县乡行政管理体制改革异化问题的比较行政学概析

县乡行政管理体制改革异化问题的比较行政学概析

摘要： 县乡行政管理体制改革存在一些异化现象，特别是改革操作上脱离实际的问题较为典型。比较行政学的基本理论和方法论，为分析这些异化现象和进一步研究思路对策提供了较好的视角。比较行政学在一定意义上可称差别行政学。深入进行不同经济社会发展水平县乡的行政管理体制改革实证研究，分类研究思路，分类推进改革，是当前新农村建设中县乡行政管理体制改革的基本路径。改革适宜点、线充分试点，不宜迅速由点扩面。注意改革的配套性，不宜单兵突进。

关键词： 县乡政府  体制改革  异化问题  比较行政学  行政生态

我国经济体制改革和对外开放的深化，越来越显现出行政管理体制制约的“瓶颈”效应，由此引发了中央对现阶段深化行政管理体制改革的高度重视和强力推进。建设社会主义新农村方略的提出，更使得深化农村行政管理体制改革成为我国政治、行政体制改革的一个重要抓手和当务之急。但中央高层对深化农村行政管理体制改革的决策部署，如何在县乡政府和学术界层面形成正向回应，特别是县乡政府在改革操作上的思路和举措，如何以科学发展观为统揽，正确地、创造性地贯彻中央意图，着力消除新农村建设的体制机制障碍，这是当前亟需厘清和探讨的重要课题。基于此，本文结合推进社会主义新农村建设的形势和要求，对县乡行政管理体制改革中的一些异化现象进行初步梳理，并从比较行政学理论视角，作一些思路性的对策概述。

一、问题提出

县乡行政管理体制改革离不开我国行政改革的整体环境，我国行政改革又离不开经济全球化、公共行政管理全球化的大环境。面对我国加入世贸组织的压力和全球公共行政改革的浪潮，无论对县乡行政管理体制改革，还是我国政府的整体性行政管理体制改革，学术和实践领域都出现了不同的思潮、思路。除对中央关于深化行政管理体制改革决策的正向、主流回应外，县乡行政改革在实践和理论上也出现了一些支流性的异化现象：既有急功近利的负面操作，也有碍于改革阻力的按兵不动；既有改革中的形式主义，也有生搬硬套的教条主义，等等。凡此种种，反映了我国行政管理体制改革进入深水区后，不得不面临的改革困境和对改革思路进行整合的必要性。这里，主要描述县乡行政管理体制改革的九种异化类型：

（一）教条主义的“一刀切”型

这种情形主要反映在县乡行政管理体制改革的实际操作上。一些地方不顾县与县、乡与乡经济社会发展水平的差异，整齐划一地规定改革的内容，规定政府管理创新的方式。譬如，一提到建设服务型政府，统一规定七大项、八大项的公共服务改革内容，颇有“有条件要上，没有条件创造条件也要上”的架势；一提到建设电子政府，不管你经济发达还是穷乡僻壤，统一讲“大力实行”，县县建，乡乡建，以致一些财力很差的乡镇政府挤出钱来买电脑，最终成了摆设。其他不顾一切的“大力建设”的内容就更多了，如在新农村建设中，不少县乡纷纷提出大力建设有限政府，大力建设责任政府，等等。试问：乡镇政府的很多工作都是县政府各条线“派”下来的，如何做到有限？出了问题，责任又该由谁来负？究其实质，是打着新农村建设的招牌，脱离实际搞文件出 “新”、口号出 “新”。

（二）上行下效的“走形式”型

这种改革的行为特征是“依样画胡芦”、“跟着感觉走”。机构设置也好，职能配置也好，上级怎么改下级怎么改，上级要下级怎么改下级就怎么改，没有明确的上级改革文件要求的，基层政府就不改。至于改革效果和群众满意不满意，与我基层政府不相干，基层只是“遵命行事”。应当承认，在某种程度上，我国县乡过去若干年来多次的机构改革就有这方面的影子，以致改革时间不长又要部署新的改革。

（三）言行不一的“双面人”型

这种情形的典型特征是“上有政策下有对策”。上级要精简机构、编制、人员，基层政府照办，改革成果一大堆；改革风头一过，立马反弹，通过各种“技术处理”，该建的机构照常建，该用的人员照常用。上一轮乡镇机构改革中，一些乡镇的机关机构改革搞“两张皮”，方案虽然按六大办公室设置，但实际运行仍然是上一世纪90年代的若干科的设置，有的达到15个科以上，不但设科长，还要设副科长，搞得几十人的乡镇机关“全民皆官”；清退乡镇机关事业单位借用人员改革上，一个县上报的清退人数近千人、减轻财政负担一年近500万以上，但实际情况并非如此，改革时劝回，暂避风头，改革结束时间不长，原借用人员又返聘上岗。

（四）功利主义的“选择题”型

功利主义也称实用主义。行政管理体制改革中的实用主义，就是上级改革文件对我有利的就执行，不利的就搁置，哪条改革内容难度小就改哪条，哪方面改革能短期出政绩就改哪方面，搞改革“自选题”。2001年的机构改革就部署了行政性公司的改革，由于这一改革存在一定难度，到目前为止，多数地方还没有改结束，有的基本上没怎么改，以致最近公务员登记时，这方面出现了一些矛盾和上访事件。

（五）超越现实的“洋冒进”型

行政管理体制改革的“洋冒进”问题，主要反映在两方面：一是学术领域，一些人认为外国公共行政管理体制改革经验，这方面改革很不错，那方面改革也很好，中国就要按照这个模式来改，特别是借着经济全球化、中国加入世贸组织这个大背景，不遗余力、不切实际地加以推销，设想在现阶段的中国照搬外国行政改革的模式。前一段时期，一些学者建议修改宪法和地方组织法，取消乡镇政府，就是这方面思潮的部分反映。二是一些地方的领导人，脱离本地实际，“超前”思维，把一些目前改革条件不成熟的内容当作改革的“重头戏”来抓，其结果不了了之，浪费了资源，激起了怨声。

（六）一知半解的“想当然”型

这主要是指一些地方领导人，不深入研究改革政策，改革的重点抓不住，对改革文件似懂非懂，甚至曲解上级行政改革意图，“想当然”地制定本地区转变政府职能和推行政府管理创新措施，以致劳而无功，甚至造成重大决策失误。如中央要求搞新农村建设，强化政府的公共服务，一些地方竟简化成搞“新村”建设，单纯搞新村居、新村路、新村桥等的建设，因为此举容易出政绩，新农村建设能够很快有“新气象”，资金不够就指示村级反复搞一事一议，人民村庄人民建，超越了农民的承受能力。

（七）坐等成命的“等靠要”型

这一类型主要体现在经济欠发达特别是经济困难地区。部分经济薄弱地区本来就财力窘迫，部分干部的精神状态也不佳，哪还有心思搞行政改革？即使改，改革成本谁掏？一些干部则认为，不改还好，维持现状，拿点低工资，要是实行改革，端掉了一些人的饭碗，那麻烦就大了。真的要改也行，等你上级布置我再改，但一切改革后遗症全由你上级政府“打包”。据调查，一些乡镇的负责人反映，目前对一些“半死不活”乡镇事业单位，主要是要采取“饥饿疗法”，一些工作人员长期拿不到工资发或拿得很少，他们自然会自己另谋生路，政府最好不要去改他、惹他，一谈改革走人，他就坐到乡政府来了，补工资、交养老金，等等，乡政府哪里有那么多钱？

（八）悲观失望的“老一套”型

这种类型主要表现为社会上一些对行政管理体制改革的言论和部分基层政府的行为表现。一些人认为，我国封建文化历史沉积很深，干部管理基本上还是计划经济年代的管理模式，同时，我国幅员这么大，经济文化落后地区还占有较大比重，公民的素质也跟不上，推行行政管理体制改革谈何容易。一些基层政府在行政管理体制改革上也缺乏动力，对政府管理创新不敏感，认为行政管理体制改革在现阶段只能是纸上写写、嘴上说说而已，因而其管理理念、管理方式在很大层面上还有计划经济时代的痕迹，对政府行政改革有抵触情绪。

（九）自由主义的“西化论”型

行政管理体制改革上的自由主义，主要反映在学术研究领域。其主要特征是全盘接受西方的政治管理理念和做法，大肆鼓吹西方民主和政治体制，认为中国的经济改革、行政管理体制改革从上到下都无法进行下去了，根本原因是中国没有实行多党制和“三权分立”。今年3月份在北京西山召开的一个关于改革专题的学术会议上，少数“精英”人物以现实改革中的一些困境说事，发言张狂，矛头直指我国的政党制度以及党与政府、党与司法机关的关系。这些精英的所发出的噪音，其实质就是否定党的领导，否定我们国家的根本政治制度。极个别基层政府的改革做法也有自由化的倾向，如推行乡镇长海选试点，撇开党的领导搞行政改革，最终被全国人大常委会认定违宪、违法，责令纠正。

二、理论概述

比较学是以比较方法作为主要研究方法,对具有可比性的两个或两个以上的不同系统进行研究,探索各系统运动发展的特殊规律及其共同、一般规律的科学。比较学又属交叉学，其交叉性是通过跨时代、跨地域、跨民族、跨领域的比较研究体现的。就人类社会运动而言，基于由人本身引起的社会历史现象比其他一切自然现象的恒定性和重复性都要低得多的原因，不同的时间、空间和社会历史环境都将引起社会历史现象的重要差异，因而在社会科学领域,比较学具有特殊的重要作用。

1957年，美国哈佛大学里格斯教授发表著名的《比较公共行政模式》，首创了比较行政学。他从比较的角度，通过对不同国别行政生态的分析，着重研究了发展中国家的行政问题，使比较行政学成为一门系统的学科，并在行政学领域发生重要影响，尤其对后发展国家的公共行政改革提供了重要的方法论基础。里格斯比较行政学的视角主要集中在行政改革、文官制度和监察制度的比较研究方面。

里格斯的比较行政学理论主要涵盖公共行政模式理论和行政生态要素理论两大方面，其基本原理和方法论要点主要有以下几点：

（一）里格斯三种公共行政模式

一是融合型公共行政模式。这是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上，没有明确、细致的社会分工，社会结构分化不明显，与之相适应，行政行为与经济、立法、司法等社会管理行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，其行政管理方式是实行等级森严的家长制。这种公共行政模式的行政效率极为低下。

二是衍射型公共行政模式。白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职，互不混杂，讲求的是行政的效率与科学性。因此，这是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政。

三是棱柱型公共行政模式。介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态是过渡社会，由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素，新旧并存。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能很有限；行政过程仍然受着各种传统势力的制约，因而行政效率低下。这是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式。这种情形，就如同光在棱柱中的折射过程，既具有融合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称为“棱柱型行政”。

（二）里格斯行政生态要素理论

1、行政的生态五要素：里格斯在行政比较中发现，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素，即：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。

2、经济要素决定论和各要素的综合作用机理：里格斯认为，影响行政架构和行政改革的决定性要素是经济要素，排在各要素的首位，其他要素的影响作用依次为社会要素、沟通网、符号系统和政治构架；各要素综合作用于政府管理和改革的全过程，并且相互影响、相互渗透。

3、行政与其生态具有适配性和作用与反作用的关系。

4、不同国别的行政有其一般规律，同时，随着其行政生态发达程度的大小，更有其呈正相关系特殊规律。

（三）比较行政方法论的价值

比较行政是政府管理改革的基本思维和方法，比较的目的是明确自身的行政发展层次和能够借鉴的内容。

里格斯比较行政学的实践价值，很大程度上在于行政比较的方法论和科学比较后所采取应对策略的适当性。其理论有助于我们深入进行建立在生态的方法基础上的研究，有助于我们理解发展中国家的行政进程，有助于加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。

三、思路梳理

从比较行政学的视角分析我国县乡行政管理体制改革异化问题的成因，就显得比较容易和方便得多。

其一，比较行政学认为，经济因素是影响一国行政改革内容、进程的决定性因素（与马克思“经济基础决定上层建筑”的论断同理）。这揭示了我国公共行政改革不同于与西方发达国家的特殊性，同理，经济因素也影响着我国不同地区县乡行政改革内容和进程，不同地区的改革也有其特殊性。总体上讲，目前我国一些经济十分薄弱的县乡，融合型公共行政模式的痕迹还没有消除，全国大多数县乡仍是棱柱型公共行政模式，而且这种中国特色的棱柱型公共行政模式又有不同的发展阶段。因此，不同经济发展地区县乡的公共行政改革不能千篇一律。浙江省温州市适应民营经济的蓬勃发展，早在10多年前就着力推进政府管理创新，转变管理职能，这是典型的行政改革方面经济决定论实证，我们不能把温州政府管理模式机械地套用在甘肃、青海的广大地区。

其二，比较行政学认为，社会要素是影响政府改革的第二位重要要素，社会要素主要是指各种社会组织，有两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。前者在现代文明下表现出一种消极性、阻碍性，而后者对现代文明和公共行政改革则表现出倡导性、推动性。综观我国县乡行政生态，在农村，以血缘关系为纽带结成的自然团体---家族、宗族相对色彩较浓，而以利益关系为纽带结成的人为团体---农村私营经济联合体、行业协会则十分缺乏。这种经济组织的缺乏，使基层政府缺乏改革的压力，以致一些基层政府的落后行政管理手段仍能大行其道。

其三，比较行政学认为，沟通网包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段，它对该国的公共行政也发生重要影响。我国地域辽阔，各地公民的文化素质差异较大，通讯和交通的状况差别在发达地区和老少边穷地区更是天壤之别。这种不同类别的行政生态，必然形成不同的政府管理模式。设想大一统、高速度地在县乡建设现代管理理念下的基层政府，是徒劳无益的。这也明显不符合比较行政学的三个公共行政模式理论。

此外，在政治、行政管理上，我国计划经济体制时代的痕迹还没有消除，部分地区封建政治文化的影响还有残余，官本位意识在部分干部身上还表现得比较突出，这些，都客观反映了我国行政改革不同与西方、我国各地区行政发展处于不同层次的现实，同时也揭示了我国县乡行政管理体制改革异化问题的部分行政生态成因。

循着比较行政学的公共行政模式理论和生态要素理论，我们应当从总体上梳理和确立我国县乡行政管理体制改革思路和原则：

一是深化行政管理体制改革必须在“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的大前提下进行。这三句话是我国超大社会和历史演进的所选择的特殊行政生态，忽视和淡化这一基本原则所推行的行政改革，不但违背了比较行政学的行政生态理论，更走向了西化、分化的危险境地。

二是行政管理体制改革要始终做到以科学发展观为统揽。要重视地方行政管理、政治管理的可持续发展问题，不配套、不协调、不切实际的行政改革就是非科学、非理性的改革，既违背了科学发展观的要求，也违背了比较行政学关于行政与行政生态适配性的观点。不适配的行政管理体制难以正常有效的发挥作用和持续发展。

三是要注意我国行政管理体制改革的坐标系是中国社会转型的大环境和初级阶段的社会主义，不是以美国为代表的西方社会，从而在理论研究和实际操作上把握好改革的渐进性。比较行政学的方法论强调科学比较、科学适用，我们可以借鉴西方公共行政管理的一些一般规律，但如果将西方公共行政管理理念和措施在现阶段完全照搬到我国，就会犯“橘生淮南则为橘，橘生准北则为枳”的错误。

四是将比较行政学的国别研究视野拓展到我国经济社会发展不同层次地区，深入进行地区行政管理体制改革的实证研究，分类研究改革思路，分类推进改革。

五是对行政管理体制改革制度变迁中的路径依赖问题，按照比较行政学关于行政与其生态具有作用与反作用的关系的观点，对不同的改革客体实施不同的措施。要区别各地区经济文化基础，有的以启发引导为主，有的以制度强制为主，有的则是引导与强制并举。

六是县乡行政管理体制改革适宜点、线的充分试点，不宜迅速由点扩面。比较行政学研究的着力点在于不同国别行政比较下的特殊规律，迅速进行扩面改革有忽视特殊规律的倾向。

七是应注意改革的配套性，不宜单兵突进。比较行政学的生态五要素理论，揭示了配套推行五种行政生态同步改革和发展的要求。我们不能仅就行政管理体制改革这一层面搞单兵突进，以往的机构改革就有这方面的倾向。

八是以适应完善社会主义市场经济体制需要和满足人民群众最迫切的物质文化需求为目前县乡行政管理体制改革的原点。

九是推进县乡行政管理体制改革过程中的具体调控，要防止管得过细、过死。

四、操作路径

（一）县乡政府职能转变和角色定位的风向标不变，但应推行分类改革

关于政府职能转变及政府的角色定位，党的十六大及一系列相关文件都有明确规定，最近中央专门召开了深化行政管理体制改革会议，进一步重申了政府职能转变、政府管理创新的总方针和总要求，这些都是我国各级政府都必遵循和坚持的行政管理体制改革风向标。现在的问题是，如何结合地方实际，积极地、创造性地落实中央的决策。经常听到地方一些官员谈到政府职能转变难乎其难，这当中很重要的一个问题是，中央讲的政府职能转变，是对面上的普遍性要求，但具体到一个县乃至一个乡，职能转变的当前抓手到底是什么，基层政府需作认真的调研和思考，不能陷于对政府职能转变这个斗大的馒头不知如何下口的窘境。比较行政学认为，不同的经济社会发展水平对应着不同的公共行政管理模式和现实的职能供给。因此，要深入思考的是当地的经济发展对政府的职能转变有哪些现实的需求，当地的老百姓又确实需要政府提供哪些办得到的公共服务。同时，比较行政学又认为，行政体制与行政环境存在着相互影响、相互作用的关系，政府还要思考的是如何适应当地经济社会发展的趋势，主动进行一些可行性、可操作性强的职能转变尝试，提供先进的制度供给，从而为当地经济社会发展营造良好的制度环境；政府还要主动思考的另一个层面是如何担负起引导社会环境变迁的职责，如提高公民整体素质、引导和培育地区性“第三部门”等等。因此，政府职能转变对一个地区而言，既有定式，又无定式，定式就是中央规定的方向标，无定式就是要充分结合地方实际，积极创新，大胆创新。以此分析为基准，则省、市两级在对县乡行政管理体制改革的指导上，不宜统一强调基层政府要转变哪些具体职能，更不能强迫命令，一句话，省、市要根据不同地区经济社会发展状况，实行政府职能转变改革的分类指导，不能只发文件，光讲大话。可喜的是，去年江苏等地在乡镇政府行政改革试点意见文件上，明确提出了要根据不同经济社会发展水平合理配置乡镇政府职能的要求。

（二）县乡政府管理创新的总体要求不变，但应充分尊重和调动基层进行制度创新的积极性

我们正在建设创新型国家，这当中无疑包括了政府管理创新。毛泽东同志曾说过，人民群众是真正的英雄。一个国家、一个地区创新格局的形成，靠的是无数个创新流的汇集，靠的是基层，靠的是人民群众。具体到政府管理创新层面，我们要相信基层政府，放手于基层政府，要让其因地制宜地实施政府管理创新，提倡百花齐放，给基层政府的管理创新以不断激励和支持，充分调动其创新积极性。退一步讲，不同地区经济社会发展情况各异，省、市政府又是农村的间接管理层，如何能够在制度设计上包揽基层政府管理创新的方方面面？比较行政学某种程度上就是差别行政学，其理论原旨就是通过行政比较，在不同经济社会发展程度的地区实行不同的、阶段性、适配性的行政管理理念和制度架构。因此，省、市政府要区别不同地区，赋以县乡政府不同的管理权限和操作空间，只要基层的政府管理创新之举不违背宪法、法律和国家的大政方针，不争论，允许试，允许失误。

（三）行政管理体制改革成效的评估要求不变，但应设定不同的指标体系

县乡行政管理体制改革只有布置，没有检查和改革成效评估是不行的。基于不同地区改革内容、改革程度、改革进程的不同，但应设定不同的改革成效评估指标体系，切忌一把尺子通量的形而上学做法。评估体系中，量化的数据很重要，但基层单位、基层群众的反映更重要。

（四）乡镇行政管理体制改革先行的要求不变，但应同步考虑与乡镇改革关联度大的县级相应领域的改革

现阶段，我国的政治体制改革主要选择了深化行政管理体制改革这一突破口，这是在中国国情下相对于社会稳定大局来讲的低成本改革选择。那么，就行政管理体制改革而言，尽管乡镇行政管理体制改革的再次启动源于农村税费制度改革，但就整个社会稳定和国家整体行政架构基本稳定大局来讲，乡镇行政管理体制改革先行无疑也是一个明智和恰当的低成本改革选择。现在的问题是，乡镇政府不是一个孤立的行政系统，如果单独推进乡镇行政改革，一是改革过程中要左顾右盼，二是改革的效果容易在压力体制下反弹。根据比较行政学的行政生态理论，政治架构是行政生态五个重要要素之一，与乡镇政府紧密联结的政治架构是县级政府，如果就乡镇改乡镇，那就违背了行政生态理论所阐明的行政生态要素影响和制约公共行政模式创设的原理。因此，这种下改上不改、边改边反弹的做法值得认真反思。如果现阶段中央和省级政府没有考虑大规模实施县乡行政管理体制联动改革，则地方需要考虑同步进行与乡镇改革关联度大的县级政府相应领域的行政管理体制改革。如对乡镇考核、放权与收权关系恰当处理等方面的联动改革。

（五）新农村建设中以深化县乡行政管理体制改革为体制改革的主攻目标不变，但应注意配套推进市管县体制改革和村民自治、农村行业组织建设

新农村建设中，县乡政府是策划、实施的主体，这两级政府也同样是自我改革、政府再造的主体。联结这两层政治架构的紧上端和末端，是地市级政府和村民自治组织。因此，地市级政府在新农村建设中责无旁贷，村民自治组织同样要切实依法发挥好自主管理功能。根据比较行政学行政生态理论，县乡政府的行政改革离不开这一头一尾组织架构的相应调适。对地市级政府而言，现阶段农村行政改革方面除抓好县乡行政管理体制改革的宏观指导外，需要调适的方面就是放权，中长期的目标是取消市管县体制。对村民自治组织而言，需要调适的内容是依法用好、用足自治权，为乡镇政府的行政管理减负，同时，要发挥好培育农村行业组织的作用，一方面促进农民增收，另一方面，增强其在乡镇域政治、经济和社会事务管理中的话语权，促进乡镇政府行政改革提速。

（六）持续推进以精兵简政为主要特征之一的县乡机构改革不变，但应注意强化公共服务机构体系建设和盘活存量资源

除最近几年外，历次政府机构改革叫得最响的一个词就是“精简”，精简需要不需要？回答当然是肯定的，目前各级政府机构和人员编制的总体规模确实庞大。精简的改革要求固然需要继续强调，但政府并不是越小越好，有的人讲政府管理越弱越好，有的人则讲无为政府最好，讲得太过恐怕就会变为谬误。面对我国国情，现阶段有很多公共服务仍需要以政府为主体来提供，不同地区提供的政府公共服务内容不同，其政府规模也是不相一致的。因此，机构的设置，要考虑有减有增，随着服务型政府建设的推进，一些公共服务机构有必要适度强化，这主要是随着政府职能转变而动态变化的。与机构改革紧密相连的副产品之一是分流下来的人员，这部分人员是不可多得的人力资源，不应一算账打发走人了之，尤其在乡镇，这部分分流人员熟悉农村情况，有丰富的农村管理经验，是乡镇的财富，要结合本地实际，在挖掘这一资源上做好做足文章。当然，这里不是提倡“回炉”，主要是要给予政策鼓励和扶持，使其在发展农村行业组织、充实村组班子、乡域社会稳定等方面大有可为、大有作为。

（七）以为财政减负和推进城镇化建设为目的的撤乡并镇总体思路不变，但应注意政府公共服务半径的合理界定和物质资源浪费问题

撤乡并镇的目的、意义和继续推进的必要性，无须再作论述，但搞得如火如荼，就另当别论了。这里，主要是强调现阶段乡镇政府公共服务半径合理界定和政府提供公共服务能力的问题。一是有些三合一乡镇的镇域过大，不少边远村，乡镇干部几年来都没去过，搞镇域基础设施建设，也只能是规划图上画画，何年实施还是未知数；二是好乡带差乡（经济发展）的初衷是好的，但并入了一个地大人多底薄的乡镇，原本好乡的资源也被分穷了，政府提供公共服务能力在有的地方随着乡域的扩大呈递减趋势，因此，这同样有一个科学、适度撤并的问题。三是部分合并乡，原来各自发展均很好，政府所在地沿街店铺生意兴隆，当地政府鼓励农民进镇经商，一些农民用多年积攒的钱在主要商业街置地建店，一朝撤乡，生意萧条，店房闲置，造成了很大的资源浪费，而为此买单的不是政府，是那些眼巴巴指望致富的经商农民。

（八）对县乡机构编制从严控制管理的要求不变，但应注意上级主要是抓分类管理、总量管理和规范管理

机构编制是体制架构的外在表现形式,职能决定机构编制,机构编制反过来影响职能的履行。机构庞大、人员富余同样影响职能的有效履行，并且由于编制及人员配备固有的刚性，引发财政支出的刚性增加。因此，强化机构编制的管理控制是一个总体性、恒定性的常态要求。但随着政府管理从计划经济模式向市场经济和现代政府模式的转型，上级政府对下级政府的机构编制管理理念和管理方式也要作适应性调整。这一提法的基点是市场经济条件和公共行政改革的新形势，确实需要给予基层政府较为配匹的操作空间，否则，一方面要求基层政府积极推行管理创新，一方面又不放权、不放心于基层，统抓统管，管到毛细血管，这就容易让基层政府陷于两难和尴尬的境地。从比较行政学的生态理论出发，什么样的经济条件，什么样的公共服务程度，什么样的管理水平，就应当配匹什么样的机构编制管理模式，从而使县乡行政架构与经济社会发展的要求相适应，这种思路并没有排除对经济薄弱县乡机构编制严管严控的管理要求。这就是机构编制的分类管理思路，同时，这也对上级的机构编制管理工作提出了更高的要求。为防止松之过度、放之致乱，要强化机构编制的总量管理和规范管理，迫使基层政府在机构编制调整上三思而后行，减少随意性，注重盘活现有机构编制存量，挖掘行政资源。

（九）县乡财政管理体制改革的要求不变，但应加大中央和省级财政对经济欠发达和经济落后县、乡公共服务的转移支付力度

新农村建设是全国人民的新农村建设，并不偏爱经济发达地区，老少边穷的县乡，同样也要将现有的农村逐步变新和变得更新。这方面，经济欠发达和经济落后的县乡政府，除履行引导好、服务好地方经济发展外，很重要、很突出的一个职能就是为广大农民群众提供公共服务。上不起学，看不起病，养不了老，行路难，用水难，等等，这些都是经济落后县乡的农民需要政府给予的最迫切的服务内容。然而，这些大支出、大投入的公共服务，乡镇政府有心无力，即使县级政府也困难重重，但由中央财政全包，也不现实。因此，在坚持“乡财县管、乡财乡用”的县乡财政管理体制改革要求的前提下，中央、省、市（地）、县、乡五级在经济落后地区农村公共服务的投入上，一要突出每一个落后县乡某一阶段农村公共服务的重点；二要有一个恰当的分担比例，应以县以上各级政府转移支付为主。

主要参考资料：

1、《比较行政学》，钱振明等主编，苏州大学出版社，1995年

2、《西方行政学说史》，丁煌，武汉大学出版社，2004年

3、《比较行政体制》，余潇枫，浙江人民出版社，1999年

4、《加快建立社会主义公共服务体制18条建议》，迟福林等,中国改革论坛, 2006年

5《论中国地方政府层级改革与农村管理体制创新》,张新光,中州学刊 ,2006年

6、本文作者拙文《地方机构编制管理职能边缘化现象的制度经济学分析》,中国机构网,2005年