美国政府是如何解决教育公平问题的

                                                                    ——教育政策工具的视角
        摘要：20世纪50年代以来，美国政府加强了对基础教育的干预力度，尤其在保障教育公平问题上，运用了宣传、资助、命令和直接提供服务等多种政策工具。但这也引发了诸多争议。对此进行分析，对我国当前基础教育改革具有启发意义。
　　关键词：美国政府，教育公平，教育政策，政策工具


　　教育政策工具是政府赖以推行政策的方法或手段。在政策实施过程中，政府要选择合适的手段。对于教育政策手段的选择可能引发的争议不亚于教育政策本身的选择。历史上，美国政府对教育的作用微乎其微。二战后，政府干预基础教育的趋势日渐增强，尤其在如何解决教育公平的问题上更是如此。本文着重探讨美国解决教育公平的方式以及取得的效果，以期对我国当前基础教育改革提供借鉴。

　　一、政府在追求教育公平中的角色变迁

　　尽管有研究指出，美国政府对教育的干预可以追溯到1787年的《西北法案》(Northwest Ordinance of 1787)，但政府真正大规模干预教育还是在二战后。1958年《国防教育法》的颁布是联邦政府一百年来第一个资助教育的重大法案。虽然1954年最高法院从法律上废止了“隔离但平等”的政策，向教育公平迈进了一大步，但实际的种族隔离仍然广泛存在，随着60年代：民权运动的广泛开展，教育公平再次成为教育改革的中心议题。1964年的《民权法案》确定了教育机会均等项目，国会给予公立学校特别援助以废除种族隔离。1965年国会通过的《初等和中等教育法案》(ESEA)更是一个历史牲的突破，政府对处境不利学生进行额外资助。此后，每五年重新认可一次，到目前已经进行了八次，产生了深远影响。1975年又颁布了《残疾儿童教育法》，政府提供专门资金帮助各州和学区的残疾儿童。198t年《教育巩固和促进法》的第一条款又替代了《初等和中等教育法》的第一条款，并对政府拨款做了修订，其要旨仍然是缩小贫穷和少数民族学生与其他学生间的差距。2001年《不让一个孩子掉队》(NCLB)是对该法案的最新认可。经过四十多年的发展，其间虽有些许变动，但致力于解决基础教育公平问题的价值追求却始终未变。其发展的大致脉络是：
　　1.从追求机会平等到追求结果平等
　　教育公平包括三个层面的含义：一个是机会平等，即人人都有机会接受平等的教育；一个是过程平等，即在接受教育过程中平等地享受教育资源；一个是结果平等，即最终的教育结果应当体现出平等。从美国政府在教育过程中的角色看，政府首先强调的是机会平等，即从法律上规定任何人不得因其种族、肤色或原国籍而受歧视。如1964年的《民权法案》的第六条及附属条款规定，任何人不得因种族、肤色或原国籍而在任何受到政府财政资助的教育计划中受到歧视。ESEA也强调了处境不利孩子的教育机会权利以及政府帮助他们行使这些权利，保障处境不利学生的同等人学机会。在NCLD法案中，更加强调教育结果的平等，其重要举措之一是通过测验和问责让学校和不同群体学生达到政府规定的标准，惩罚差学校，奖励好学校，给予处境不利学生以更多选择学校的机会。
　　2.从关注少数人群到关注所有人群
　　从ESEA的资助对象看，主要资助的是处境不利人群，包括中心城区儿童、黑人、穷人等等，资助年家庭收入少于2000美元的孩子，也就是说，此法案针对的是特殊的贫困群体和学生。后来又陆续颁发了一些修正法案，把关注的对象扩大到所有有特殊需要的群体，包括英语受限的儿童、移民孩子以及本土美国儿童等。NCLB法案资助的对象包括所有在校学生，也包括所有的学校，即除了公立学校之外，对私立学校也进行资助，并要求所有州的所有学校必须达到一定标准，所有学生的测验成绩必须达到规定的标准。与以前的法案相比，它一方面扩大了资助的对象，另一方面也提出了更高的要求与标准，采取了严格的奖惩措施，以保证教育政策的效果。
　　3.从追求投入平等到追求产出平等
　　ESEA不仅在目标对象上比较狭小，而且非常关注输入，即政府只为学校和学生提供额外的资源，无条件地提供援助，极少使用强迫性的命令。相比而言，NCLB不仅在目标范围上更加广泛，而且特别关注输出，即强调测量学术成绩和表现，包括对所有学生进行达标测验，配备高质量的师资队伍，学校要不断取得进步等等。如果说ESEA体现的是只求投入不求回报的话，那么NCLB则非常强调投入的产出效果。之所以这样说，是因为ESEA中政府的资助是无条件的，而NCLB中政府的资助不仅有些附加条件，而且要惩罚没有完成的州和地方学校，甚至撤回资助的资金。这说明政府越来越关注教育政策的实施效果，由此也推动教育政策执行研究的发展。
　　以上的发展脉络体现了美国政府干预教育的特点，即随着社会的发展，政府不断地调整教育政策的价值取向，重新界定教育政策的概念内涵，丰富运用的政策工具。但这种变革并不是激进的，而是渐进的，即使是NCLB的颁布实施，也不是空穴来风，前几届政府的教育改革为NCLB的出台奠定了一定的理论基础和实践基础。正因如此，分析美国政府在解决教育公平问题的角色，不能脱离当时的历史背景、政治背景和社会现实。

　　二、政府解决教育公平使用的政策工具

　　为了解决基础教育的公平问题，政府运用了多种政策工具来干预教育，包括宣传、资助、命令和直接提供服务。
　　1.宣传
　　宣传是一种极少强迫性的政策工具，政策制订者只是通过倡导可选择性的行为模式，而不是通过经费激励或强迫制裁。宣传主要有三种形式：信息发布、技术帮助和示范。信息发布的目的是告之，让政策对象知道这些信息。技术帮助也是为了增强学校的能力建设，包括帮助规划、预算、人员服务和管理等等。另一种宣传的策略是示范，即实践中的操作或过程演示，以提高接受和应用的可能性。联邦政府之所以在一些政策中运用劝告这种政策工具，是因为它有许多优点：第一，对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，劝告是一个良好的出发点。第二，劝告容易建立和实施，而且如果单单通过劝告就能解决问题的话就不必采取其他措施了。第三，如果发现了其他更好的解决办法，劝告政策工具可以毫不费力地得到改变或取消。第四，劝告成本较低，在人力和财力的消耗方面也是节约的，因为它几乎不需要财政支持或官方强制执行。第五，劝告与重视论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。然而，在危机时期，劝告是一个虚弱无力的政策工具，因此劝告最好与其他可使用的政策工具一起使用才能收到良好的效果。劝告的另一个缺陷是其特有的不稳定性，这种特性使劝告性政策极易沦为吃力不讨好或适得其反的结果。
   　2.资助
　　资助是指政府向个人或机构提供经济援助，它包括四种策略：向个体消费者提供现金或证券、向机构的拨款、减税和贷款。例如，通过支付现金给低收入的人来降低收入的不平等，或者通过支付现金或教育券给特殊的群体来购买一种特殊的服务。教育券计划(education voucher)就是一例，它是政府发给家长代表一定数额现金的证券，作为专门帮助家长为其子女选择学校的费用，但是家长不能直接向政府兑换现金，只能在为孩子选择学校后，将教育券作为学费交给学校，学校收取教育券后再向政府兑换成现金作为办学经费。
　　第二种资助策略就是专项拨款，根据资格条件进行资助。例如，《初等和中等教育法案》的第一条款的规定，政策拨了专项经费来资助贫困家庭的孩子。布什政府所签署的《不让一个孩子掉队》法案规定投入的资金比以前增长了20%，如阅读项目每年投入9亿美元，数学和科学项目每年投入4.5亿美元，提高政府对公共特许学校的资金每年为3亿元。第三种资助策略是减税，对特殊群体的纳税人进行税收减免，与直接地给予现金或证券相比，这是一种间接的资助形式。第四种资助策略是贷款，分为直接贷款项目和贷款担保项目两种。在直接贷款项目中，政府的经费以补息的形式借给贷款人。在贷款担保项目中，政府给私人的出借人许诺，如果借款人不偿还贷款，联邦政府偿还。此项目帮助借款人获得需要的贷款，在私人市场上这种贷款是不可能的。这些政府项目包括国家指导的学生贷款和担保的学生贷款等等。
　　3.命令
　　命令是一种强迫策略，即规范个人或机构的行动以让他们服从的规则，政府依靠其统治权威，可以指示公民进行某些活动，目标群体必须遵守和服从，否则会受到惩罚。其采用的形式包括法令、行政管理规则、政策条例、学校规则等。命令是得到普遍认可而且是常用的一种政策工具，在近十几年来，政府运用命令这种政策工具越来越多。为了处理好教育公平问题，政府制订了诸多的法律来规范教育行为，对于那些认真履行联邦命令的州和学区，政府给予奖励，对于那些不遵守联邦命令的州和学区进行惩罚。命令这种政策工具具有以下优点：第一，命令比其他工具更有效率，能够让政府各系统迅速采取行动；第二，命令便于一种自上而下的控制，较容易实施与管理；第三，命令所需要的成本相对较低，在应对危机管理方面可能更为适合。
　　直接提供服务就是政府为了保证平等的教育机会直接提供教育服务，其突出的特点是：第一，政府要给予这种服务以充足的经费保障，第二，政府官员要有充分的权力和责任把这些服务传达给公众。例如，政府在海外的军事基地和本国的联邦监狱中开办学校以让囚犯和部队人员的孩子能够获得平等的教育。
　　4.直接提供服务
　　需要说明的是，以上对美国政府在解决教育公平问题中运用政策工具的分类并非是绝对的，在实践中，政策工具常常交织综合在一起。也就是说，一项政策目标可以使用多种政策工具，而一种政策工具也可以用于完成多种政策目标。在选择政策工具时，涉及的因素包括政策目标、政策工具本身的特点以及政策工具的对象等等。就目标而言，有单一目标和多个目标，近期目标和长远目标，也有实质性目标和象征性目标的区别；就政策工具本身而言，每种政策工具都不是万能的，都有自身的优缺点以及适用范围。比如命令适合于行为一致，资助适合于鼓励差异，而宣传适合于象征性的政策目标；就政策对象而言，不同的政策对象要考虑采取不同的政策工具，就拿解决弱势群体的教育公平问题来说，弱势群体是一个内容极其丰富的概念，它不仅包括残疾人、老人、妇女、儿童、孤儿等等群体，而且也包括低收入群体、移民、贫民、难民和少数民族群体等等。针对他们的教育政策就不能一概而论，而应当区别对待。美国政府在处理这些不同群体的教育公平时，还是考虑到了他们之间的差异性。如针对残疾人的《残疾儿童早期教育援助法》、《教育所有残疾儿童法》以及《2000目标：教育美国法》中各州要制订政策帮助残疾学生的家长和家庭的明确规定。针对黑人和少数民族的《民权法案》、《双语教育法》和《紧急学校资助法》(后改为《磁石学校资助法》)等等。针对家庭生活贫困的《初等和中等教育法案》、《教育巩固和促进法》、《不让一个孩子掉队》以及启智计划(Head Start Program)、免费午餐计划、教育券计划等等。针对学力不足学生的《不让一个孩子掉队》法案，强调标准、测验和问责制度，并通过特许学校制度、小班化计划、蓝带学校计划、适度年度计划(Adequate Yearly Progress)、特殊教育项目、补偿教育项目等来满足不同学生尤其是学力不足学生的需要。这些策略包括综合运用多种教育政策工具，运用命令、资助、宣传和提供服务等策略。从美国政府干预教育的策略来看，资助一直是联邦政府主要的政策工具，而命令是近十多年来运用得越来越多的工具。
　  
     三、政府解决教育公平政策工具的效果

　　根据美国教育政策中心对联邦政府干预教育历史的分析结果，政府干预基础教育取得了积极的效果，主要表现在：(1)每个社区的公立学校都向所有学生开放；(2)美国各州建立了比较高的学术标准，以改善教和学，同时，学生选择学术课程的百分比不断提高；(3)学生种族歧视在法律的层面上宣告结束，自此以后，非洲裔美国人的教育水平不断提高；(4)更多的资源被用于教育低收入的孩子，根据审计总署的统计，就初等和中等教育的资金而言，政府提供给每个低收入学生的额外资助是4.73美元，而州的资助只有62美分；(5)被确定的特殊儿童并给予他们特殊服务的学生的数量不断增加，他们能够参与普通课堂，而这一点在1975年之前是不可想象的，当时并不能满足这些有特殊需要的儿童的需要，尽管许多学生学习上有困难但无人过问，还有大约13%的学生被完全排除在公立学校系统之外。
　　自政府加强对教育的干预以来，反对的声音一直不断。反对者的意见主要集中在：第一，政府干预教育是违宪的。因为联邦宪法中没有教育方面的条款，按照规定，教育是属于州和地方的事务。美国宪法第十条规定：“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或人民保留。”因此，美国形成了地方分权制的传统，州政府和地方学区控制着教育的权力。20世纪50年代后，政府对这种教育传统的打破所带来的争议可想而知。正因为如此，在里根政府时期，也曾出现过力图削弱联邦政府对教育控制的企图，主张联邦政府简政放权，实行小政府管.理，反对国家干预教育，反对联邦政府直接卷入教育事务。其表现就是试图取消美国教育部，对基础教育的资助由无条件提供资助到有条件资助，并大量削减《初等和中等教育法案》中第一条款的联邦资助，许多政府的专项资金也相应减少。为了加强市场在教育中的作用，推行了教育商业化、市场化和择校运动。到了小布什政府时期，一方面强调加强教育基础，关注教育质量，强化联邦政府在基础教育中的作用，通过制订标准、回归基础、强化测验与评估以及推行绩效问责制等来提高教育的质量；另一方面，布什政府又开展教育市场化、家长择校和校本管理运动。一方面是竞争、市场和选择的话语，另一方面是问责、标准、国家测验与国家课程的话语，这种看似矛盾的话语被布什政府巧妙地融合在一起。第二，地方的学校教育决策应当留给地方的决策者。因为地方的决策者最了解当地的情况，做出的决策更符合地方的需要，而联邦政府的决策容易脱离地方的实际情况与需要。应当相信地方和社区有能力管理好自己的事务。联邦的帮助通常意味着联邦的控制，这种集权化的趋势是美国人难以接受的，尤其对于当时那些反对共产主义的人士，他们阻止联邦政府干预的理由是“3R”，即种族(Race)、宗教(Religion)和红色(Red)，具体来说，就是政府的资助总是伴随着废除种族歧视的威胁、对教会学校的资助以及反对共产主义国家。第三，政府的干预实际上是不必要的，因为地方有能力为孩子提供好的教育，有能力解决好自己的教育问题。相反应当充分发挥市场的力量，一些市场导向的倡导者认为，市场的力量在教育过程中会更加有效，政府的干预只会添乱而不是促进教育的发展。
　　上面的政策效果分析很大程度上还是理论方面的，为了考察美国政府干预教育的实际效果，可以举一个政府在干预教育方面具有里程碑性质的政策文本《不让一个孩子掉队》个案，对它的执行分析能够从经验上说明政府干预教育的实际效果。
　　NCLB是美国两党都一致认同的法案，而且两党都肯定了政府在美国学校改革中具有重要作用，并主张政府加强对教育的干预。这种情况在美国历史上还是第一次。也有专家认为，NCLB是美国历史上联邦控制国家教育制度力度最大的一次。m尽管如此，我们不能想当然地认为政府所颁发的NCLB得到了很好的落实，要分析NCLB的实施效果，关键是要看地方和学区如何落实NCLB的新规则和问责评估。为了NCLB的执行，布什政府汲取了ESEA的经验教训，制订了详细的规则，并威胁那些不遵守联邦命令的州将撤回联邦资助。
　　尽管如此，法案最初的执行并不顺利，遭到了地方的强烈反对，引发了大规模的争议。这些争议集中体现在：
　　(1)NCLB政策本身所确定的目标是否过于理想，在未来能否得到实现？按照NCLB要求，所有公立学校的学生到2014年的阅读和数学必须达到精熟程度，有学者指出，这个目标过于理想或完美。对于教师质量而言，没有一个州达到了NCLB提出的在每个课堂中要有高质量教师的要求，也没有为教师提供高质量的专业发展。
　　(2)NCLB执行效果如何？如布朗教育政策研究中心对执行过程中所确定的联邦与地方两套问责标准之间的矛盾进行了分析，认为尽管地方的问责评估标准是根据联邦来制订的，但两者并不一致。几乎所有州的报告都显示，该州的绝大部分学生都达到了甚至高于本州所规定的标准，但在联邦的测验中分数却很低。比如说，一些州声称80-90%的学生达到了在阅读和数学上的精熟水平。然而在教育发展国家评价委员会所组织的NAEP测试中，只有30%或者更低的比例。另一个州声称95%的学生从高中毕业了，但是另一个独立研究则显示该数据只有65%或更低。也就是说，州有相当大的自由权来界定学生是否成功。也有的研究指出，NCLB把以前只是鼓励性、倡导性的教育政策转变为硬性的、强迫性的教育政策，引起了地方上的反感，一些州拒绝执行这项政策。许多州的态度是“钱可以留下，但却拒不执行法案”。即使接受了联邦所下拨的资金，许多地方仍然认为这只是杯水车薪，根本解决不了问题，更达不到联邦提出的政策目标。
　　(3)学生的成绩是否像NCLB中所期望的得到了提高？不同群体间的学业成就差距是否缩短了？教育政策中心经过几年的跟踪研究，写出《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗》报告。该报告认为，学生的学业成就的确提高了，差距也缩短了。但是仍然有大量的学校处于“需要改善”的地位，没有满足NCLB所要求的“适度年度进步”(AYP)的目标。报告同时指出，很难解释什么因素引发了测试成绩的提高。很难说这样的效果就是来源于NCLB，因为各个州也在同时实施其他各种提高教学效果的法案。同时，测试成绩的提高并不一定意味着学生能力的提升。确实，不能仅仅单一地看待学生的成绩问题。首先应当质疑的是学生成绩是否提高了，这在许多的研究报告中仍然是各执一词，真假难辩。换一句话说，即使承认学生学习成绩提高了，也并不一定必然是由NCLB造成的，其它的各种教学改革措施也可能提高了学生的成绩。另一方面，学生成绩的提高不一定是因为学生真的有所进步而是因为一些州为了规避联邦的NCLB的惩罚而放松或降低了本州的评估标准。再者，学生学习成绩的提高还有一个可能的原因就是学校和学生把更多时间与精力花在测验科目(如阅读、写作、数学和科学)上而不得不以放弃其他科目(如地理、历史、音乐等等)的学习为代价。有些学校可能增加学生的学习时间或者布置比以前更重的任务来强化学习。这种为了应付政府评估问责而片面地强调学生的学习成绩有点类似于中国的高考。
　　(4)NCLB引发了新的教育不平等。有一份研究报告《使我们的学生失败：NCLB如何破坏了教育的品质和公平》指出“不让一个孩子掉队是个值得追求的目标。然而，该法案却加重了而不是解决了让孩子落后的原因。如果政府真的想为那些低收入的和少数群体学生的教育有所作为的话，那么就必须要对NCLB进行全面的审视。”一些研究表明，对于穷的学校和学生而言，确实有更多的机会受到NCLB的惩罚，这将导致新的不公平。如加大了不同群体间学习成绩的差距，由于过分关注考试成绩导致课程的窄化，为了达到AYP的进步而不得不增加学生的学习时间，为了避免受惩罚不得不降低学术标准等等。这种情况在越贫穷的学区和学校表现得越突出。
　　正是这些存在广泛争议的问题，导致了地方对NCLB的批评、抵制和反对。有15个州向教育部请求在计算学生的学术进步时允许使用可选择性的方法。犹他州、佛蒙特州、新罕布什尔州、夏威夷和缅因州的立法机构通过了禁令，禁止把自己的资助用于执行NCLB。31个州的立法者在2004年提出方案寻求更大的灵活性，或者寻求更多的资助，否则就限制州参与NCLB。联邦教育部对此做出回应，一方面派出代表到全国游说，传达着两条信息：第一，NCLD继续实施；第二，如果你不遵守此法，将失去联邦教育资助。另一方面，联邦政府也不得不做出让步，增大地方执行NCLB的灵活性，对学习有困难学生的测验和计算适度年度进步的方法采取更加灵活的方式，但至少要做到四点，即进行年度测验、分开统计一些亚群体的分数、提高教师质量、向父母传播学校的信息和选择，这是执行法案的底线。
　　客观地讲，尽管NCLB受到诸多的批评，支持的人也不少。卡潘(Phi Delta Kappan)的调查显示，赞同NCLB的人还是比不赞同的人多(24：20)，大部分(51%)被调查者相信NCLB能够帮助他们社区的公立学校提高学生的成绩，极力反对NCLB的国家教育协会(National Education Association，NEA)的调查也表明，37%的被调查者相信NCLB对学校产生了积极影响，而21%的人相信有消极影响。教育政策中心对47个州的教育官员进行了调查，让他们回答NCLB在什么程度上会提高学生的学习。19个州的官员选择“在很大程度上”，14个州选择“在某种程度上”，6个州选择“一点”，2个州的官员选择“一点也没有”，6个州回答不知道。
　　对这些政策实施效果的分析可以给予我们以下启示：第一，政策文本和实际的政策并不是一回事，最初预想的政策目标可能得不到实现，也可能产生预想不到结果，甚至出现相反的结果。联邦政府在处理教育公平问题时，最初关注的重心是教育政策制订过程，并没有在意政策的效果问题，直到地方的批评反对声音四起，才开始关注政策的效果，于是重心从关注政策制订转向政策执行，并加强了管理、监控、奖惩的力度。第二，任何政策的执行需要一定条件的支持，需要不同政策工具之间的综合运用，更需要不同政策之间的相互配合。在这方面，美国政府考虑得并不周全。有研究者就指出，“启智计划”和ESEA的第一条款虽然都是针对穷人的，前者主要是学龄前儿童，后者主要是初等和中等教育的儿童，两者可以而且能够沟通和衔接起来，但政府在实施这两个项目时是脱节的和孤立的，导致了两个项目效果欠佳。第三，任何教育政策不可能是一劳永逸的，都是处于不断的变动之中，也总是处于不断争论之中，是不同的观念之间相互冲突、不同的利益集团之间相互博弈的过程。近几十年来，政府一直倡导市场化的政策工具，但是并没有能很好地解决教育的公平问题。恰恰相反，大量的研究表明，这种市场化的教育改革带来了新的和更大的教育不平等。政府通过市场来解决教育平等，实际上是放弃了自己在教育平等问题上应当承担的责任。可以预计，政府对教育的干预还会在不断的争议中继续向前发展，发展到一定时期可能会有所回归，但在短时期内不会发生改变，总体来看体现出一种钟摆式的曲线运动规律。


作者：黄忠敬 来源：《教育发展研究》2008年第21期