县权改革试点：重点规范县委书记权力

 

　　郡县治则天下安。从县权改革入手，通过制度创新，规范、制约实际上的一县最高权力人——中共县委书记。中国基层政治体制改革的一个新阶段，已经开始。

　　2010年11月中旬，中共中央纪律检查委员会和中共中央组织部，联合发布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》在全国范围推动“县权”改革的试点。

　　鲜为外界所知，这样的改革在江苏省睢宁县、河北省成安县和成都武侯区“试行”一年半多。从试点看，层级从村、乡到县一级，以中共党内民主为突破口，是这一改革试点的重要特色。有人称之为中共县委核心权力的“自我革命”。

　　县，中国自秦设郡县以来2000多年，一直是中国社会行政区划的基础一级。《中华人民共和国宪法》明确规定，省、县、乡是中国行政区划的基本架构。

　　中国现在有2859个县级政权。举凡中国社会的经济繁荣，社会进步或者官员贪腐、社会矛盾，大部分在这一层级完成、实现或者爆发。新近启动的这一改革，对中国社会变革的正面积极影响，值得关注。 

　　两任县委书记的“腐败接力”

　　四川仁寿两任县委书记相继落马的案例显示，缺少监督、暗中运行的权力会自动寻找腐败的空隙，往往体现在工程建设和干部提拔上

　　2010年6月底，四川省仁寿县视高工业集中区管委会常务副主任李绍军被“双规”后音讯全无。坊间流传，李的出事跟去年刚落马的县委书记张敏有关。

　　2009年2月，仁寿县原县委书记张敏因经济问题被“双规”，至今仍在接受调查。而在更早时候，2007年9月，张敏的前任钟建初因受贿被判14年，并没收财产100万元。

　　两任县委书记，一个被媒体评为“年度最佳”的地方领导，一个成天把“百姓是头上天”挂在嘴上，为何相继折戟于此？他们在这个拥有160万人口的农业大县，上演了一场“腐败接力”，引发的官场地震至今未平。

　　“李绍军是两任县委书记出事之后最新落马的官员。” 2010年11月23日，一位仁寿县官员向《中国新闻周刊》私下透露，此前，原仁寿县建设局长叶海泉、国土局长叶建如、司法局长石建国、农工办主任李学文等人已先后落马，叶海泉和叶建如已被判刑，后两人仍在调查中。

　　轮椅上的“县委书记”

　　钟建初是坐在轮椅上被推上法庭的。据一位参加庭审的法院工作人员透露，钟在被调查期间曾一度拒绝配合，并以头撞墙，致使颈椎严重受伤。

　　2007年9月26日，钟建初因受贿罪和巨额财产来源不明罪被洪雅县法院判处有期徒刑14年。

　　长达53页的判决书详细记载了钟建初从一个政绩斐然的正处级地方领导沦为阶下囚的全过程，也披露了钟建初的敛财之道：官商勾结，卖官受贿。

　　一审判决书这样写道：钟建初在担任丹棱县长、彭山县委书记、仁寿县委书记、眉山市财政局党组书记、眉山市审计局局长期间，利用职务之便，在工程建设项目、尤其在干部提拔任用上给予“关照”，不仅受贿242万元，另有502万余元不能说明其合法来源。

　　而在2004年，刚担任彭山县委书记不久的他，曾一度因善抓经济、敢闯敢干被当地网络媒体评为“年度最佳”地方领导。

　　“动干部”“吃工程”和“批条子”， 概括总结了钟建初的贪腐经。

　　由县长期间的工程腐败，到转任书记后的工程、用人一起腐败，钟建初的堕落轨迹与其权力增加惊人一致。

　　宣判之后，钟建初没有上诉。法院内部人士称，因为有伤，钟建初被保外就医，目前在乐山的住处深居简出。

　　一年半后，2009年2月17日晚间，钟建初的继任者、仁寿县原县委书记张敏和眉山市副市长余治平同时被“双规”。据称两人涉嫌巨额受贿，亦有消息称可能卷入涉黑案，但事因未明。

　　重中之“重”

　　“重德才、重实绩、重民意”的“三重”用人理论是钟建初在彭山县任县委书记时的得意之作，被当地媒体作为选用人才的经验多次引用。然而，熟悉钟建初的人都知道，钟书记除了这“三重”外还另有玄机——那就是重钱。四者之中，金钱被称做重中之“重”。

　　2003年春节前，时任彭山县教育局副局长付某来到了钟的办公室，提出希望提拔为局长。汇报完工作之后，付某将10万元现金放在钟的桌上。

　　春节过后， 2月14日，钟建初提出立即组织对付某的测评， 20日，由钟建初亲自主持常委会，提名付某为教育局长。

　　时隔一月，在付某的点拨之下，时任彭山县粮食局副局长的游某某拎着8万元找到了钟建初，在钟的提议下，游被任招商局长。

　　当时的现实是，对于县委书记的“人事提名”，即使是分管党务的副书记及组织部长往往都无法插嘴。

　　曾任彭山县委副书记的黄玉蓉证实，当时他虽分管党务，但县管干部的人事调整，涉及主要部门、关键部门的都是钟建初提名，交由组织部门进行考察。他和组织部长基本无权过问。

　　人事专权之下，钟建初先后以3万、6万、8万不等的价格将“环保局长”“交通局长”“国土局长”等官帽卖了出去。

　　这样的原则，在2005年钟建初调任仁寿县委书记之后被原样照搬。“只要钟建初书记收下你的钱，一定能够满足你的为官要求。”一位熟悉仁寿官场的律师说。

　　作为四川第一大县，仁寿拥有60多个乡镇，162万人口，一位仁寿县老干部称，光副科以上干部就有1000多人，“大家争着想要往上升，竞争十分激烈”。

　　不少人为了谋个好职位，不惜借钱买官。

　　2005年12月，仁寿县涂家乡原党委书记刘某某为了调动工作，在妻弟处借了8万元，连同自家的2万元，凑齐了10万元。利用和钟建初一起参加眉山市党代会的机会，将钱送到了钟的房间。

　　2006年3月，刘某某被调到仁寿县县委办任副主任，并保留原级别。工作一段时间后，刘某某不很满意，他找到钟建初，希望再调换一个岗位。于是，钟建初又将其调换到房管局局长位子上。

　　明码标价，不满意还可调换。一位当地老干部听说后气得直抖。

　　竭泽而渔的做法，也为钟建初日后事发埋下了炸弹。2007年，曾借钱向钟建初买官的彭山县彭溪镇原党委书记杨成元因涉嫌挪用公款、行贿受贿被眉山市检察院逮捕。随后，眉山传出钟建初被双规的消息。

　　花钱甚至靠借钱买来的官，上任后必然想法加倍捞回。眉山市一位知名律师说，“正是杨成元买官的8万元，将已调到市里的钟建初拉下马来。”

　　书记到哪儿老板“跟”到哪儿

　　书记工作到哪儿，身边总追随着一帮开发商。 2001年，钟建初从眉山市科委调到丹棱县担任县长，眉山市某建筑工程有限公司董事长吴某某为了承揽丹棱县的工程，聘请钟建初的朋友王某某为“副总”，帮其拉关系。

　　在王某某的“活动”之下，吴某某将70万元现金分3次送给钟建初，先后揽下了丹棱县两大重点工程：丹棱世代小区旧城改造和丹蒲路工程。收了钱，作为县长的钟建初俨然成了一个“包工头”，他一边亲自拟定招商公告，一边找来丹蒲路改建工程建设指挥部的负责人，“吴同意招商条件，就内定由吴来搞这个项目！”

　　在钟建初的要求下，指挥部同吴某某共同成立“丹蒲路开发有限公司”，并由吴全权负责。“不仅钱全部由吴支配，还要求政府的出资款一个子儿也不能扣压。”指挥部负责人说。

　　事实上，整个工程都是钟建初在背后当老板。一位了解内情人士说，吴某某没有启动资金，钟建初就打电话让财政借200万给吴。

　　2005年5月，钟建初调到仁寿后，吴跟随而至，在仁寿注册一家投资有限责任公司，并再次送上30万元，在钟建初的支持下，吴某某又揽下仁寿县仁富路工程。

　　为了给吴某某保驾护航，钟建初将环保、水利部门和沿途各乡镇、拆迁单位、政府办、交通局、农行、修路领导小组、公安部门等部门负责人都叫到现场开“办公会”。

　　现场会上，钟建初当众警告，“各部门全力配合修路，不许给施工单位增加任何负担和麻烦”，谁给施工添麻烦，我就让他“有麻烦”。

　　吴某某缺钱，钟建初当场要求财政借款300万元，农行贷款500万元帮助吴渡过难关。

　　除吴某某外，一直紧跟钟建初的还有丹棱县某建筑工程有限公司经理聂某某。早在钟建初任丹棱县长期间，聂就用10万元“见面礼”敲开了钟的家门。钟建初调到彭山后，聂也“跟”到彭山，再次送上30万元。

　　在钟的支持下，聂某某先后承包了丹棱县丹棱广场、彭山县江口中学教学楼、二郎滩项目工程等工程。

　　为了帮聂某某找活干，钟建初把彭山社保局负责人喊来一起吃饭，要其在修建工程中给聂“关照”。随后，社保局将两幢住宅楼发包给聂的公司。

　　从彭山到仁寿，钟建初每到一处，即掀起一轮市政改造运动，不仅将市政工程、旧城改造等工程揽在手中，好大喜功的他尤爱修建广场。在他主政彭山、仁寿的短短四年间，先后修建了丹棱广场、天梯广场、仁义广场等一系列广场。钟本人甚至被人私下称作“钟广场”。

　　“一把手”的“生意经”

　　聪明的钟建初在行贿人中发展“线人”，线人们互相引见，为书记广开财路。

　　帮吴某某与钟建初“搭桥”以后，王某某便成了钟建初的“线人”， 不仅帮其收钱，还和他一块分钱。

　　2006年上半年，时任仁寿县松峰乡乡长石某通过吴建国认识了王，得知王与书记的关系后，便托王帮忙调动工作：“松峰乡离城太远，能不能调到离城近一点的地方担任书记？”

　　王某某回来后便将此事汇报给了钟建初。很快，石某便被调任天峨乡党委书记，石为表示感谢，托王转交10万元给钟建初，钟收下了其中的6万元，另4万元“分”给了王某某。

　　对此，钟建初在供述中称，2006年7月，王说石某送了10万元钱，我叫王把钱拿去退了，“人家乡镇干部找点钱也不容易”，王说，石某这个人很耿直，不会出什么问题。“这样我才收下”。

　　发展中间线人之外，头脑灵活的钟建初还将受贿来的钱大部分投入股市，以创造更大“效益”。

　　据检察机关调查，在中国民族证券乐山大桥营业部，钟建初先后投入了520万，利用其本人以及兄弟、儿子等七个人账户进行炒股。不仅投资股票，钟建初还参与炒房，买卖国库券、银元等。

　　一位参与调查的检察官称，受贿之后，钟建初先后在眉山、乐山等地购置10套住房进行炒房和出租。眉山旭光小区一栋住房，买时花了7万，转手就卖了24万。

　　钟建初还将收来的100万元按每年按10%的利息借给一个朋友开公司，每年光利息就有十几万。

　　“简直就是一个商人，权力只是他手中赚钱的工具。”该检察官如此评价。

　　“腐败接力”背后

　　2006年7月28日，钟建初调任眉山市财政局党组书记。

　　钟建初调离后，张敏接替钟建初的位子。张敏在调任仁寿县委书记之前，曾先后担任洪雅任县委办主任、丹棱县长等职，接任前已是丹棱县委书记，此次属平级调动。

　　在仁寿县官员的印象中，张敏为人低调，不事张扬。一位当地官员称，张敏不像前任书记一样大拆大建，却比前任更会做文章。

　　“钟建初案发后，张敏多次在干部会上讲，县委书记权力太大，不被约束，自己会加强自律带好头。”上述官员称。

　　为立廉洁形象，2007年2月初，张敏在全县推行“廉政灶”，全县60多个乡镇纷纷开设了食堂，无论开会还是上级来人检查，一律在食堂就餐。

　　2008年，张敏再次在全县开展了“到农村去寻根”活动，要求干部下乡一对一帮扶贫困。张本人在接受媒体采访时也振振有词，“老百姓是头上天。你离老百姓有多近，老百姓的心与你就贴多紧；你心里装老百姓有多少，老百姓的满意就有多少。”

　　把“百姓”挂在嘴上的书记，不久却被曝出严重经济问题，2009年2月，在钟建初落马后两年，张敏被市纪委带走，此后音讯全无。

　　一位曾参与调查张敏案的检察官向《中国新闻周刊》透露称，事发后，眉山市检察院成立专案组，抽调了仁寿、洪雅两地数十名检察官共同办案，专案组在洪雅调查数月后，由于案情复杂，该案被移交自贡市检察院继续侦查。

　　“初步调查，涉案金额至少几百万元以上。”一位知情者透露。

　　两任县委书记的相继落马，在仁寿引发“地震”，2007年起，仁寿县建设局原局长叶海泉、司法局长石建国、农工办主任李学文、国土局长叶建如等人相继落马，直至最近的李绍军案。

　　一大批干部的落马，给仁寿留下了短期内难以消除的“腐败后遗症”。 一位网友在“仁寿吧”里建议：“严惩贪官，建设长期有效的廉政机制才是关键！”

　　张敏出事后，县长李酌接任书记一职。李酌是高校后勤干部出身，先后在仁寿担任过组织部长、县长，时间长达十年。

　　2010年2月4日，刚上任不久的李酌组织县级领导，部门、乡镇主要负责人召开“廉政专题学习会”，在干部会上，李酌要求“深刻吸取教训，坚守廉洁从政原则，提高自身党性修养，增强拒腐防变能力。”

　　半年之后，视高工业集中区管委会副主任李绍军的落马再次提醒，围绕仁寿官场的腐败阴霾仍未散去。（“一把手”权力革命

　　指向县委书记的权力改革，正是当前基层政治改革的深层次命题，重点是公开、核心是限权

　　11月26日，星期六。成都市武侯区纪委书记叶雪梅一大早就赶到了辖区内的竹园社区。按照约定，她今天要“约见”社区内的一位基层党代表

　　党代表名叫刘世蓉。一见面，刘便发现自己犯了一个错误。本想谈谈“流动党员”的管理问题，在给区党代表联络室打电话时却报了纪委书记的名字。

　　虽然话题不“对口”，叶雪梅还是带着组织部的黄蓉鹃一起来了。

　　在武侯区，党代表和区委领导相互约见的事儿经常发生，而这一切的改变源于武侯区去年开始的“县权改革”。

　　2009年3月10日，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部在徐州举办“县委权力公开透明运行”试点部署会，确定成都武侯、江苏睢宁、河北成安三个为试点县区。

　　这项改革鲜为外界所知的试点历时1年半，3个试点县区各自拿出了一份“县委书记权力清单”。

　　今年“十一”之后，中纪委、中组部联合下发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，将试点工作推向全国，武侯的试验得以进入公众视野。

　　“确权”

　　选中武侯“县权改革”，事出有因。

　　武侯试点的主要设计者之一、时任武侯区纪委副书记王睿说，试点区县中，武侯区作为唯一的省会城市中心城区，政治生态与改革环境与另个两个县不同。“这对探索经济发达地区的政治体制改革有借鉴意义。”

　　“基础较好”，是武侯被选为本次试点的另一个原因。2009年，成都市率先公布了7437项市级行政权力清单，引发全国关注。而早在2007年，武侯区就获得“全国政务公开工作先进单位”，率先成立行政审批局、推行以“大科制”为核心的街道行政管理体制改革等一系列制度创新，走在了全国前列。

　　在王睿看来，由行政权力层面推向党委权力。仅仅两字之差，却标志着权力改革开始触及核心领域。但怎么改，没有答案。

　　“中央给的最初试点方案只有两页纸”，武侯区纪委党风廉政室主任许守明说，一开始，参与改革的人很费脑筋，由于没有经验可鉴“只好把党章拿来反复研究”。

　　权力要公开，首先得弄明白有哪些权力，而现行体制下，区县级党委处于承上启下、协调左右的位置，担负着把中央路线方针政策落实于基层之重责。但由于自由裁量权过大，区县级党委往往权责界定不清，党政不分。

　　王睿说，自己在机关工作多年，但连党委到底有哪些具体权力也不是十分清楚。最终改革突破口选在从梳理权力清单开始。

　　几个月后，经过一番“确权勘界”之后，武侯区出台《中共成都市武侯区委关于进一步明晰职权的试行办法》，对区党委权力进行勘界，对权责不清的予以明确，对超越职权范围的予以纠正。

　　根据上述“权力清单”，属于区党代会权力事项有6项，区委全委会有6项，区委常委会有18项，区委书记有9项。

　　“目前全区82个党组、党工委也清理明确权限事项578项。”该区委办主任费从德说。

　　紧随权力目录之后，一张张权力流程图将区委权力运行方式公之于众。流程图上，区委书记、常委、区长、副区长等各有分工，职权明晰。

　　这些权力流程图被挂在“武侯区委权公开网”之上，内容涉及干部任免、反腐倡廉、党建等。在最重要的干部任免中，甚至细到规定出了涉及局级正职、非局级正职的不同任免流程。

　　“限权”

　　“区县委权力公开透明运行，核心是规范书记"一把手"的权力。”王睿称。而“一把手”权力中，最核心也最难约束的是决策权和用人权。

　　设计者希冀，借助上述权力梳理和流程图，对区县一级权力架构中县委权力，尤其是“一把手”权力进行约束。

　　“过去提拔干部，一般都是书记一个人定盘子，先在书记碰头会上统一意见，再拿到常委会上来。怎么定的，其他常委一概不知。发表意见的方式是举手表决，书记都提名了谁还能不举手？”一位当地组织系统老干部说。

　　用人权的不透明导致权力滥用甚至买官卖官，2007年眉山市仁寿县原县委书记钟建初因买官卖官及工程腐败被判14年。2004年，原四川省南充市原营山县委书记杨毓培，在决定干部职务晋升，职务保留，职位调整中先后卖出官帽61顶，敛取钱财200多万。

　　县委书记的频频落马引发各界忧虑。权力过于集中、缺乏有效监督被认为是县委书记用人腐败的根本原因。

　　“把我的权力约束好了，试点工作就能做好。”为了搞好限权工作，武侯区委书记刘守成给王睿等人打气。

　　于是，一系列“限权方案”设计出来，区委书记“革了自己的命”。根据武侯区出台的规定，区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下，才能提出干部调整动议。

　　而且，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。另外，领导干部人选要从后备干部中产生，后备干部人选要由群众进行无记名投票产生。而区管领导班子正职则采用全委会票决制，区委书记的一票与委员或常委的一票价值相同。

　　如此一来，“一把手”滥用权力的空间受到了极大压缩。

　　区委组织部副部长雷鸣说，2009年8月，市编委批复该区街道可增设1名党工委副书记，对拟任人选，区委主要领导只提了一句“要将其与培养街道党政主要领导后备人选结合起来考虑”。

　　除了用人权，武侯区又开始对“一把手”的决策权上“动手”。王睿介绍，在全委会、常委会上的重大事项议题，必须吸纳基层议事会等意见，经过调查研究、专家论证和社会听证，并进行无记名票决。

　　“城中村改造、人南科技商务区等多项重大项目的决策，都经历了这些过程。”王睿说。

　　如此经过由下而上充分酝酿所形成的建议，一把手很难一句话就推翻。

　　2010年，在接受新华社内部调研时，区委书记刘守成坦承，试点正是抓住了决策权和用人权这两个核心问题。“削权瘦身”的背后，其实是对一把手正当行权的强化——限制不当用权，强化正当用权，制度规范用权。

　　与武侯区做法相类似，在改革的另一个试点，睢宁县则提出议决权、否决权分离机制，该县出台文件规定，重点工程、规划、土地审批权由县政府研究确定，“县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会的主任，县委常委会只保留否决权。”

　　与上述两地的“自我限权”不同，今年下半年，湖北省纪委、省委组织部联合出台《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》，规定县委书记不再直接分管人事，不得插手工程招投标，选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围。

　　“公开”之后

　　权力公开的深度与广度、制约核心权力的程度，都决定着改革的力度与成败。

　　限权之后，如何保障减下来的权力不反弹？王睿认为，除了制度化以外，监督成为保护改革不倒退的重要因素。

　　“公开是监督的第一步。”王睿说， “区委常委会议讲了啥，一上网就知道。”

　　在武侯区党委权力公开透明运行网上，以往神秘敏感的内容如重大决策、重要人事任免、重大项目安排、效能督察结果等，都有不同程度的反映，而区委领导的活动、区委各部门近期工作情况等也向社会全面公开。

　　为了增强区委议事决策过程的透明度，该区建立了区委常委会、政府常务会等“六会”列席制度。

　　去年，玉林东路社区党总支书记杨金惠去年被邀请列席区委常委会。会上，她提出整治全区老旧居民院落的意见很快被区委采纳。

　　不仅如此，武侯区还建立了党代表与委员、常委之间的“双向约见制”，普通党代表可以随时约见区委委员甚至区委书记。

　　“常委们在工作上是否越位、错位或不到位，大家都看得清清楚楚，而且这样公布出来，本身对权力者本人也是一种无形的提醒和约束，能够有效地预防权力腐败。”作为力推此项改革者，王睿对通过公开进行“监督”寄予希望。

　　但这样的公开却被学者评为“若明若暗”，成都市委党校一位长期关注武侯区试点的学者认为，实际上，重要人事问题、利益问题，甚至包括领导的年终奖收益等敏感问题就很难公开；再比如，组织部门提拔干部要搞测评，但是结果只向领导公开等等，都不够透明。

　　王睿则觉得，试点改革不是说一步就走得很远，“并不是完全公开，中纪委也是这样要求，要处理好公开与保密的关系，有些党内事务是不能公开的。”

　　“公开只是开始，监督才是目的。”四川省一位纪检系统老干部在接受《中国新闻周刊》采访时称。

　　现实中，县委书记往往对当地的重大项目、人、事、财有支配权，甚至直接影响和制约身边人的仕途，而对其监督往往颇为尴尬，“上级监督太远；下级监督太难；同级监督太软”。

　　近年来，中央层面对县委书记的监督上对此亦有动作，比如，高配县委书记，加大县委书记的提拔力度，县委书记一职的任命权收归省委；强调县一级纪委的作用，开展县委书记、县纪委书记大轮训等。

　　而在制度层面，湖北省纪委的上述《办法》显然走得更远，该办法规定，“县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告。”

　　这一规定在现实中被评“难以落实”。廉政研究者认为，尽管《党内监督条例》规定：纪委可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。但对纪委的双重管理体制就意味着，同级党委能决定纪委书记的帽子和钱袋子。“这种情况下，有哪个纪委书记敢于向上级报告情况？如果要使这一规定可行，必须改变现行的双重领导体制。”

　　显然，规范县一级党政权力的改革还有一段漫长的道路。（县政是中国政治“稳定器”

　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，县级政权的效率和稳定影响整个中国政局。

　　自秦设郡县以来，县级政权虽处基层，但少有变动，像基石支撑历代政权大厦。作为一级基层政权为何能绵延2000余年不绝？其在中国政治的格局中发挥了什么样的作用？

　　“从中国行政区划角度看，县是最重要的，一是因为县的历史悠久，二是由于县制一直被保持。”12月14日，原民政部中国地名与行政区划研究所副所长浦善新说。

　　在接受《中国新闻周刊》采访时，浦善新认为，县级以上行政区划在历史上经历了很大变化，不论是名称、大小，还是数量都有变动。但县制从春秋时期至近代，其名称甚至范围并无太大变化，成为中国社会稳定的晴雨表。

　　皇权不下县？

　　《周礼地官》和《礼记王制》载，“县”即王畿，天子所治之地。本意为“悬”，指所属地区直接由天子(王)掌握，以作赏赐。

　　秦统一六国之前，“皇权”采用分级授权方式。由周朝“天子”分封诸侯，诸侯在自己的封地里，再授权给各大夫。

　　授权以后，诸侯只要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。天子只维持诸侯之间的公共秩序，如不要自行攻伐等，中央政府几乎不管内政，因此在自己的封地里，诸侯和大夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。

　　许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。

　　按史书，周代县大于郡，秦以后县属于郡。许倬云说：“秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权，权力只有一个来源——皇帝。而在县之下，则是乡绅治理(自治)，“皇权不下县”即由此而来。

　　民政部中国地名与行政区划研究所原副所长浦善新认为，从秦汉到明清，地方行政体制一直在演变中，但是不管当时的地方行政体制在二级和三级，甚至是四级、五级之间往复交替，县都是最低一级地方行政组织和区划。

　　从北洋政府时期开始，政府逐步将政权延伸到乡镇，至民国时期形成了统一的区乡(镇)行政体系。

　　“乡一级政府规模太小，公共服务不能完全依靠乡一级。地级市范围又太大，因此最基本的公共服务还是要靠县里来解决。”浦善新说。

　　1949年以后，由于乡绅治理的式微，县级政府出于治理及计划经济需要，机构日益膨胀，直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

　　同时，随着经济的发展，涌现大量的县改区、县改市，沿续2000多年的县的格局发生变化。据2009年民政部编纂的《中华人民共和国行政区划简册》数据，截至2008年12月31日，中国共有2859个县级行政区划，1463个县。

　　政改从县政破题？

　　“郡县治，天下安”，曾是中国的政治古训。

　　浦善新说，翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚；对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

　　2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党务公开工作。会议强调进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境。

　　这是一个重要信号。浦善新说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来县政改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主。”

　　而在此基础之上，如何让这1463个县取得更好的发展，浦善新认为一定要将县的发展放在中国整体政治、经济体制中来考量，从宏观层面进行调整。“县政改革不能光讲县的改革。原来计划经济的时候什么都管，市场经济之下政府要逐步少管，交给老百姓管，或者社会组织来管。关键是要从政治体制、经济体制上改。”

　　二是要调整各级政府之间的权力划分。“在调整权力会遇到利益划分的问题，有些地级政府，甚至省级政府愿意把权力收在手里，现在很多地方推行省直管县，把一部分地级市享受的权力重新划给县里，但一定要给县相匹配的财权、事权，不能走老路，把“省管县”变成“省刮县”。
县权改革的困境与路径

　　我们现在的经济很好，为政治体制改革奠定了一个很好的基础，如果我们利用这个机会好好地推动一下，政治体制改革会更顺当。否则等到经济上的矛盾积累了，再去改就困难了

　　国家行政学院的许耀桐教授很早就提出政治体制改革应从县政改革开始，而中国社科院于建嵘研究员则通过大量的基层调研得出结论，县政改革到位了，则社会就会安定。

　　近期，两位知名学者接受《中国新闻周刊》专访，畅谈他们眼中的县政改革，分析现实困境，指出突围路径。

　　中国新闻周刊：2008年以来，基层群体性事件频发，激烈程度不断上升。包括你们在内的一些学者提出了“县政改革”。可是为什么要从县级而不是上面开始？

　　许耀桐：为什么要提出县政改革，就是因为县这一级存在很多问题。我认为县政改革已迫在眉睫，我们一定要有这种紧迫感。

　　从宏观上来说，中国自秦朝以来就是以县为基础来治理国家，也就是所谓的“郡县治，天下安”。县政历来为国家领导者所重视，国家领导者只要稍微有历史常识的话，就有推进县政改革的动力。

　　从目前来看，中国改革的特点是渐进式的，反对激进主义、全面开花。因此，我认为从县这一级开始是最好的路径，县级以上的改革涉及面太广，无法驾驭；县以下的乡镇和城乡社区改革，又因其太小，不具有代表性。而县级政府正好适中，有典型的政治体制架构，可以说是“麻雀虽小五脏俱全”。

　　中央、省、地市一级对县政改革也有动力，只有县一级稳定了，上面才会更稳定。另外我们现在政治体制不完善，坦率地讲，在各个层级都有问题存在，中央或省一级的问题比较隐蔽，县一级的问题则完全暴露，不管不得了。

　　于建嵘：为什么要进行县政改革？乡镇一级没有司法权力，是不完整的，而县一级是最完整地直接面对民众的。把解决中国问题的目标定在县级，这是对的。如果把这一级政权改革好了，社会就会稳定。

　　我认为县政改革的目前形势是动力不足，压力很大。面对压力有两种选择，一种是改革，另一种就是想办法把压力“压”下去，现在我们面对压力主要是压，压力并没有变成动力，我认为这是目前最大的问题。

　　中国新闻周刊：从2008年开始，中央把县委书记、公安局长以至县国土局长，几乎县级重要岗位的主要领导“全覆盖”地纳入中央的直训体系之中，这种培训对县政改革能起到多大作用？

　　许耀桐：国家行政学院也承担了对县委书记、纪委书记的培训任务。从培训的角度来说，就是要提高官员的公仆意识，提高他们的行政能力。我认为这个培训作用还是很大的。

　　培训本身就是在分析中国的现实情况，告诉官员改革将遇到的阻力。我们也开出药方，为什么会腐败，因为失去监督；为什么失去监督，因为体制上有问题等等。通过培训让官员领悟只有通过改革，通过权力的公开化才能解决问题。

　　培训总归是培训，认为培训搞好了就能解决所有问题那就太天真了，它不能解决根本体制问题。很多官员经过培训后，认识的确提高了，接受了很多新知识，但回去以后，在原来的体制、机制里想求变，往往会碰“一鼻子灰”。

　　于建嵘：我认为培训是改良，不能算是改革。改革要改变的是权力的来源和结构；培训和教育只能说明它重视，意识到这个问题的严重性，试图通过人的提高来代替制度性的约束。

　　培训就是教育，教育主要改变的是执政理念和执政行为，更加规范一点，这个怎么能叫改革呢？

　　中国新闻周刊：2009年7月，财政部公布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中写明，“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行，你们认为“省管县”改革是县政改革的方向吗？

　　许耀桐：“省管县”改革也属于渐进式改革，省直接管县的财政背景是，从上世纪70年代末开始到80年代，中央或地方就开始推行市管县，在这个过程中，发现有的市限制了县的发展，形成“小马拉大车”的格局。

　　那么现在从财政改起也是对的，但是财政也还不是省管县的全部，我们还有行政体制。现在县里面的干部首先要跟市里面报，然后才能报到省里面。今后如果“省管县”的话，干部人事权也可以直接由省里面来管。

　　“省管县”，财政体制改革是第一步，今后可能还会有行政体制、政治体制改革，这才是完整意义的“省管县”。

　　于建嵘：我认为，“省管县”是行政体制的改革，它只是解决上下关系的问题，不是一个政治改革。

　　不是渐进不渐进的问题，主要的问题是它没有改变对下负责这个问题，只不过原来是对地市负责，现在要对省里负责，它并没有说要对选票负责。

　　在现行体制的制约下，这种财政单兵突进式的改革，能否顺利进行并达到制度设计目标，我并不感到乐观。

　　中国新闻周刊：作为较早提出县政改革的学者，你们认为县政改革该从哪儿入手？

　　许耀桐：改革的突破口原来有一些，找来找去也不是很准确，县一级改革是综合性的，全面的，最忌讳碎片化、零碎化，一个榔头敲打一个棒子，敲敲就改一下，不敲就又放下了，这是不行的。

　　现在的县级改革主要是单方面的，比如我们选的三个试点搞县权公开，这只是一个方面；还有一些县搞公推直选，是选举方面的一些改革；还有一些县搞党的一些改革，比如党代会的常任制。

　　搞这些改革有益处，但是现在实践证明这些单方面的改革还是在原来体制内运行，效果大打折扣。比如说县权公开，就是告诉大家县权是按照一定的规范来运行，有一定的规则和透明度。但是要进一步问，什么才叫做科学民主的运行规范？很可能现在运行的规范本身就有问题，这就牵涉到更深一层次的政治体制改革了。

　　于建嵘：县级政权怎么改？我认为要从三方面来做：

　　首先，县级政权能不能真正落实《宪法》所赋予的制度上的安排。比如做实人大代表选举。

　　其次，县政长官能不能真正拿到人大来选，而不是组织的调派。

　　再次，进行司法改革，树立司法权威。我觉得司法制度的改革是目前改革中的关键问题，中国要解决刚性稳定所带来的社会问题，非常重要的就是一定要有司法改革。

　　要用司法权制衡基层政府。我认为，对地方县级政府一方面要给它权力，让它可以在一定程度上自治；另一方面一定要有司法权的制衡，如果司法能够守住社会的最后底线，矛盾冲突的发生就会少很多。

　　中国新闻周刊：你们认为，县政改革的困难在哪里？

　　许耀桐：难点首先是思想上认识还不够到位，有的人认为经济发展很好，GDP不断增加，国际金融危机对中国冲击不大，认为目前不亟须改革。

　　但我认为，正是因为我们现在经济很好，为政治体制改革奠定了一个很好的基础，如果我们利用这个机会好好地推动一下，政治体制改革会更顺当。否则等到经济上的矛盾积累了，再去改就困难了。

　　另一大难点是现在需要中央有一个权威机构进行一个顶层设计，就是一个系统设计，把方方面面都设计好，然后改革起来才会有条不紊。还要有一个时间表，有一个路线图，这些都要设计好。现在就缺这个东西，这是最大的难处。

　　于建嵘：县政改革要走向现实，重中之重是要达成基本共识：政治体治改革已经到了不改不行的时候。

　　县政改革是现实改革中最可行、风险最小的。但只靠学者远远不够，还需要执政者的智慧和魄力。在我看来，给民众一个改革时间表，以增强或恢复民众对执政者的认同，已经是非常必要了。（记者/王全宝 文/王迪） (来源：中国新闻周刊)