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发布日期： 2004-12-17 15:00:00 阅读：1389次 鲜 于 丹
内容摘要：农村社会保障体系是我国社会保障制度建设的薄弱环节，其严重滞后既严重影响农村乃至全社会的稳定，又制约着农业、农村的发展。因此，建立农村社会保障体系越来越显示出其重要。 关键词：农村社会保障体系 必要性 原则 基本保障
社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障，其对象应该为全体国民，但一直以来，作为在我国已经建立和正在建立的社会保障体系主要针对于城镇，农村地区是一片空白。作为在我国经济体制的转换及利益格局的变动过程中，农民同城镇居民一样也承受了巨大的改革成本代价，而且农民付出的也更多。目前，农民也正面临着更多的生产和生活风险，他们也需要和城镇居民一样享受社会保障来维持最低生活和抵御风险。因此，建立农村社会保障体系，不仅符合社会公平原则，同时还能够缩小城乡差距，缓解社会矛盾，加快实现全面建设小康的步伐。
一、建立农村社会保障体系的必要性
长期以来，人们认为农村居民可以依赖土地进行生活，而城镇居民一旦下岗就没有任何生活资料来源，国家只需要考虑城镇居民的社会保障问题。然而，由于社会的变革及市场经济的作用，土地提供给农民的保障越来越有限，许多农民倚仗土地生活显得非常困难。在我国全面建设小康社会时期，农村社会保障体系的建立显示出巨大的必要性。
1．维护社会公平
我国目前建立的社会保障制度主要限于城镇地区，农村居民几乎被排斥在社会保障体系之外，这对于农民来说是不公平的。从农民的角度看，他们不仅已上缴农业税、其他种类的税收以及名目繁多的收费，直接为国家财政做出贡献，而且还通过农业产品剪刀差的方式间接为国家积累了大量的财政资金。按照利益对等原则，政府即使以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有纳税人。农村社会保障体系的建立，可以淡化国家及社会对农村居民的歧视，模糊城乡居民身份的差距，在很大程度上体现了社会公平原则。
2．维护社会稳定
农村社会的稳定决定了我国整个政治局势的稳定。邓小平说：“因为农村人口占我国人口的80％，农村不稳定，整个政治局势就不稳定。农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[1]（P237）而农村社会保障制度的建立可为农村的稳定提供重要条件。一方面，由于中国人多地少的现实以及农村劳动生产率的不断提高，农村产生了大量剩余劳动力，少数外出打工外，大部分在家待业，他们和城镇下岗工人一样需要社会保障；另一方面，家庭联产承包制的实行，农户脱离了集体，成为独立的商品生产者和市场行为主体，市场经济条件下，他们要承担比以前更多的生产经营风险，相应也产生了对社会保障的要求。如果农村社会保障制度不尽快建立，会产生许多不安定因素，因此农村社会保障体系将发挥社会稳定器的作用。
3．保持国内经济良性发展
1997年我国经济顺利实现“软着陆”以后，通货紧缩的现象日益明显。从1998年中期开始实行扩张性财政政策，以拉动投资和消费需求，刺激经济增长。但从执行几年的情况看，财政政策的效果并不显著。分析其原因，主要在于广大农村地区消费不足，由于没有社会保障制度的支撑，农民不敢把养儿防老的积蓄用于目前的消费。只有尽快建立和完善农村社会保障体系，才能解除广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，刺激农民的消费，保持国内经济的良性发展。
二 、建立农村社会保障体系的原则
以上可看出，尽快建立农村社会保障体系是必要的，然而，我国农村人口多，农民收入低，农村社会保障体系的建立会面临很多的困难，因此制定一个优化合理的农村社会保障制度显得非常重要，在建立农村社会保障制度的时候，必须坚持以下几个原则：
1．坚持城乡分治的原则。由于中国城乡经济发展水平的巨大差距及城乡居民对土地的产权背景存在的差异，城乡居民在社会保障内容及标准上应有所区别。农村居民社会保障标准可以低于城镇居民，农村居民当前最迫切需要的一方面是最低社会保障，另一方面是养老和医疗保障。要根据农民的实际承受能力和经济发展状况因地制宜、逐步完善。
2．坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平总是与经济发展水平相适应。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障标准，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度低些，以地方政府的保障为主。
3．坚持政府组织与农民自愿相结合的原则。农村社会保障体系特别是农村社会养老保险和医疗保险制度建设所需要的资金，主要是以农民个人为主筹集的，而目前大部分农民收入较低，社会保障意识也不高，因此，政府在组织农村社会保障工作时，必须坚持因势利导、个人自愿的原则，通过宣传、教育增强广大农民群众的社会保障意识，提高农村居民参与社会保障的积极性与自觉性。
4．坚持保障基金统一管理的原则。在建立全国统一的包括农村在内的社会保障行政机构的前提下，农村社会保障要实行基金制管理。在现阶段，保障基金可以以县为单位进行管理，做好社会统筹和个人帐户的结合工作，确保基金的保值增值。具体业务的经办要根据政企分开的原则，由政府职能部门委托非盈利性的农村社会保障管理机构承担。
三、尽快建立几种农村基本社会保障制度
根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”的需求，即办好最低生活保障、公共卫生保障和社会养老保障三种保障项目。具体来说，应从以下几方面构建农村社会保障体系：
1．尽快建立农村最低生活保障制度
最低社会保障制度是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供的最低生活需要的物质援助的社会保障制度。建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。
从1997年开始，中国有条件的农村逐步建立最低生活保障制度，到2002年５月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约占农村贫困人口的十分之一左右，享受的对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等，带有社会救济的特点。改革开放以来国内经济的巨大发展，中国已经形成了建立农村最低生活保障制度的物质基础：一是中国综合国力明显增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质保障；二是长期以来在城镇开展的社会救济和职工生活困难补助，为建立农村最低生活保障制度创造了良好的工作基础；三是比较发达的省份已开始建立这项制度，为全国各地建立农村最低生活保障制度提供了经验。
农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。从中国的基本国情出发，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。标准要参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制订出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
2．建立和完善农村基本的公共卫生保障制度
公共卫生是人生存和发展的基本要求，同样是现代公民应当享有的最基本的公共产品。当前中国农村的公共医疗卫生主要问题有两个：一是农村医疗卫生设施相当落后，医疗水平较低；二是现有的医疗机构收费脱离了农村经济状况，中国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的。
在农民和城市居民的实际收入差距为１：６的状况下，农民要支付和城市居民一样价格的医疗费用，而且农民还不能享受城市居民的医疗保险，广大农民无论如何也承受不起这个医疗价格水平带来的经济重负。如何形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，是解决农村公共卫生保障的重要前提。国家应当建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大对农村公共卫生的投入力度。此外，国家要制订政策鼓励城市医疗人员下乡，防止农村医疗人才的大量流失。同时要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病社会统筹机制。这部分医疗费应当尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，分散农民遭遇的健康风险。
要改革农村现行医疗卫生管理体制，目前中国实行的是各级政府按照分级管理、以县、市为主的农村卫生管理体制，全国农村虽已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在农村地区，政府资金几乎全部投到了县、乡卫生机构，这种情况与农民的卫生消费模式不相适应。国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，但目前对村级卫生机构的财政支持极少。重建村级合作医疗体系，已成为农村公共卫生建设的重点。
要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。越来越多的农村劳动力进入城市，是大趋势。应当抓紧制订相关的规则，例如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，要加快户籍制度改革，对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工，要尽快纳入城市公共医疗卫生保障的范围中。
3．建立和完善农村养老保险制度
在我国的广大农村地区延续千年的养老保障模式是依靠子女提供保障。但是，改革开放以后，农村家庭生活方式及生活观念的改变使得农村传统的养老模式难以为继。由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的社会保障。农村养老保障的建立既能保障老年农民的基本生活，又有助于减轻农民“养儿防老”的思想，有助于国家计划生育政策的贯彻实施。
农村生活养老保障在资金筹集上应坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。基于许多农村剩余劳动力从第一产业流向第二、三产业工作的实际情况，农村养老保障制度可以实行基本保障、补充保障和附加保障“三维”城乡有机衔接的保障方式。[3]（P261）即在基本保障中，农业劳动者通过税收向全国统一社会养老保障机构缴纳生活养老保障税，当农民超过一定年龄而且退出土地时，国家开始根据农民个人帐户上的金额，向其提供一定的养老金；在补充保障中，如果农民外出打工，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比例向社会保障机构缴纳社会补充保障费，分别计入雇工的个人帐户和社会统筹帐户，与城市的养老补充保障系统一样，在农民年老时，社会保障机构按农民个人帐户中的金额发放养老金；在附加保障中，农民可以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。
对自己付费有困难的老人国家通过敬老院、老年公寓、社区服务中心给予救助。其资金主要通过社会募捐、吸引外资、政府扶持等方式筹措。
总之，建立农村社会保障体系是必要的，也是需要进一步探索的问题。合理解决农村社会保障体系问题，不仅会维持农村的稳定与持续发展，而且还会加快迈向全面小康的步伐。
参考文献：
[1].邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993
[2].梁鸿.农村老年人自给自理能力研究[C].人口与经济[J]，1999（4）：21－25
[3].杨连福.发展现代农业的若干思考[M]. 北京：中国言实出版社，2000
内容摘要：农村社会保障体系是我国社会保障制度建设的薄弱环节，其严重滞后既严重影响农村乃至全社会的稳定，又制约着农业、农村的发展。因此，建立农村社会保障体系越来越显示出其重要。 关键词：农村社会保障体系 必要性 原则 基本保障
社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障，其对象应该为全体国民，但一直以来，作为在我国已经建立和正在建立的社会保障体系主要针对于城镇，农村地区是一片空白。作为在我国经济体制的转换及利益格局的变动过程中，农民同城镇居民一样也承受了巨大的改革成本代价，而且农民付出的也更多。目前，农民也正面临着更多的生产和生活风险，他们也需要和城镇居民一样享受社会保障来维持最低生活和抵御风险。因此，建立农村社会保障体系，不仅符合社会公平原则，同时还能够缩小城乡差距，缓解社会矛盾，加快实现全面建设小康的步伐。
一、建立农村社会保障体系的必要性
长期以来，人们认为农村居民可以依赖土地进行生活，而城镇居民一旦下岗就没有任何生活资料来源，国家只需要考虑城镇居民的社会保障问题。然而，由于社会的变革及市场经济的作用，土地提供给农民的保障越来越有限，许多农民倚仗土地生活显得非常困难。在我国全面建设小康社会时期，农村社会保障体系的建立显示出巨大的必要性。
1．维护社会公平
我国目前建立的社会保障制度主要限于城镇地区，农村居民几乎被排斥在社会保障体系之外，这对于农民来说是不公平的。从农民的角度看，他们不仅已上缴农业税、其他种类的税收以及名目繁多的收费，直接为国家财政做出贡献，而且还通过农业产品剪刀差的方式间接为国家积累了大量的财政资金。按照利益对等原则，政府即使以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有纳税人。农村社会保障体系的建立，可以淡化国家及社会对农村居民的歧视，模糊城乡居民身份的差距，在很大程度上体现了社会公平原则。
2．维护社会稳定
农村社会的稳定决定了我国整个政治局势的稳定。邓小平说：“因为农村人口占我国人口的80％，农村不稳定，整个政治局势就不稳定。农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[1]（P237）而农村社会保障制度的建立可为农村的稳定提供重要条件。一方面，由于中国人多地少的现实以及农村劳动生产率的不断提高，农村产生了大量剩余劳动力，少数外出打工外，大部分在家待业，他们和城镇下岗工人一样需要社会保障；另一方面，家庭联产承包制的实行，农户脱离了集体，成为独立的商品生产者和市场行为主体，市场经济条件下，他们要承担比以前更多的生产经营风险，相应也产生了对社会保障的要求。如果农村社会保障制度不尽快建立，会产生许多不安定因素，因此农村社会保障体系将发挥社会稳定器的作用。
3．保持国内经济良性发展
1997年我国经济顺利实现“软着陆”以后，通货紧缩的现象日益明显。从1998年中期开始实行扩张性财政政策，以拉动投资和消费需求，刺激经济增长。但从执行几年的情况看，财政政策的效果并不显著。分析其原因，主要在于广大农村地区消费不足，由于没有社会保障制度的支撑，农民不敢把养儿防老的积蓄用于目前的消费。只有尽快建立和完善农村社会保障体系，才能解除广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，刺激农民的消费，保持国内经济的良性发展。
二 、建立农村社会保障体系的原则
以上可看出，尽快建立农村社会保障体系是必要的，然而，我国农村人口多，农民收入低，农村社会保障体系的建立会面临很多的困难，因此制定一个优化合理的农村社会保障制度显得非常重要，在建立农村社会保障制度的时候，必须坚持以下几个原则：
1．坚持城乡分治的原则。由于中国城乡经济发展水平的巨大差距及城乡居民对土地的产权背景存在的差异，城乡居民在社会保障内容及标准上应有所区别。农村居民社会保障标准可以低于城镇居民，农村居民当前最迫切需要的一方面是最低社会保障，另一方面是养老和医疗保障。要根据农民的实际承受能力和经济发展状况因地制宜、逐步完善。
2．坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平总是与经济发展水平相适应。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障标准，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度低些，以地方政府的保障为主。
3．坚持政府组织与农民自愿相结合的原则。农村社会保障体系特别是农村社会养老保险和医疗保险制度建设所需要的资金，主要是以农民个人为主筹集的，而目前大部分农民收入较低，社会保障意识也不高，因此，政府在组织农村社会保障工作时，必须坚持因势利导、个人自愿的原则，通过宣传、教育增强广大农民群众的社会保障意识，提高农村居民参与社会保障的积极性与自觉性。
4．坚持保障基金统一管理的原则。在建立全国统一的包括农村在内的社会保障行政机构的前提下，农村社会保障要实行基金制管理。在现阶段，保障基金可以以县为单位进行管理，做好社会统筹和个人帐户的结合工作，确保基金的保值增值。具体业务的经办要根据政企分开的原则，由政府职能部门委托非盈利性的农村社会保障管理机构承担。
三、尽快建立几种农村基本社会保障制度
根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”的需求，即办好最低生活保障、公共卫生保障和社会养老保障三种保障项目。具体来说，应从以下几方面构建农村社会保障体系：
1．尽快建立农村最低生活保障制度
最低社会保障制度是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供的最低生活需要的物质援助的社会保障制度。建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。
从1997年开始，中国有条件的农村逐步建立最低生活保障制度，到2002年５月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约占农村贫困人口的十分之一左右，享受的对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等，带有社会救济的特点。改革开放以来国内经济的巨大发展，中国已经形成了建立农村最低生活保障制度的物质基础：一是中国综合国力明显增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质保障；二是长期以来在城镇开展的社会救济和职工生活困难补助，为建立农村最低生活保障制度创造了良好的工作基础；三是比较发达的省份已开始建立这项制度，为全国各地建立农村最低生活保障制度提供了经验。
农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。从中国的基本国情出发，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。标准要参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制订出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
2．建立和完善农村基本的公共卫生保障制度
公共卫生是人生存和发展的基本要求，同样是现代公民应当享有的最基本的公共产品。当前中国农村的公共医疗卫生主要问题有两个：一是农村医疗卫生设施相当落后，医疗水平较低；二是现有的医疗机构收费脱离了农村经济状况，中国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的。
在农民和城市居民的实际收入差距为１：６的状况下，农民要支付和城市居民一样价格的医疗费用，而且农民还不能享受城市居民的医疗保险，广大农民无论如何也承受不起这个医疗价格水平带来的经济重负。如何形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，是解决农村公共卫生保障的重要前提。国家应当建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大对农村公共卫生的投入力度。此外，国家要制订政策鼓励城市医疗人员下乡，防止农村医疗人才的大量流失。同时要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病社会统筹机制。这部分医疗费应当尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，分散农民遭遇的健康风险。
要改革农村现行医疗卫生管理体制，目前中国实行的是各级政府按照分级管理、以县、市为主的农村卫生管理体制，全国农村虽已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在农村地区，政府资金几乎全部投到了县、乡卫生机构，这种情况与农民的卫生消费模式不相适应。国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，但目前对村级卫生机构的财政支持极少。重建村级合作医疗体系，已成为农村公共卫生建设的重点。
要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。越来越多的农村劳动力进入城市，是大趋势。应当抓紧制订相关的规则，例如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，要加快户籍制度改革，对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工，要尽快纳入城市公共医疗卫生保障的范围中。
3．建立和完善农村养老保险制度
在我国的广大农村地区延续千年的养老保障模式是依靠子女提供保障。但是，改革开放以后，农村家庭生活方式及生活观念的改变使得农村传统的养老模式难以为继。由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的社会保障。农村养老保障的建立既能保障老年农民的基本生活，又有助于减轻农民“养儿防老”的思想，有助于国家计划生育政策的贯彻实施。
农村生活养老保障在资金筹集上应坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。基于许多农村剩余劳动力从第一产业流向第二、三产业工作的实际情况，农村养老保障制度可以实行基本保障、补充保障和附加保障“三维”城乡有机衔接的保障方式。[3]（P261）即在基本保障中，农业劳动者通过税收向全国统一社会养老保障机构缴纳生活养老保障税，当农民超过一定年龄而且退出土地时，国家开始根据农民个人帐户上的金额，向其提供一定的养老金；在补充保障中，如果农民外出打工，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比例向社会保障机构缴纳社会补充保障费，分别计入雇工的个人帐户和社会统筹帐户，与城市的养老补充保障系统一样，在农民年老时，社会保障机构按农民个人帐户中的金额发放养老金；在附加保障中，农民可以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。
对自己付费有困难的老人国家通过敬老院、老年公寓、社区服务中心给予救助。其资金主要通过社会募捐、吸引外资、政府扶持等方式筹措。
总之，建立农村社会保障体系是必要的，也是需要进一步探索的问题。合理解决农村社会保障体系问题，不仅会维持农村的稳定与持续发展，而且还会加快迈向全面小康的步伐。
参考文献：
[1].邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993
[2].梁鸿.农村老年人自给自理能力研究[C].人口与经济[J]，1999（4）：21－25
[3].杨连福.发展现代农业的若干思考[M]. 北京：中国言实出版社，2000