新阶段的行政管理体制改革

最近在成都召开的全国经济体制改革工作会议明确提出，加快推进行政管理体制改革，切实转变政府职能。从2003年至今，中央对于在新的形势下着力推进行政管理体制改革的指导思想是非常明确的，就是把着力推进行政管理体制改革作为“十一五”时期全面深化改革和提高对外开放水平的关键。
我国的改革发展进入新阶段，研究行政管理体制改革有两个基本性问题很重要：第一，为什么进入新阶段要把加快推进行政管理体制改革作为整个改革的关键和重点；第二，在新阶段加快推进行政管理体制改革同以往的五次政府机构改革有哪些不同，新阶段行政管理体制改革的主要任务是什么。
一、新阶段改革的历史起点——新阶段行政管理体制改革的现实需求何在
1．新阶段的发展与行政管理体制改革
我们说行政管理体制改革进入了一个新阶段，在很大程度上是说我国的发展进入了一个新阶段，由此对行政管理体制改革提出了新的要求。
（1）可持续增长与行政管理体制改革。随着多年经济的持续快速增长，我国的发展进入以实现可持续发展为目标的新阶段，发展的内涵开始由追求经济总量向追求经济质量转变。从实际情况看，我国不可持续增长的突出因素，比如能源问题、城乡差距问题、环境问题等等，都与现行的“经济建设型”政府模式相联系。这就需要把行政管理体制改革放在一个更为突出的位置。
（2）和谐社会建设与行政管理体制改革。改革开放近30年的经验是：“改革”是动力，“发展”是目的，“稳定”是条件。这个基本经验的确立，对以往的改革发展起到积极作用。在改革发展新阶段，经济发展很重要，但社会发展同样成为发展的重要组成部分。经济不发展不是社会主义，社会不和谐也不是社会主义。因此，中共十六届六中全会明确地把建设和谐社会作为进入新阶段改革发展的基本目标之一提出来，要求通过改革建立和谐社会的体制机制。这就需要通过行政管理体制改革，尽快增强政府的公共服务和社会管理能力。
（3）新农村建设与行政管理体制改革。2005年，中央做出一个重要判断：我国已经到了“以工哺农，以城带乡”的新阶段。随着统筹城乡发展方针的确立，农村进入以调整上层建筑为主要内容的综合改革阶段。这就需要在免除农业税之后，尽快启动县乡行政管理体制改革。
（4）全面对外开放与行政管理体制改革。经过29年的改革开放，我国在吸引外资总量上增长了260多倍。对外开放大大促进了经济发展，也大大提高了我国的经济竞争力。到了新阶段，有两个突出的问题需要研究：第一，引进外来投资不仅要关注数量，更要关注质量；第二，进入新阶段，我国实现全面对外开放的重点，是要创造全面开放的制度环境。从这两个问题看，提高对外开放水平的关键在政府。
从以上四个方面看，发展进入新阶段，一个十分突出的问题是确定政府在发展中如何有效地发挥作用。正因为如此，才能够说，“加快推进行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”
2．社会主义初级阶段的基本国情与行政管理体制改革
在改革发展的新阶段，我们对社会主义初级阶段基本国情有了更为深刻的认识。
（1）生产力的不发达与社会主义制度的不够完善、不够成熟。过去我们常讲生产力落后是我们的基本国情，为此，主要任务是解放发展生产力，极大的提高生产力总量。今天，从现实来看，我们讲基本国情应该在强调发展生产力的同时，更要强调我们的社会主义制度还不够完善、不够成熟。在经济转轨、社会转型的特定背景下，政府如何能够作为制度性公共产品的合格供给者，始终是社会主义初级阶段的重大课题。
（2）社会主义阶段的两大任务。在对基本国情进行科学分析的基础上，我们就会明确今后相当长的时期内，面临两大任务：第一，解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；第二，逐步实现社会公平正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。在现代社会，政府是社会公平正义最重要的“守护者”。既然提出公平正义是社会主义制度的首要价值，就意味着我们需要把行政管理体制改革提到更为突出的位置上。
3．日益突出的两大矛盾与行政管理体制改革
当前，我国正由初步小康向全面小康过渡，全社会正面临日益突出的两大矛盾：一是经济持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。从第一个矛盾看，现阶段经济领域主要是解决政府主导型经济增长方式转变的问题；从第二个矛盾看，新阶段社会领域主要是解决政府的公共服务供给责任和能力建设问题。
4．全面的制度创新与行政管理体制改革
经过29年的改革，我国的改革正步入一个全面制度创新的新阶段。
（1）以市场化为目标的经济体制改革。新阶段经济体制改革的基本特点是以行政管理体制改革带动其他各方面的改革。大量事实证明，不以行政管理体制改革为重点，市场化改革很难有实质性突破。
（2）以解决民生为目标的公共服务体制建设。从社会广大成员的现实基本要求看，着力解决以民生为目标的公共服务体制建设，既是满足广大社会成员在公平正义上的最主要、最迫切的要求，也是我国政府越来越突出的工作目标。
（3）以发展民主政治为目标的政治体制改革。改革新阶段，以利益诉求、利益表达和社会参与为重点的民主政治建设已成为政治体制改革的现实目标。事实上，我们推进民主政治改革，最直接、最现实的起点在于建立一个公共服务型政府，实现良好的公共治理。
二、经济增长方式转变与行政管理体制改革——新阶段经济增长方式转变的关键何在
改革发展进入新阶段，行政管理体制改革的需求首先来自于经济增长，具体来说是来自于经济增长方式转变的客观要求。通过改革，使政府在新形势下更有效地发挥在经济增长中的作用，以形成可持续增长的体制机制，从而为全面落实科学发展观提供制度保障。
1．政府主导型经济增长方式的困境与出路
从近两年的实践看，当前宏观调控的一个重大任务是实现政府转型，如果不解决政府转型的问题，中央的宏观调控目标难以实现。
（1）在初步建立市场经济体制的背景下，政府主导型经济增长方式弊大于利，难以为继。当前，我国市场配置资源的范围在逐步扩展。但从总的来说，政府仍可以通过控制国有企业、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断等手段配置资源，由此成为经济增长的主要驱动力。这种政府主导的经济运行机制曾在过去实现经济跨跃式发展的进程中发挥过重要作用，但面对当前可持续发展的巨大压力，其积极效应在减少、负面效应越来越突出。
第一，造成投资过度、产业结构不合理。
第二，造成地区间、城乡间发展严重不平衡。
第三，高增长，低就业，就业率逐年下降。
第四，使能源供求矛盾日益突出。
第五，使环境污染问题越来越严重。从我国的总体情况看，环境污染问题在局部有所控制，但整体恶化的势头并未改变。
更确切的说，从中长期看，由政府主导的粗放型的经济增长方式造成的资源问题、环境问题，其严重性一点也不亚于通货膨胀或者通货紧缩给经济社会发展带来的影响。
（2）政府主导型经济增长方式已成为制约可持续发展的突出因素。当前，可持续发展中的一些矛盾和问题都与政府主导型的经济增长方式直接相关。
第一，资源价格的行政控制成为资源浪费的重要体制因素。在政府的管制下，水、电、天然气、石油、煤炭等资源价格长期被严重低估。比如，2003年我国发生了大面积的电荒，但同年我国的平均工业电价与居民电价分别为OECD 27国平均电价的82%与55.6%64。由此，助长了企业大量使用资源的行为。
第二，环境治理仍以行政手段为主，缺乏环境成本内部化的制度安排。虽然最近几年中央政府层层下达了保护环境的总量控制指标，但环境事故仍频繁发生。究其原因，一方面，地方政府倾向于追求经济总量而淡化环境执法；另一方面，由于环境成本没有转化为企业内部成本，企业并无保护环境的积极性。
第三，行政配置土地资源与严格的耕地保护制度之间存在着内在的矛盾。2007年的政府工作报告提出了坚守18亿亩耕地的“红线”。但在我国现行农地征用制度下，经营土地的收入已经成了许多地方政府的“第二财政来源”。此外，土地批租权还是一些地方政府招商引资的主要条件。
第四，地方政府驱动投资已经成为宏观经济风险的重要因素。地方政府通过对各种资源的控制，以及各种优惠政策，左右着企业的投资行为和银行的信贷行为，成为助长投资过热、重复建设的重要因素。2005年，电力燃气供水、交通运输、水利环境基础设施等政府参与较多的投资，占全社会固定资产投资的47%左右，如果加上与政府关系比较密切的房地产投资，则政府参与的投资占全部投资的比重接近70%65。
第五，内需不足是同政府基本公共服务职能不到位相联系的。内需不足是我国经济持续增长的一大隐忧。近几年，我国国民经济处于高位增长，但消费率却逐年走低。自2001年以来，居民消费率直线下降，2005年最终消费率已经降到了历史最低点52.1%66。其中，重要的原因在于地方政府重经济增长而忽视基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务供给，老百姓削减了即时消费，增加了预防性储蓄。
从上述五个方面的情况看，政府主导的经济运行机制对可持续发展的负面影响是多方面的。这种经济运行机制如不尽快改变，我国的经济发展很难走好，也很难走远。
（3）经济增长方式转变的实质是由政府主导转变为市场主导。早在1995年，中共十四届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》中，就提出了经济增长方式从粗放型向集约型转变的目标。但10多年后的今天，粗放型增长的问题仍比较突出。
我国既是一个发展中的大国，又是一个转轨大国。从发展的角度看，经济增长方式是由粗放型向集约型转变的问题；从转轨的角度看，经济增长方式的实质是由政府主导向市场主导转变的问题。现在看来，后一个转变更带有根本性，没有后一个转变，前一个转变是缺乏条件的。
由于政府主导的经济增长方式和运行机制尚未根本改变，政府仍然掌握重要资源的配置权，并严格控制重要的生产要素价格。由此，使资源的价格不能反映资源稀缺程度和市场供求关系，不能反映生产和使用过程中环境污染等外部成本的问题。这样，不仅误导了企业，而且破坏了市场配置资源的功能。相反，如果环境成本能够反映在企业内部成本中，如果资源要素价格能够充分反映市场竞争的实际供求关系，企业的行为、政府的投资冲动就会受到市场机制的有效制约。
从转变经济增长方式的内在要求出发，实现市场化改革的深层突破。以打破政府主导、建立市场主导的资源配置机制为重点，“十一五”时期，应当尽快在市场化改革的重点领域和关键环节取得重要突破。
——推进资源要素价格等相关改革。逐步放开水、电、天然气、成品油、各类矿产品的行政控制，建立市场主导的资源价格形成机制，使价格能够反映资源的稀缺程度，能够有效地引导企业节约资源。
——在严格环境监管的同时，注重利用市场机制，形成环境成本内部化的制度安排。通过改革排污许可证制度、建立排污权交易制度，广泛地运用税收、收费、押金等方式，将环境成本转化为企业成本，使环境保护成为企业生产经营必须考虑的硬约束。
——加快推进投资体制改革，落实企业投资的主体地位。只有当企业成为真正的投资主体，才能够真正对市场信号做出理性和敏感的反应，才能够按照真实的成本收益决策。因此，要规范政府的投资行为，将政府投资严格限定在公共领域，并尽快建立政府投资决策责任追究制度。
——加快垄断行业改革。当前，应当尽快出台《反垄断法》。以反行政垄断为重点，严格限定国有垄断经营的范围，降低门槛，引入竞争。应当看到，行业的重要性并非垄断的理由。垄断行业改革重在打破部门利益、行业利益，为多种所有制企业公平竞争创造良好的制度环境。
——加快推进产权改革。有效的产权制度是完善市场价格形成机制的重要前提。随着物权法的实施，需要进一步推进产权制度改革。在解决国有企业产权问题的同时，将产权制度改革拓展到资源要素产权、环境产权、知识产权等多个领域。
2．实现经济增长方式转变，关键在于政府要由经济建设性主体转变为经济性公共服务主体
在初步建立市场经济体制基本框架的条件下，政府不能作为经济建设的主体。第一，随着市场在资源配置中的基础性作用的加强，必须改变以行政手段为主的资源配置方式。第二，企业，尤其是民营企业已经开始成为市场竞争的主体，市场建设、市场竞争、经济增长的主体不再是各级政府，而是企业。现在的民营经济发展主要在江浙一带，而江浙越来越多的民营企业主要盯的是国际市场。民营经济的发展不仅成为提高我国经济竞争力的主力之一，从某种程度上也成为影响我国国际竞争力的重要因素之一。第三，随着加入WTO后过渡期的结束，我国将深度融入全球化进程，WTO的规则和国际管理逐步形成对政府改革的硬约束。这也要求政府必须从经济建设性主体转变为经济性公共服务主体。在我看来，政府提供的经济性公共服务应当确保如下几个方面问题。
（1）中长期发展规划的科学性和约束性。2003年以来，我国很多城市出现大量的电力短缺。究其原因，这就是因为前些年有的主管部门提出中国电力严重过剩的决策判断同实际需求有相当大的差距。由此看来，如果我们国家的中长期规划能够有很好的预测性、科学性和约束性，就可以在相当大程度上避免经济发展中的波动，从而使政府的作用更具有长期稳定性。
（2）宏观经济政策的稳定性和有效性。这些年经济的波动和经济发展中的矛盾和问题相当多的是集中在这方面。比如说房地产市场的波动，一定程度是由于政府房地产政策缺乏有效性和长期的稳定性。除了经济政策的稳定性之外，我国还要尽快适应市场经济的要求，提高货币政策在经济调节中的地位。在一个成熟的市场经济条件下，利率汇率是经济调节的主要工具，而我国目前的利率汇率政策离市场经济的发展要求尚有距离。
（3）严格的市场监管和良好的市场秩序。目前，我国的市场监管和市场秩序比较混乱。比如，由于食品和药品的安全性难以严格保障，在某些方面已经触及社会生活底线。从我国的实际情况看，加强市场监管应从三个方面入手：第一，加强市场监管的统一性，尽快成立统一的市场监管委员会，整合市场监督机构；第二，尽快实现市场监管的统筹协调；第三，由分业监管走向综合监管。
（4）经济信息的公开性和及时性。政府的经济政策、经济的中长期规划建立在准确的经济信息基础上，就能够保证其科学性。
（5）扩大国家的环境保护职能。随着环境成为可持续发展中越来越突出的问题，扩大和健全国家的环境保护职能极其重要。要在发挥中央与地方两个积极性的基础上，强化中央对地方环境保护的监管职能。
（6）加强国家的经济战略职能。
第一，大大强化国家的能源战略职能。
第二，强化对外经济战略职能。
第三，将国有资产管理纳入国家的经济战略职能。
三、建立公共服务体制与行政管理体制改革——基本公共服务在解决民生中的作用何在
在今年“两会”上，民生问题成为焦点问题。从我国发展的阶段性特点和近些年的基本实践看，解决民生问题的主线，是建立公共服务体制。
1．在全社会公共需求全面快速增长的特定背景下，加快建立公共服务体制既有现实性，又有迫切性
（1）当前，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾，这对建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。改革发展的新阶段，在义务教育、就业与再就业、公共卫生与基本医疗、社会保障、以药品、食品安全为主的公共安全、环境等方面，社会需求越来越强烈。因此，强化政府公共服务职能，加快建立公共服务体制，具有很强的社会需求。
（2）适应收入分配体制改革的客观要求，充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用。我国仍是一个发展中的大国，要在实现经济持续快速增长的同时解决收入分配问题，需要有中长期的统筹安排。第一，我国正处在发展的关键时期，收入差距逐步拉大，贫富差距不断扩大，有一定的客观性。在市场经济体制不断完善的过程中，完全解决收入分配差距和贫富差距问题是有困难的，但必须有效地控制差距不断扩大的趋势。第二，从我国目前的现实状况来看，公共服务在缓解收入差距中起到非常重要的作用。
（3）我国正处在社会转型的关键时期，相当多的社会矛盾和问题都在不同程度上与基本公共产品短缺相关联。比如说，由食品、药品安全引发的社会矛盾在近些年开始增多。在农村的民事案件中，因为土地问题引发的矛盾同样很多。如果我们能够在征地的过程中解决好农民的社会保障问题，这些社会矛盾就会大大减少。
（4）我国正处在经济增长方式转变的关键时期，应当充分估计公共服务对提高消费率，促进国民经济健康发展的重要作用。这一点，国际上的共识比国内多，国际上许多专家给我国的建议都提出，中国经济应从以出口为导向转向以国内消费为导向，从投资拉动转向消费拉动。而其中最重要的一条，就是通过给国内13亿人提供有保障的社会福利，减少老百姓的预防性储蓄，从而增强社会消费能力。
2．站在改革的历史新起点，把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一
（1）全面把握公共服务体制的基本内涵。所谓公共服务体制，是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。从我国的实际看，公共服务主要还是体制安排问题。第一，到目前为止，在基本公共服务问题上，我国还没有规范的中央与地方的分工体制，因此也没有规范的公共服务的问责制；第二，我国还没有形成公共服务的可持续财政支持体制。在现在的财政支出中，经济建设的支出仍然占很大的比例；第三，我国仍保留着城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距；第四，尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。
（2）我国已具备条件建立公共服务体制的财力基础。近年来，随着经济的高速增长，我国国家财政增长速度很快。例如，财政收入总量从1950年的62亿增长到1978年的1000亿，用了28年时间；1978年到1999年之间的21年，财政收入从1000亿增长到1万亿；再从1万亿增长到2万亿，用了4年，也就是1999年到2003年；2003年到2005年这两年，财政收入从2万亿增长到3万亿；2006年1年时间，财政收入就达到4万亿67。由此可见，通过财政支出结构的调整，我国已完全有条件逐步建立城乡统一的公共服务体制。
（3）公共服务体制与市场经济体制二者相互补充，相互促进。公共产品和竞争性产品反映了政府和市场的不同作用范围，反映了政府与市场的分工与互补。我们之所以选择市场经济，是因为到目前为止，市场经济在资源配置方面效率是最高的。但是，我们也同样看到，市场经济是有缺陷的，在有些领域，特别是基本公共服务领域是失灵的。前几年的实践表明，在政府责任不到位的情况下，在政府的主导作用和主体地位尚未发挥作用的前提下，想完全依靠市场的手段解决基本公共服务，是肯定要出问题的。因此，市场经济体制与公共服务体制是不同的改革领域，不能混为一谈，不能以市场经济体制取代公共服务体制。
公共服务体制建设与市场经济体制建设是相互促进的。一方面，公共服务体制建设是在完善市场经济体制的过程中提出来的，没有市场经济，没有经济的发展，公共需求不会这么强烈，公共服务体制的问题很难提上日程。另一方面，如果没有下一步的公共服务体制建设，就会出现日益突出的民生问题，就会给市场化改革的推进造成很大的困难。总的来说，当前建立公共服务体制不仅可以有效缓解各种社会矛盾，还可以为市场化改革创造良好的社会氛围。
3．以推进政府转型为重点，加快建立公共服务体制
（1）尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变。这个问题是目前理顺中央与地方关系基本性的问题。2006年9月我在西北三个省调研中看到，西部大开发比较好地解决了基础建设，下一步最重要的是解决基本公共服务问题。如果要求西部地区在提高经济总量方面也向中、东部看齐，难度很大，基本上做不到。但如果能以基本公共服务均等化为重点来实现中央对西部地区的支持，将对西部地区产生很大的作用。2006年9月份，我去欧洲考察，了解到德国东部在两德统一以后很稳定，其中一个重要的因素是，公共服务制度安排东西部接轨。从我国的情况看，统筹城乡发展、统筹区域发展，关键在于建立以基本公共服务均等化为导向的中央地方关系。
从我国的现实情况看，一是应当加快改革和完善现行转移支付制度。逐步提高一般性转移支付比例，规范与清理专项转移支付，逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。通过这样的结构调整，可以大大增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的总体要求；二是以“基本公共服务均等化”为重点，着力调整中央财政支出结构。要减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例。增加中央财政对农村和中西部基本公共服务的投入力度。培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源，使地方政府的公共服务责任与财力相匹配。
（2）严格划分各级政府的公共服务职责。中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率；对中央与地方共同承担责任的公共服务，应责任清晰，分工明确：一是建议属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内的事项由地方统一管理。逐步改变双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。二是按照事权与财力相对称的原则，着力提高县乡基层政府财力，使县乡基层政府能够切实承担起公共服务职能，切实为农民提供基本而有保障的公共服务。三是中央政府应尽快制订全国范围内基本公共服务的最低标准，建立公共服务的评价体系。尽可能地通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。四是努力缩小行政层级。着眼于提高公共服务供给效率，扩大“省管县”体制的试点范围，争取在缩小行政层级方面有新的突破。
（3）加强政府公共服务机构建设。现行政府公共服务机构设置与有效履行公共服务职能的要求不相适应。要以保障基本公共服务供给为重点，强化政府公共服务机构建设。一是在纵向上，要尽快改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。国际经验表明，加强上下级之间的分工与协作有利于提高公共服务供给效率。二是在横向上，要克服公共服务管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮的现象。应尽快整合和优化同级政府行政组织资源，按照公共服务分工的基本规律科学设置公共服务机构。三是尽快解决政府公共服务机构不健全、公共服务信息管理系统不科学、公共服务人才队伍配备不合理等问题。
（4）按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革。事业单位改革的重要前提在于行政管理体制改革的整体推进。中改院2006年改革调查问卷显示，79.78%的专家认为事业单位改革有赖于行政管理体制改革的整体推进。事业单位是公共服务的主要承担者。我国自20世纪80年代以来就开始事业单位改革，但由于历史的局限，对公共产品供给基本规律的认识还不清楚，总的来说成效不大。事业单位改革的基本目标是建立有效的公共服务体系。在公共服务体系总体方案设计没有出台前，事业单位改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为目标，从而难以配合建立完善公共服务体系。“十一五”时期，如果把事业单位改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计和安排，这项改革就有可能取得历史性突破。
（5）建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。近几年的宏观调控表明，一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。一方面，我国现行的干部考核指标体系中，经济建设等指标比重较大，某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”；另一方面，现行干部政绩考核制度很难反映老百姓的呼声。因此，应当增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。“十一五”时期应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。此外，还要把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中，要防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。
四、改善公共治理结构与行政管理体制改革——新阶段政府改革的重点何在
1．面对政府自身建设的突出矛盾和问题，改善公共治理结构已成为行政管理体制改革的重大任务
（1）行政效率低下的问题比较突出。《2004～2005年度全球竞争力报告》显示，我国的成长竞争力指数名列第46位，较上一年度下降两位68。根据世界经济论坛设计的“企业家问卷调查”，目前影响我国国际竞争力排名的五大主要因素中，行政效率问题首当其冲。
（2）行政成本过快增长。而且，近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%69。
（3）机制性腐败问题有所增加。
2．改善公共治理结构对行政管理体制改革的现实需求
（1）按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制。当前，我国政府机构存在着明显的决策与执行不分的现象。决策的主体和执行的主体是紧密结合在一起的，这就产生两个问题：一是使管理机构在精力上分散，负责决策的同时要管理执行的问题；二是从体制机制上为部门利益制造基础。最近几年，投资审批体制改革，由审批制变为备案制。后来发现备案制比审批制更复杂，其中的重要原因之一是部门利益在起作用。
下一步，我国完善决策和执行机制主要涉及三个方面的内容。一是怎么建立精干的决策机构，在此基础上实现决策、执行、监督的行政三分制。这样，才能让中央各部委把主要精力放在决策上；二是执行机构的相对独立性与专业化；三是进一步理顺中央与地方关系，明确中央和地方在决策和执行中各自该负哪些责任。
（2）建立有效的政府监督体制。我国的行政监督主体不仅有行政机构自身,还有党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，机构多，渠道多，但监督力量过于分散，监督的协调性、配套性比较差。一方面，是要强化政府行政内部监督体制。可以在政府行政体制框架内，将监督机构与执行机构、决策机构分开，强化监督机构的权威性。另一方面，完善行政外部监督体制。推行政务公开，充分发挥人大、政协、司法机关和新闻舆论的监督作用，认真接受群众监督。为强化人大的监督作用，建议将国家审计部门设在全国人大。
（3）规范各级政府的经济职能与社会职能，建立强有力的工作系统。1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上指出：“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”70。现在，实现这一目标的要求与改革开放初期有所不同。改革开放初期，政府工作的基本任务是强化经济建设职能。当前的问题是，科学发展观已经成为改革发展的总体指导方针，但从整个行政系统内部情况看，各级政府的主要任务仍是履行经济职能，而履行社会职能的权力相对分散，也相对薄弱。因此，应进一步规范和理顺政府的经济职能和社会职能，以强化行政系统自上而下的一致性。
（4）严格规范行政立法程序。据统计，20年来全国人大通过的法律有75%～85%是由国务院各部门提出来的。此外，行政部门还出台了大量的行政法规和部门规章，具有类似于法律的约束力。在行政立法程序尚不规范的情况下，行政立法很难摆脱部门利益、行业利益的限制，也给改革攻坚造成了很大的难度。
3．改善公共治理结构涉及需要进行改革的总体设计和统筹协调
事实上，在部门利益十分突出的情况下，事关全局的改革方案由部门牵头、部门负责难免带有部门利益的倾向。因此，在部门利益和地方利益强化的背景下，加强在重大改革和重大立法问题上的统一协调极为重要。为此，建议在中央层面规范各类议事机构和协调机构，建立利益超脱的改革协调机构，从全局的角度规划和协调行政管理体制改革。*
在“第3期中央和国家机关司局级干部任职培训班”上的演讲，2007年4月5日，上海。