纯防伪产品的说法，而将其表述为“加强对产品质量全过程监管而建立的产品质量追溯平台”，并称其为“建立产品质量食品安全长效监管机制的重要举措”。国家质检总局新闻发言人刘德平表示，经过一些已入网企业的试用和专业机构的测算，在产品上使用电子监管码，不但不会加重企业负担，还会降低产品的防伪成本。
这几家提起诉讼的企业认为，国家质检总局的行为违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》中有关反行政垄断的条款。
《反不正当竞争法》第七条规定，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”。
《反垄断法》第八条规定、第三十二条、第三十七条分别规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”；“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”；“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。
同时，诉状认为国家质检总局还违反了《产品质量法》和《招投标法》中的相关规定。
8月1日下午，《财经》记者致电国家质检总局新闻办有关人士，就四家企业起诉一事，这位人士并未发表评论。■
《财经网》既往相关报道：
反垄断执法前路崎岖
《反垄断法》细则草案“大瘦身”
http://www.caijing.com.cn/2008-08-01/110002051.html
食品安全法删除电子监管码条款
《财经》记者 朱弢    [08-25 12:09] 　   共有11条点评

电子监管码制度遭企业强烈抵制，可行性和有效性遭多方争议
【《财经网》专稿/记者 朱弢】在最新的《食品安全法（草案）》中，有关电子监管码的内容已全部被删除。这意味着，国家质量监督检验检疫总局三年来一直推行的电子监管码制度将失去食品安全法的支持。
8月25日召开的十一届全国人大常委会第四次会议，正对包括《食品安全法（草案）》在内的数部法律案进行审议。这是《食品安全法（草案）》第二次接受人大常委会审议。2007年12月26日，《食品安全法（草案）》正式提交第十届全国人大常委会第三十一次会议首次审议。2008年4月20日，全国人大常委会办公厅公布《食品安全法（草案）》，并广泛征求各方面意见和建议。
在首次接受审议的《食品安全法（草案）》（下称《草案》）中明确规定，“国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度”。同时，这项制度被作为重要内容，在多项条款中出现。
例如，一审《草案》第三十九条规定，对于已经实行食品安全监管码管理的食品，应当在包装的标签上标明食品安全监管码；第四十四条规定，食品经营者采购食品时，对已经实行食品安全监管码管理的，应当查验食品安全监管码。
此外，一审《草案》还规定，如果获得食品安全监管码的食品生产者未按规定报送有关信息，或是食品经营者在进货时，未查验食品安全监管码或者相关证明文件，都将受到相关处罚。
《财经》记者获悉，所谓电子监管码制度是国家质检总局从2005年4月开始发文推行的，即在每件产品的包装上粘贴或打印一个由条码和位数字编码组成的电子监管码。根据设计，批发商、零售商和消费者利用电话、手机、短信、互联网等方式，可对监管码进行查询，以实现每件产品的动态跟踪，验证真伪。
而此次二审的《食品安全法（草案）》将电子监管码的内容删除，并不出乎人们意料。
2007年11月29日，国家质检总局下发通知，开始强制推行电子监管码，通知要求食品、家用电器、人造板、电线电缆、农资、燃气用具、劳动防护用品、电热毯、化妆品在内的九大类共计69种产品，必须在包装加贴电子监管码，方可出厂销售。
此举引起了众多企业的强烈抵制，尤以食品和防伪两个行业为甚。
今年4月，食品工业协会向国家质检总局递交了《关于食品企业对实施电子监管码有关意见的函》，这份函件表示，电子监管码根本未涉及食品生产过程的质量安全控制，并不能起到食品安全监管的作用；其记录和提供的企业、产品相关信息，在目前的食品包装上皆有体现，属于一种重复信息。同时，函件还表示，按照质检总局“一品一码”的要求，将令食品企业付出巨大的额外成本。
当食品企业得知，第一次提交全国人大常委会审议的《食品安全法（草案）》将电子监管码制度纳入其中后，顿感紧张，先后多次召集本行业会议，商讨对策。他们还将反对电子监管码的意见递交给全国人大常委会的相关部门。
与食品企业的反对理由不同，防伪企业认为，国家质检总局用行政命令的形式强制推行电子监管网，实际上确立了电子监管网的经营者——中信国检的垄断地位，这使得整个防伪行业遭遇危机。
由于争议不断，今年7月25日，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会举行了有关食品安全法草案的立法论证会，围绕电子监管码制度是否应纳入《食品安全法》进行论证。
一位参加了立法论证会的人士向《财经》记者透露，当日的参会者主要包括食品行业代表、地方人大负责人以及相关法律学者。据这位人士称，绝大多数参会人员对电子监管码的可行性都怀有疑问，并从各自角度提出了反对意见。“主要是实用性差，带来的社会成本太高，另外，对食品安全的监管也没有什么意义。”这位人士表示。
8月1日，北京的四家防伪起业对国家质检总局提起诉讼，认为其强制推行电子监管码制度，违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》中 “行政机关不得滥用行政权力”的相关条款，涉嫌行政垄断。此后，又有多家防伪企业以同样理由起诉国家质检总局。
此外，新的《食品安全法（草案）》排除电子监管码内容已有先兆，据知情人透露，8月18日召开的全国人大常委会委员长会议建议：“将有关电子监管码的条款从食品安全法中删除”。■
http://www.caijing.com.cn/2008-08-25/110008134.html