促进上海社会保障改革可持续发展

日期：2010-12-20 作者：何海兵 来源：文汇报                      
    ■何海兵
    
    社会保障发展的可持续性问题亟待解决。要努力解决社保制度的碎片化问题。上海现有的几种社会保障制度之间相互分割，互不衔接，构成上海社保制度的碎片化。解决碎片化问题，需要进行制度整合，完善各项制度的衔接转移办法。
    
    中共上海市委关于上海市“十二五”规划的“建议”指出：要“完善覆盖城乡的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，健全覆盖全市人民的社会保障体系，推进基本社会保险制度整合。”近年来，健全社会保障制度成为我国“民生工程”的重要内容。正在建设国际化大都市的上海，要努力实现“四个率先”，加快建设国际经济、金融、贸易、航运中心，这对上海的社会保障事业发展也提出了新的更高要求。
    
上海社会保障改革面临的主要挑战
    
    1、社会保障发展的可持续性问题亟待解决
    
    一是养老保险基金收支缺口巨大。养老金支出是所有社会保障项目中支出规模最大的。1993年开始，上海在全市范围内推行养老保险改革，最初几年较好地实现了“部分积累制”的预期目标。但自1999年起，上海市养老保险基金收支赤字达7亿元，并有逐年加大的趋势。目前，上海离退休人员340万人，平均每人每月缺口50元，总计每月1.7亿元。
    
    二是人口老龄化对养老保险金产生巨大压力。上海是全国最早迈入老年化的城市。随着老年人口规模不断扩大，老年抚养比进一步提高，上海适龄劳动力的养老负担越来越重，人口红利正受到侵蚀。上海人口的老龄化和高龄化，不仅对上海养老事业尤其是老年护理等养老服务方面的发展提出更高要求，而且在养老基金采取“部分积累制”的模式下，将对基本养老保险基金的支付带来巨大压力。
    
    三是养老保障的历史负担比较沉重。改革前实行企业办养老保险，企业职工的退休养老资金由企业从生产收益中筹集，职工个人不承担缴纳养老保险费的义务。改革以后的养老保险实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的制度，即“老人”（已经离退休人员）的养老金待遇保持不变，“中人”在改革之前的工作年限视为缴费年限，但实际上他们在改革前不可能有个人账户积累，因此便出现养老金支付上的资金缺口，形成一笔巨大的“历史债务”。
    
    四是城镇单位缴费负担沉重。目前，上海市城镇单位社会保障缴费率已高达44%，其中城镇单位缴纳的基本养老保险费比例为22%、基本医疗保险费比例为12%、失业保险费比例为2%、生育和工伤保险费比例均为0.5%，住房公积金7%；个人社会保险缴费率已达17%，其中养老8%，医疗和失业各1%，住房公积金7%；单位和个人缴纳两者相加已经达到61%的水平。如果继续依靠上调缴费率，企业和个人都将不堪重负。缴费率偏高导致企业存在少缴、逃缴和拖欠缴费的动机，降低了社会养老保险的征缴率。
    
    五是社会保险基金保值增值困难。我国迄今尚未在社会保险资金安全和保值增值之间找到一个两全之策。虽然政府的政策在总体上趋向于确保资金安全，而且在相关的资金运营和投资方向上规定甚严，但是由于缺乏有效的监管机制，从而使得部分地方的社会保险机构得以借用社会保险基金保值增值的名义，挪用、盗用社会保险基金。
    
    2、社会保障待遇差别过大的矛盾比较突出
    
    上海市已建成国家规定的养老、医疗、失业、工伤、生育五大基本保险，形成了“城保、镇保、农保、综保、居保”覆盖城乡居民的社会保障体系。但是，以人的身分来划分，提供不同待遇的保障产品，影响了社会保障应有的公平价值理念。在“城保”制度之内，机关、事业、企业之间的退休待遇不平衡，差距过大。2008年全国开始推行的事业单位养老金改革试点，广受质疑，导致推进工作进展缓慢。
    
    3、社会保障事业缺乏统筹协调机制
    
    上海社会保障事业仍然存在多口管理和条块分割的状态。各个部门之间沟通不畅，全市也缺乏一个统一的协调机构。有些政策在实施过程中出现了一些不合理性现象，甚至产生矛盾。例如：低保与最低工资标准之间的矛盾。目前，有相当比例的低保人员具有劳动能力，城镇低保出现了养懒汉的现象。城市最低生活保障制度应该帮助最需要帮助的人群，如丧失劳动能力、就业困难人员等，但目前的情况是，大量有劳动能力的人群淡出就业领域，享受低保待遇。此外，上海许多帮困政策都与最低生活保障线挂钩，导致获得低保的人员享有各种帮困政策叠加优势，而那些生活条件略高于低保水平而没有获得低保的家庭，生活反而比获得低保的家庭更为困难。
    
关于上海社会保障改革的对策建议
    
    1、多渠道解决社保基金缺口问题。一是继续扩大参保人数。2009年，上海先后出台了《持有上海市居住证人员申办本市常住户口试行办法》、《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》等，都是扩大城保范围的有效措施。二是建立多元投入的社保资金筹集机制。为了消化养老保险基金的负债，仅靠缴费的收入是不够的，必须多渠道地筹集资金。资金来源可包括部分国有资产、土地变现的收入、财政投入、发行社会保障彩票等。三是提高社保资金的运作效率和回报率。目前全国社保理事会管理的社保基金进入了市场运营，取得了较好的收益。四是延迟退休年龄，实行弹性退休制度。在所有改善社保基金收支平衡的可行措施中，延迟退休年龄是最简单、最有效的方法。考虑各个方面的综合因素，可以首先引导部分人员（如专业技术人员、女职工等）在条件允许的情况下适当延长工作期限。五是创新基金管理办法。可借鉴新加坡的经验，社会保险基金不“分账”专款专用，而是“统账”并轨使用。
    
    2、努力解决社保制度的碎片化问题。上海目前有“城保”、“镇保”、“农保”、“综保”，这几种制度之间相互分割，互不衔接，构成上海社保制度的碎片化。解决碎片化问题，需要进行制度整合，完善各项制度的衔接转移办法。但整合的实际困难在于城保的企业（社会统筹）缴费率高达22%，这一缴费的高门槛使许多劳动密集型企业和非正规就业人员难以进入。突破这一瓶颈的重要途径，是降低基本养老保险比重。缩减国家基本养老保险的水平，加强企业（职业）补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用，尤其是加大企业（职业）补充养老保险的比重和作用，已经成为世界各国养老保险制度改革的共同趋势。
    
    3、积极应对老龄化的挑战。目前，上海户籍人口的生育水平已经进入超低阶段，上海户籍人口的生育意愿越来越弱。2009年上海市人口计生委的调查显示，户籍人口平均生育意愿为1.07个孩子，与2003年的1.17相比有所下降；而选择不愿生育孩子的比重增加，2009年达到7.93%，而2003年为4.56%。家庭养育成本提高，是市民生育意愿下降的主要原因。而且独生子女福利政策不完善，待遇水平低，且长期不变。政府应调整政策，改善人口结构。一是改革计划生育奖励办法，把奖励政策扩展到符合现有生育政策生育二胎的家庭；二是把义务教育阶段向幼儿园和高中扩展，减轻家庭养育成本；三是改革生育福利制度，延长生育孩子的夫妻双方的生育假期；四是积极研究更加合理的二胎政策。
    
    （作者为中共上海市委党校、上海行政学院马克思主义研究中心副教授、社会学教研部副主任）